לפי החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 (להלן - החוק), מסייעת המדינה בין היתר למשקיעים במפעלי תעשייה באמצעות מענקים והטבות שונות. שר האוצר ושר התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - התמ"ת) ממונים יחדיו על ביצוע החוק. בחוק נקבעו מטרותיו והוקם מרכז ההשקעות (להלן - המרכז) במשרד התמ"ת (להלן - המשרד), שעליו הוטל לפעול להגשמתן.
זכאי להטבות במסגרת החוק מי שבקשתו לאישור תכנית אושרה בידי מִנהלת המרכז וניתן לו כתב אישור המזכה אותו במעמד של "מפעל מאושר". למרכז תקציב שנתי מוגבל, המחולק על פי סדר אישור הבקשות; בדרך כלל סכום הבקשות הכולל גדול מהתקציב שאושר. לפיכך אישור תכנית "מפעל מאושר" ליזם או לחברה, בייחוד כשמדובר בהשקעה בסכומים גדולים, מונע אישור של תכניות אחרות.
באוקטובר 2001 הגישה למרכז חברת "ת.ס תעשיות סיליקט בע"מ" (להלן - החברה) בקשה לקבלת מעמד של מפעל מאושר בגין מפעל לייצור סיליקה משוקעת בהשקעה של 48.5 מיליון דולר . הבקשה הוגשה באמצעות מנכ"ל החברה והמחזיק בעקיפין במניותיה, מר אפרים פיינבלום (להלן - היזם). ב-1.12.03 אישר המרכז את התכנית שבמסגרתה הייתה החברה צפויה לקבל מענק של כ-10 מיליון דולר מהמדינה.
במועדים הרלוונטיים לדוח זה היה מר אהוד אולמרט (להלן - השר או מר אולמרט) שר התעשייה, המסחר והתעסוקה. בתפקידו זה היה אחראי למרכז ההשקעות וכיהן כיו"ר מועצת מקרקעי ישראל.
בחודשים מאי-יולי 2006 בדק משרד מבקר המדינה את הליך מתן כתב האישור למפעל בבעלות החברה, הטבות שונות שניתנו לה, הקלות בתנאי כתב האישור שהכניסו בו מִנהלת מרכז ההשקעות והשר ואת מעורבות השר בפעולות אלו. הביקורת נעשתה במשרד התמ"ת ובמרכז.
עד מחצית 2003 לא הובא התיק לדיון במִנהלת המרכז. לצורך הטיפול בבקשתו במרכז ההשקעות שכר היזם את שרותיהם של עורכי הדין דורון לוי ואוריאל מסר. במועדים הרלוונטיים לביצוע הביקורת ייצג עו"ד אוריאל מסר את היזם במגעים עם מרכז ההשקעות לקבלת כתב אישור. עו"ד אוריאל מסר הוא חברו של מר אולמרט; עו"ד מסר עמד בראש העמותה שפעלה למען בחירתו של מר אולמרט לראשות עיריית ירושלים בשנת 1998 והיה שותפו במשרד עורכי הדין מסר-אולמרט במשך שנים. עו"ד מסר ייצג ומייצג את מר אולמרט בענייניו האישיים לאחר פרישת האחרון מהפרקטיקה המשותפת; מכאן שבין השניים היו קשרים כלכליים בעבר, וקיימים קשרים אישיים ויחסי עו"ד לקוח.
ממסמכי מרכז ההשקעות עולה כי עד יולי 2003 הייתה דעת הגורמים המקצועיים שאין ליתן לחברה כתב אישור היות שטרם עמדה בתנאים הכרחיים לקבלתו כגון צירוף משקיע אסטרטגי והוכחת יכולת כספית ושיווקית לפרויקט.
ב-10.7.03 התקיימה פגישה בלשכת השר בעניין בקשת החברה למתן כתב אישור; את החברה ייצג בפגישה עו"ד מסר. באמירות השר במהלך הישיבה היה בכדי לקדם את עניינו של היזם.
לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מר אולמרט להימנע מלהשתתף בישיבה ולהתערב בדיון עקב ניגוד העניינים שהיה שרוי בו. ניגוד עניינים זה נובע מכך שבין מייצג החברה, שביקש בעבורה הטבות ממרכז ההשקעות שעליו מופקד השר, ובין השר אולמרט התקיימו קשרים כלכליים בעבר, וקיימים ביניהם קשרי חברות ויחסי עו"ד לקוח. לנוכח ניגוד העניינים של השר אולמרט, היה עליו לפסול עצמו לחלוטין ממעורבות בכל עניין שנוגע לחברה, לרבות פרטי התהליך והחשתו.
ב-25 באוגוסט 2003 ביקר השר אולמרט בדימונה שבה היה מפעל החברה אמור לקום, ובמהלך הביקור הורה השר ליתן לחברה את ההטבות הבאות: הפחתת הסכום שנדרשה להפקיד בנאמנות לטובת ההון העצמי כתנאי לקבלת בקשתה מ-15 מיליון דולר ל-5 מיליון דולר והנחה של מיליון ש"ח ממחיר פיתוח הקרקע שעליה עתיד היה מפעלה לקום (כמו ההנחה למפעל "צבר"). הסכום שאותו אמור היה היזם לשלם למינהל לאזורי פיתוח בגין הוצאות הפיתוח לקרקע למפעל, מחושב לפי הנחה זו הוא כ-7.5 מיליון ש"ח. אם לא היה די בהנחה כשלעצמה, הורה מנכ"ל משרד התמ"ת בדצמבר 2003, לבקשת היזם, כי הוא ישלם 2.5 מיליון ש"ח בלבד ויעשה את עבודות הפיתוח בשטח המגרש בעצמו.
הוראתו של השר להפחית את הסכום המופקד בנאמנות משמעה מתן הטבה ניכרת ליזם מסוים, המקטינה את הבטוחות שהמשקיעים היו צריכים ליתן, תוך הגדלת הסיכון הכלכלי שאליו תיחשף המדינה בהשקעותיה בפרויקט זה.
ההנחה וההקלה ליזם ניתנו בחריגה מאמות המידה של המנהל לאזורי פיתוח בפרט, ומעקרונות יסוד של מינהל תקין בכלל, והן בגדר הענקת הטבה כספית למי שלא היה זכאי לקבלהּ. הנחייתו של השר להשוות את ההנחה שקיבל היזם להנחה שקיבל מפעל "צבר" בקריית גת מנוגדת לכללי המשפט המינהלי מכול וכול.
לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שהשר אולמרט היה בניגוד עניינים היה עליו למשוך את ידיו כליל מעיסוק בעניין החברה. היות שמִנהלת מרכז ההשקעות טרם אישרה את בקשת החברה באותה עת, בהחלטות השר בנושא תנאי כתב האישור ועלויות הפיתוח לפני דיון המנהלה בכתב האישור היה כדי להשפיע על אנשי מרכז ההשקעות בשיקוליהם ובהפעלת סמכויותיהם ולשבש בכך את מנגנוני קבלת ההחלטות שנועדו להבטיח כי ההחלטה תהיה לטובת המדינה.
מִנהלת מרכז ההשקעות, שבסמכותה להחליט על מתן כתב אישור, לא עמדה בטרם מתן כתב האישור על קיומם של התנאים ההכרחיים שאותם קבעו הגורמים המקצועיים במרכז, והעדיפה לזכות את החברה במעמד של מפעל מאושר ולוודא שעמדה בתנאים רק בשלב מתן המענקים, שסכומם כאמור כ-10 מיליון דולר.
גם לאחר מתן כתב האישור התערבו השר אולמרט ועוזריו בעניינים הנוגעים לחברה: בהליך הקצאת קרקע בפטור ממכרז בנוהל מזורז, בפעולות המינהל לאזורי פיתוח שבתמ"ת ובטיפול מרכז ההשקעות בערר שהגישה החברה באוקטובר 2004.
ערר החברה לא נדון בפני ועדת הערר, אלא במִנהלת מרכז ההשקעות. לפני הדיון קבעה המחלקה לביקורת השקעות במרכז, המטפלת בבקרה ובודקת את קיום תנאי כתב האישור, את הדברים האלה: (1) החברה לא עמדה בתנאי כתב האישור; (2) הסיכון הטכנולוגי השיווקי והמימוני המגולם בפרויקט גדול מהסביר; (3) אין להזרים לחברה מענקים בטרם תקים מתקן ניסוי (פיילוט) מלא או כמעט מלא ובטרם יונפק הון עצמי מראש, כנדרש.
ב-30.5.05 החליטה מִנהלת מרכז ההשקעות, למרות האמור לעיל, לשלם לחברה את המענקים בגין השקעות הכלולות במסגרת התכנית המאושרת ולתקן לשם כך את כתב האישור תוך ביטול תנאי כתב האישור המקורי שבהם לא עמדה החברה או תוך הקלתם.
תנאי כתב האישור המקורי, אשר נועדו להבטיח את השקעות המדינה בפרויקט, בוטלו על ידי מִנהלת מרכז ההשקעות או שהוקלו באופן ניכר על אף עמדתה של המחלקה לביקורת השקעות ובניגוד לחוות הדעת המקצועית של הבנק לפתוח התעשייה. ביטול התנאים שהוצבו בכתב האישור המקורי ונועדו למזער את הסיכונים הטמונים בפרויקט, הותיר את המדינה חשופה לאובדן השקעותיה בפרויקט, שכן הוסר המכשול לשלם לחברה את כל המענקים מכספי המדינה מבלי שהחברה הייתה מחויבת לעמוד בתנאים בסיסיים להצלחת המפעל. הדעת נותנת כי האישור לתשלום יינתן בהתאם לתנאי כתב האישור, ולא שתנאי כתב האישור ישונו או יבוטלו כדי להבטיח את התשלום!
מר אולמרט - בעצמו או באמצעות עוזריו - היה מעורב בהליכי האישור הבקשה במרכז ההשקעות ובמשרד התמ"ת. למרות החברות בין מר אולמרט ובין עו"ד מסר, על אף השותפות העסקית ביניהם בעבר ואף שעו"ד מסר מייצג את מר אולמרט בענייניו האישיים, לא פסל עצמו מר אולמרט מלהשתתף בהליך האישור של המפעל, אשר מר מסר ייצג את בעליו.
נוכח ניגוד העניינים שבו היה שרוי מר אולמרט, יש לראות במשנה חומרה את התערבות השר ועוזריו בפעולות פרטניות שהן בתחום תפקידיהם וסמכויותיהם של הגורמים המקצועיים במרכז ההשקעות ובמשרד התמ"ת.
לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על מר אולמרט למשוך ידיו לחלוטין מעיסוק בבקשת החברה, ומשלא עשה כן, כל אימת שהתערב בהליך האישור של המפעל הפר את חובתו להימנע מניגוד עניינים ופעל בדרך פסולה. עוזרי השר מר עובד יחזקאל ומר דורון שופן פעלו כזרועו הארוכה;, פעילותם לא נבעה ממקור סמכות עצמאי, אלא רק מתוקף פעולתם בשם השר; ולפיכך התערבותו באמצעותם גם היא פסולה.
כאמור, מעורבותו הישירה של השר בטרם מתן כתב האישור לחברה באה לידי ביטוי בקביעת לוח זמנים לעבודתו של הדרג המקצועי, בהפחתת הסכום הנדרש מהחברה להפקדה בנאמנות מחמישה עשר מיליון דולר לחמישה מיליון דולר בלבד ובמתן הנחה חריגה ממחיר פיתוח הקרקע. מִנהלת מרכז ההשקעות נתנה כתב אישור לחברה למרות סימני שאלה רבים שהציבו אנשי המקצוע ואף שלא הונחה דעתה באשר לשיתופו של משקיע אסטרטגי בפרויקט תוך כדי הגדלת סכום המענקים לחברה משמונה מיליון דולר לעשרה מיליון דולר. האישור הסופי לתשלום המענקים ניתן למרות שלא נמצא לחברה שותף אסטרטגי בשיווק. מִנהלת מרכז ההשקעות לא עמדה על דרישתה בעניין ההון העצמי ואישרה לחברה להפחית את הון המניות הנפרע שנדרשה להקצות מחמישה עשר מיליון דולר לשמונה מיליון דולר בלבד; סכום זה קטן מסכום המענק, עשרה מיליון דולר. המִנהלה אף ויתרה על דרישתה בעניין הקמת מתקן הניסוי.
הלחצים שהפעילו השר ועוזריו להחשת ההליכים, פניותיהם החוזרות ונשנות אל אנשי מרכז ההשקעות ואז"פ, התווית דרכי פעולה מצדם, הנחיותיהם, מעורבותם בפרטי העסקה בעניין מהותן והיקפן של ההטבות ליזם היו יותר מפעולה מינורית לטובת היזם.
בפס"ד שבס נפסק:
"טוהר המידות נפגע באופן מהותי כאשר עובד הציבור מפעיל את סמכותו השלטונית באופן המסייע לידידו הקרוב, במיוחד כך כשבין השניים התקיים קשר בעל אופי כלכלי. פגיעה זו הולכת וגוברת ככל שניגוד העניינים הוא חריף יותר וככל שמעמדו של עובד הציבור רם יותר". "כאשר עובד ציבור בכיר מצוי בניגוד עניינים הוא מקרין כלפי הכפופים לו וכלפי הציבור כולו את כשלונה של המערכת הציבורית, את שבירתם של הכלים הממלכתיים. כאשר ניגוד העניינים כולל בתוכו היבט כספי, עובד הציבור מקרין את הקשר בין הון לשלטון".
קשריו של השר אולמרט עם מייצגו של היזם - עו"ד אוריאל מסר, מעורבותו המכרעת של השר בעניינים שונים הקשורים בקידום הפרויקט למרות היותו שרוי בניגוד עניינים, כל אלה מעוררים חשש לפגיעה בטוהר המידות.