היבטים אחדים של תכנית מהל“ב (“תכנית ויסקונסין“)

​בעקבות הגידול הניכר שחל במספר מקבלי גמלת הבטחת הכנסה בישראל משלהי שנות השמונים של המאה העשרים, החליטה הממשלה במרס 2003 להחיל על מערכת הרווחה רפורמה שנעשתה בכמה מדינות מערביות. בהוראות פרק ז': "שילוב מקבלי גמלאות בעבודה (הוראות שעה)" בחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004 (להלן - החוק), אישרה הכנסת תכנית שנועדה לצמצם את מספר מקבלי גמלת הבטחת ההכנסה ולשלבם בשוק העבודה באמצעות חברות פרטיות. התכנית, המכונה "תכנית מהל"ב" (מהבטחת הכנסה לתעסוקה בטוחה) ומוכרת בציבור בשם "תכנית ויסקונסין" (להלן: תכנית מהל"ב או התכנית), עוצבה בתור ניסוי חלוץ (פיילוט).

בפברואר 2005 חתמה המדינה עם ארבע חברות בעלות ניסיון ביישום תכניות דומות בכמה מדינות (להלן - החברות) על חוזים להפעלת מרכזי תעסוקה (להלן - חוזי ההפעלה או החוזים) במשך שנתיים בארבעה אזורי ניסוי - נצרת ונצרת עילית; חדרה וסביבותיה; ירושלים; אשקלון ושדרות. באוגוסט 2005 החלו החברות לפעול. משתתפי התכנית היו כל מקבלי גמלת הבטחת הכנסה או השלמת הכנסה החייבים במבחן תעסוקה  המתגוררים באזורים שנבחרו (להלן - המשתתפים). עד סיום השנה הראשונה לביצוע התכנית נכללו בה כ-26,000 איש. על החברות מפקחת מינהלת מהל"ב (להלן גם: המינהלה), שהוקמה לשם כך במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - התמ"ת), ובה שותפים נציגים של משרד התמ"ת, אגף התקציבים שבמשרד האוצר ואגף הבטחת הכנסה בביטוח לאומי. לאחר סיום הניסוי אמורה הממשלה להחליט אם להרחיב את התכנית ולהחילה על כל מקבלי גמלת הבטחת הכנסה בישראל.

היעד המרכזי של התכנית הוא השמתם של המשתתפים בעבודה המתאימה למצב בריאותם ולכושרם הגופני. אשר על כן קבעו חוזי ההפעלה סולם תעסוקה של ארבעה שלבים, שעל החברות לשבץ בהם כל משתתף על פי נתוניו האישיים ולקדמו לשלב הגבוה ביותר האפשרי עבורו:   1.  תעסוקה לא מסובסדת - היעד המרכזי לשיבוץ כל משתתף;   2.  תעסוקה מסובסדת - העסקת משתתפים הזקוקים להכנה להשתלבות בשוק העבודה בסבסוד חלקי של החברות במשך כמה חודשים;   3.  שירות בקהילה - מיועד להקנות למשתתפים הרגלי עבודה;   4.  תכנית שיקום - פעילות שיקומית המיועדת למשתתפים שכושר עבודתם מוגבל אשר להם צרכים מיוחדים. משתתף שלא נמצאה לו עבודה, על החברה להפעילו במשך 30-40 שעות בשבוע בתכנית אישית המותאמת לנתוניו (להלן - התכנית האישית) שתכין אותו להשתלבות בעבודה; השתתפותו בתכנית האישית היא תנאי לקבלת גמלה.

בחוזים עם החברות נקבע כי עליהן לצמצם את תשלום גמלאות הבטחת ההכנסה באזור פעילותן ב-35% לפחות. רק אם הגיעה החברה ליעד זה, יחולק הסכום שנחסך מעבר לכך בינה ובין המדינה. נוסף על כך, החברה זכאית לבונוס בגין כל משתתף שאינו מקבל גמלה במשך שישה או תשעה חודשים, ובלבד שהסיבה לכך אינה שלילת הגמלה או שינוי בעילה לקבלת הגמלה (לפי קביעת המוסד לביטוח לאומי).

לפי נתוני מינהלת מהל"ב, המבוססים על נתונים שמסרו לה מרכזי התעסוקה, בשנה הראשונה לביצוע התכנית נרשמו כ-10,800 השמות בעבודה למשתתפים בתכנית, ותשלומי הגמלאות באזורים שבהם בוצעה התכנית קטנו ב-51%. יצוין כי במועד סיום הביקורת (אוגוסט 2006) טרם השלימו עושי המחקר המלווה את התכנית (מטעם מכון "ברוקדייל" והביטוח לאומי) את בדיקת הסיבות לירידה בתשלומי הגמלה באזורים אלה, את תנאי ההעסקה ואת משך ההעסקה של המשתתפים ועוד. ניתוחים אלה הם בעלי חשיבות רבה לבחינת תרומתה של התכנית.

בעקבות תלונות על יחס בלתי ראוי של החברות כלפי המשתתפים בתכנית, ביקשה הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת בינואר 2006 ממבקר המדינה חוות דעת על ביצוע התכנית ומימוש מטרותיה. מבקר המדינה נענה לבקשה והחליט לערוך ביקורת בנושא. בחודשים מרס-אוגוסט 2006 בדק משרד מבקר המדינה את יישומה בשתי חברות שביצעו אותה: בחדרה, בחברת "אג'נס עוצמת תעסוקה (ישראל) בע"מ" (להלן - חברת אג'נס), ובנצרת ובנצרת עילית, בחברת "אגם מהל"ב בע"מ" (להלן - חברת אגם מהל"ב). כן נבדק תפקודה של מינהלת מהל"ב, המפקחת על החברות. נוסף על כך נעשו בדיקות השלמה באגף התקציבים שבמשרד האוצר ובמוסד לביטוח לאומי (להלן - הביטוח הלאומי), ונסקרו השינויים שבוצעו בתכנית עד ינואר 2007.

להלן כמה הערות שמטרתן להציג את ממצאי הדוח בהקשר הראוי:

1.  משרד מבקר המדינה בדק תכנית שהוגדרה מלכתחילה תכנית ניסוי, ובמהלך הביקורת שיפרו הן החברות המפעילות הן מינהלת מהל"ב את סדרי עבודתן.

2.  אין בדיקה זו מתיימרת להכריע אם התכנית הצליחה אם לאו. לשם כך צריך להשוות בין המשתתפים בתכנית ובין קבוצת ביקורת של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה שמטופלים בשירות התעסוקה, והדבר אכן עתיד להיעשות במסגרת המחקר המלווה את התכנית.

3.  משרד מבקר המדינה התמקד באלה: ההיערכות של מינהלת מהל"ב ושל החברות למניעת פגיעה במשתתפי התכנית; האפקטיביות של התכניות האישיות שפיתחו החברות; הבקרה של מינהלת מהל"ב על החברות. נוכח מגבלות הזמן, הבדיקה של משרד מבקר המדינה לא נעשתה על פי מדגם סטטיסטי, אולם מאחר שמדובר בתכנית שיש לה השפעה ניכרת על חייהם של משתתפיה, שהם מהשכבות החלשות באוכלוסייה, חשוב להצביע על העוולות שהיא גורמת ועל הפגמים בה, גם אם שכיחותם לא נאמדה.

הממצאים העיקריים

ביצוע התכנית בקרב מי שכושר עבודתם מוגבל

עד שנת 2003 שירות התעסוקה היה יכול לפטור דורש גמלת הבטחת הכנסה, שטען שמגבלה בריאותית פוגעת ביכולתו לעבוד, מחובת ההתייצבות למבחן תעסוקה בעילה שהוא "בלתי ניתן להשמה". בתיקון חקיקה בשנת 2003 בוטלה סמכות זו של שירות התעסוקה, ומאז הדרך היחידה לקבלת פטור ממבחן התעסוקה בגין מצב רפואי היא דרגת נכות של 75% לפחות ופגיעה של 75% בכושר ההשתכרות על פי קביעת הביטוח הלאומי. ואולם כבר בדצמבר 2003, בדיונים שהתקיימו בכנסת על הצעת החוק, התריעו נציגים של הביטוח הלאומי ושל ארגונים חברתיים שיש מקבלי גמלת הבטחת הכנסה שאינם מגיעים לדרגת אי-כושר השתכרות, אך לא יוכלו לעמוד בתכנית מהל"ב ואף בתכניות אישיות קלות יותר של 15 שעות פעילות בשבוע - שאותן רשאי שר התמ"ת לאשר לחברות (להלן - צמצום תכנית אישית).

תכנית מהל"ב היא אמנם תכנית ניסיונית, אולם היא עלולה לפגוע פגיעה חמורה במשתתפים המתקשים לעמוד בה. לכן קודם הפעלתה, ועל אחת כמה וכמה בעקבות תיקון החקיקה ובעקבות ההתרעות האמורות, היה על יוזמי התכנית - משרד התמ"ת ומשרד האוצר - ומאוחר יותר גם על מינהלת מהל"ב ועל החברות, להיערך כדי למזער את הנזק שהיא עלולה לגרום למי שכושר עבודתם מוגבל. בין היתר, היה עליהם למיין באמצעות ועדה מקצועית את המשתתפים שיועדו להשתתף בתכנית לשיקום תעסוקתי ובתכנית אישית מצומצמת, ולשחרר מהתכנית משתתפים שאמנם אינם זכאים לפטור לפי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995, אולם בגלל מצבם, שיתופם בתכנית היה עלול לפגוע בהם פגיעה קשה ומיותרת.

מבחן התעסוקה המשמש בתכנית מהל"ב נקבע בלא היערכות ראויה לאפשרות צמצום התכנית האישית והכנת מסגרות שיקום מתאימות למי שכושר עבודתם מוגבל. על המדינה, המפעילה תכנית שממנה אזרחיה החלשים ביותר עלולים להיפגע, לעשות מאמץ ראוי כדי למזער למצער את הפגיעה בהם, אם לא למנוע אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם תופעל התכנית בהיקף ארצי, צריך לשקול אם יש מקום להסדרת מתן פטור ממבחן התעסוקה למקבלי גמלת הבטחת הכנסה שאינם מסוגלים לעבוד ואינם זכאים לגמלה מטעם אחר. זאת ועוד, על פי החוק ניתן לצמצם את שעות התכנית האישית של משתתפים המתקשים לעמוד בתכנית מלאה וכך להקל עליהם. מינהלת מהל"ב לא הייתה ערוכה מבעוד מועד לטיפול בבקשות של החברות לצמצום התכנית האישית: רק בינואר 2006, חמישה חודשים לאחר שהוחל בביצוע התכנית, פרסמה המינהלה נוהל מפורט לצמצום התכנית האישית עד 15 שעות בשבוע, ודרשה מהחברות להגיש לה שוב את הבקשות שהגישו עד אז. בשל העיכוב בקביעת הנוהל בעניין זה ארך תהליך הגשת הבקשות זמן רב. רק ביולי 2006, כשנה לאחר שהוחל בביצוע התכנית, התקין שר התמ"ת, מר אלי ישי, תקנות שאפשרו לו לצמצם את התכנית האישית עד לשעה אחת בחודש למשתתפים שצוינו בתקנות.

בשנה הראשונה לביצוע התכנית מצאו אפוא מרכזי התעסוקה את עצמם במקרים מסוימים נתונים בין הפטיש לסדן - החוק דרש מהם לחייב מאות משתתפים שכושר עבודתם מוגבל בתכנית אישית שלדעת רופאי המרכזים לא היו מסוגלים לעמוד בה. על מנת להקל את מצוקת משתתפים אלה שיבצו אותם החברות בתכניות אישיות של כשעה בשבוע. מינהלת מהל"ב לא יכלה לפרסם הנחיות שימסדו פעולה זו כי היא הייתה בניגוד לחוק. לכן בחרה שלא להגיב ולאפשר בשתיקה את פעולת החברות, ואולם ראוי היה למצוא דרך ממוסדת להקל את מצוקת המשתתפים שכושר עבודתם מוגבל. דבר זה לא נעשה אלא באיחור רב. יוזמי התכנית לא נהגו אפוא ברגישות הראויה.

כלילת מי שכושר עבודתם מוגבל בתכנית נעשתה במטרה להשים בעבודה לא רק את מקבלי גמלת הבטחת הכנסה המתאימים להשתלב בשוק העבודה, אלא גם את האוכלוסיות החלשות יותר הזקוקות להכנה ארוכה יותר לשוק העבודה, לאבחונים מקצועיים ולשיקום תעסוקתי. מודל ההתקשרות שנקבע בחוזי ההפעלה עם החברות תגמל את החברות, כאמור, לפי מידת הצלחתן להפחית את התשלום של גמלאות הבטחת הכנסה. במודל כזה קיימת סכנה שהשיקול הכלכלי ינחה את החברות למקד את עיקר מאמציהן בטיפול באוכלוסיות חזקות יותר ולא להפנות משאבים רבים לטיפול איכותי באוכלוסיות שהסיכוי להשמתן קטן. לכן חייבת מינהלת מהל"ב לקיים פיקוח הדוק ורצוף על ביצוע תכניות שיקום ייחודיות למי שכושר עבודתם מוגבל ועל איכותן.

הביקורת העלתה כי חברת אג'נס לא ביצעה עד סוף מאי 2006 תכניות שיקום למי שכושר עבודתם מוגבל, ומלבד משתתפים אחדים לא הפנו החברות משתתפים לשיקום במסגרת תעסוקה מוגנת. מינהלת מהל"ב לא הסדירה מבעוד מועד את הפנייתם של משתתפים שכושר עבודתם מוגבל למסגרת כזאת; רק בינואר 2006, חמישה חודשים לאחר שהוחל בביצוע התכנית, ביקשה המינהלה מהחברות לדווח לה על תכניות השיקום שהכינו וביצעו, והיא פעלה באיחור רב לחייב את חברת אג'נס לעמוד בהתחייבותה החוזית להכין תכניות שיקום.

יצוין כי ביולי 2006, בגלל הביקורת הציבורית על המרכזים, הקים שר התמ"ת, מר אלי ישי, צוות לבדיקת הדרך שבה ביצעו את מבחן התעסוקה ולבדיקת דרישותיהם מהמשתתפים. בספטמבר 2006 - לאחר מועד סיום הביקורת וכשנה לאחר שהוחל בביצוע התכנית - הגיש הצוות את המלצותיו, שעיקרן הקביעה שיש לעשות למשתתפים אבחון מקצועי-תעסוקתי ואחר להפנותם למסגרת מתאימה. הצוות המליץ גם לנהוג ביתר גמישות בכל הנוגע למבחן התעסוקה מבחינת מספר השעות, ההדרגתיות בביצוע המבחן ומרכיבי התכנית האישית, ושם דגש על התחשבות ברקע התעסוקתי והחברתי של המשתתף. באוקטובר 2006 הוציאה מינהלת מהל"ב הנחיות לחברות ליישום המלצות הצוות.

שיפור כישורי המשתתפים באמצעות תכנית אישית

התכנית האישית אמורה להכין את המשתתפים לתעסוקה לא מסובסדת שתמצה את כושר השתכרותם באמצעות אלה: שירות בקהילה; תכניות שיקום; חיפוש עבודה; הדרכה בנושאים אחדים - השתלבות בשוק העבודה, הכשרה לחיפוש עבודה, השלמת ההשכלה והכשרה מקצועית.

שירות בקהילה

השירות בקהילה נעשה בפרויקטים במוסדות ללא כוונת רווח ובגופים ציבוריים ונועד להקנות הרגלי עבודה בעיקר למשתתפים שלא עבדו זמן רב. החוק קובע כי משתתף לא יקבל שכר עבור שירותו. כדי להבטיח שהשירות בקהילה לא יהפוך לעבודה בלא תמורה ולדרך קלה להפעלת המשתתפים בידי החברות, הן חייבות להפעילו באופן זהיר ומתועד ובפיקוח הדוק, ולשקול את התרומה הפוטנציאלית של שירות זה למשתתף לעומת התרומה של תכנית אישית אחרת.

1. מטעם זה ראוי שמשתתפים בעלי הרגלי עבודה - משתתפים שעבדו לאחרונה או עובדים במשרה חלקית - לא יופנו לשירות בקהילה אלא מסיבות מיוחדות, וכך נקבע גם בנהלים שפרסמה מינהלת מהל"ב במרס 2006. אולם הבדיקה העלתה כי עד יולי 2006, כ-30% מהמשתתפים שחברת אג'נס הפנתה לשירות בקהילה היו בעלי ניסיון תעסוקתי. במסמכי החברה לא פורטו הטעמים המיוחדים להפנייתם לשירות בקהילה, אף שהדבר נדרש לפי הנהלים; את חלקם הפנתה החברה לשירות בקהילה אף יותר מפעם אחת על מנת להשלים את מספר השעות של התכנית האישית שלהם.

לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה מקבל מפעיל השירות בקהילה משתתף שכושר עבודתו איננו נופל בהכרח מזה של עובד בשכר מלא. דבר זה עלול להוליד אצל אותו משתתף תחושת מרירות ועוינות כלפי התכנית מאחר ואינו מקבל שכר עבור עבודתו. על כן ראוי להפנות לשירות בקהילה משתתפים בעלי הרגלי עבודה רק במשורה.

2. מן הראוי שהחברות יקיימו מעקב מפורט אחר התקדמות תהליך ההכשרה של כל משתתף ומשתתף בשירות בקהילה, כפי שאף דרשה מינהלת מהל"ב בנוהל ממרס 2006. החברות לא קיימו מעקב ובקרה על הקניית הרגלי עבודה כנדרש בנוהל; בעיקר בדקו החברות את נוכחות המשתתפים; חברת אג'נס הפנתה משתתפים למקומות שירות בקהילה שספק אם הם יכולים להקנות להם הרגלי עבודה.

3. מינהלת מהל"ב היא המאשרת את הפרויקטים של שירות בקהילה בהתאם להוראות החוק. אולם בבדיקה של 310 משתתפים שעשו שירות בקהילה בנצרת ביוני 2006, נמצא שכ-30 מהם (כ-10%), שחברת אגם מהל"ב הפנתה אותם לשירות בקהילה בעיריית נצרת, הופעלו בידי העירייה בפרויקטים שלא אושרו.

התאמת התכנית האישית לכישורי המשתתף

החברות היו אמורות להכין תכנית אישית התפורה למידותיו של כל משתתף, על פי מצבו הבריאותי, צרכיו והחסמים להשתלבותו בעבודה  ונתונים אחרים. על החברות היה להכין את התכנית האישית של כל משתתף נדבך על גבי נדבך במטרה לקדמו להשתלבות בעבודה.

בביקורת נמצא שבמקרים מסוימים לא התאימה חברת אג'נס את התכנית האישית למשתתפים ולא התחשבה בכישוריהם או לחילופין - בניסיונם התעסוקתי.

לדעת משרד מבקר המדינה, הצלחתה של תכנית אישית אינה נמדדת רק בעצם השמתו של המשתתף בעבודה המתאימה למצבו הבריאותי ולכושרו הגופני, כנדרש בחוק, אלא גם בטיפול המיטבי בקשייו ובצרכיו, ובהשמתו בעבודה התואמת את כישוריו. הדבר יפחית את התסכול של משתתפים רבים ואת התנגדותם לתכנית ויגדיל את סיכוייהם להשתלב בעבודה ארוכת טווח.

אחת הדרכים לחיפוש עבודה היא חיפוש עבודה עצמאי של המשתתף, בין היתר על סמך מידע כגון רשימות של חברות כוח אדם או של מעסיקים פוטנציאליים שקיבל במרכז התעסוקה. ראוי שכל חברה תקיים מעקב מסודר אחר חיפוש העבודה העצמאי של המשתתפים, וכי רק הבשלים להשתלב בשוק העבודה יופנו לחפש בעצמם עבודה. כן ראוי כי פעילות זו תיעשה רק במועדים שחברות כוח אדם ומעסיקים עשויים לקבל מועמדים לריאיון, וכי ייוחד לה מספר סביר של שעות ביום והיא תיעשה בד בבד עם פעילויות אחרות.

הביקורת העלתה שחברת אג'נס שלחה משתתפים רבים לחפש עבודה בעצמם ולא קיימה מעקב ובקרה על פעילות זו. החברה קבעה לחלק מהמשתתפים שפעילות זו תהיה פעילותם הבלעדית חודשים אחדים ברציפות במשך שעות רבות ביום, עד 12 שעות ביום אחד. החברה הפנתה לפעילות זו גם משתתפים שרופאי המרכז קבעו שכושר עבודתם מוגבל. לתכנית האישית של חלק מהמשתתפים בחברת אג'נס לא היה אפוא ערך ממשי, ולא אחת היא גרמה להם תסכול.

הגדלה מלאכותית של מספר שעות התכנית האישית

הביקורת העלתה כי חברת אג'נס הגדילה באופן מלאכותי את מספר שעות הפעילות של התכניות האישיות: 1. החברה הוסיפה שעתיים לכל פעילות בתכנית האישית של כל משתתף במרכז ועד שעתיים לכל פעילות הדרכה; 2. החברה קבעה משכי זמן לא סבירים - עד עשר שעות לפגישה - לפגישות שגרתיות של המשתתפים עם עובדים במרכז התעסוקה שנועדו לדון בתכניותיהם, אף שסביר להניח כי ככלל לכל פגישה תידרש לכל היותר שעה אחת. כך למעשה הגדילה חברת אג'נס באופן מלאכותי את מספר השעות בתכנית האישית והחברה לא עמדה אפוא בהתחייבותה להכין תכנית אישית שמספר שעותיה הוא הנדרש לפי חוק. יתר על כן, מינהלת מהל"ב, לא זו בלבד שלא פיקחה על החברה, אלא אף נתנה לה בדיעבד גיבוי בעניין זה.

הדרכה

התכנית האישית כוללת, בין היתר, קורסים האמורים להכשיר את המשתתף להשתלב בשוק העבודה - קורסים לרכישת "כישורים רכים"  - וקורסים להשלמת השכלה ולהכשרה מקצועית. לשם כך הקצתה המדינה תקציבים ניכרים. מנהלת מהל"ב הייתה צריכה לקבוע דרישות מינימליות בעניינים אלה: תוכני ההדרכה, כישורי המדריכים, תנאי הלימוד, מספר המשתתפים בכל כיתה ועוד.

הביקורת העלתה כי מינהלת מהל"ב לא קבעה דרישות כלשהן בעניין ההדרכה, וממילא לא פיקחה על החברות בתחום זה. עקב כך נושאי ההדרכה לא היו תמיד רלוונטיים לקידום המשתתפים לתעסוקה. לדוגמה, חברת אג'נס קיימה, בין השאר, קורסים בנושאי זהירות בדרכים, צמחי מרפא, הורות, תזונה נכונה וגאוגרפיה. בחברת אגם מהל"ב חלק מהמדריכים לא היו מוסמכים להורות חלק מהמקצועות שלימדו. בחלק מפעולות ההדרכה היו תנאי הלימוד ומספר המשתתפים בלתי סבירים ופגעו באפקטיביות של ההדרכה. כל אלה עוררו מרירות ותרעומת בקרב המשתתפים.

רישום שבעטיו נשללת גמלה

על פי החוק, אחד מעקרונות תכנית מהל"ב הוא התניית הקבלה של גמלת הבטחת הכנסה בהשתתפות מלאה בתכנית האישית. סירוב לקבל עבודה, אי-ביצוע התכנית האישית במלואה תוך היעדרות ללא סיבה מוצדקת יותר מיומיים בחודש - יביאו לשלילת הגמלה חודש או חודשיים.

שלילת גמלה ממקבל הבטחת הכנסה היא הליך מינהלי שנעשה עד הפעלת התכנית בידי המדינה. עם תחילת ביצועה הועברה לידיים פרטיות הסמכות לרשום למשתתף רישום שבעטיו עלול הביטוח לאומי לשלול את גמלתו, אלא אם כן המידע שבידיו מחייב לשלם אותה. חומרת השפעתם של רישומים אלה על המשתתף מחייבת הגדרה ברורה של "סירוב לקבל עבודה", "היעדרות לא מוצדקת" ו"אי-שיתוף פעולה", ונימוקים לרישומם, מכיוון שמדובר בגוף פרטי שעשוי להפיק רווח משלילת הגמלה. מנהלת מהל"ב לא קבעה מבעוד מועד נוהל מפורט ואמות מידה לפעולת החברות בעניין הרישום.

רק בסוף ינואר 2006, כחצי שנה לאחר שהוחל בביצוע התכנית, הנחתה המינהלה את החברות לזמן את המשתתף לשימוע קודם שהן רושמות רישום שבעטיו תישלל גמלתו, אולם ההנחיה הייתה עמומה והשאירה מקום לפרשנות של החברות. כתוצאה מכך חברת אג'נס לא קיימה שימוע קודם שהחליטה על רישום יותר משני ימי היעדרות לא מוצדקת של משתתפים, שבעטיו נשללת גמלה.

שלילת גמלה היא פגיעה קשה במשתתפים, המשתייכים רובם ככולם לאוכלוסייה חלשה. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, את הזכות לשימוע ראוי לפרש פירוש רחב, להזהיר את המשתתף מבעוד מועד מפני תוצאת הרישום ולתת לו הזדמנות להשמיע את דבריו. גישה של רגישות וזהירות כלפי המשתתפים ראוי שתגבר על גישה קפדנית של "ייקוב הדין את ההר". התהליך כולו צריך להיות בפיקוח. יצוין כי חברת אגם מהל"ב אכן פועלת על פי נוהל בעניין שימוע ברוח דברים אלה מאז מרס 2006.

אסדרה, פיקוח ובקרה

במודל הכלכלי של תכנית מהל"ב, שבו לחברה הפרטית רווח מהחיסכון של המדינה בשל אי-תשלום הגמלה, מובנה ניגוד עניינים - מהצד האחד, על החברה לדאוג לטובתו של המשתתף, ומהצד האחר, היא שואפת להגדיל את רווחיה. לפיכך ברכישת שירות חברתי חשוב כל כך ממקורות חוץ יש חשיבות מכרעת לבקרה ציבורית שמטרתה לאפשר את השגת יעדי התכנית בלי שהכוח השלטוני שניתן לחברות פרטיות ינוצל לרעה.

מינהלת מהל"ב לא קבעה נוהלי עבודה בסיסיים מבעוד מועד. במהלך התכנית היא אמנם פעלה לשיפורה בקביעת הנחיות ובהכנסת תיקונים, אך אלה נעשו באיחור, בייחוד בכל הנוגע לשמירה על זכויותיהם של המשתתפים. גם משקבעה המינהלה נהלים, לאחר שהפיקה לקחים מהבקרה שקיימה, לא היו בידיה האמצעים לאכוף על החברות את יישומן.

המדינה קיימה על התכנית פיקוח חלקי שהחל באיחור של ארבעה חודשים והתבסס על שני בָּקָּרִים בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה סביר שהפיקוח על תכנית מורכבת, רגישה וחדשנית מעין זו, המבוצעת בידי ארבע חברות ששיטות העבודה שלהן שונות זו מזו, ייעשה בידי שני בקרים בלבד. יצוין כי שנה לאחר שהוחל בביצוע התכנית הגדילה המינהלה את צוות הבקרה.

ועדות ערר

על פי החוק, משתתף הרואה עצמו נפגע מהחלטת חברה המבצעת את התכנית, רשאי לערור נגדה בוועדת ערר שימנה שר התמ"ת, בתוך עשרה ימים ממועד היוודע לו ההחלטה. הואיל ובדרך כלל, שלא כחברות, אין ביכולתם של המשתתפים להציג לוועדות כראוי את טיעוניהם או לשכור שירותי עורכי דין, הם ניצבים בעמדת נחיתות מולן. לכן ראוי שהמדינה תעניק למשתתפים סיוע משפטי, ואולם התברר כי המדינה לא נערכה להכנת תשתית ראויה לשמירה על זכויות המשתתפים, בין השאר על ידי סיוע בייצוגם בוועדות הערר. יתר על כן, אף שארגונים חברתיים הסבו את תשומת לבו של משרד המשפטים לבעיה חודשיים לאחר שהחלה התכנית לפעול, לא נפתרה הבעיה עד סיום הביקורת. ארגונים חברתיים אמנם מעמידים לעתים עורכי דין לרשות המשתתפים, אבל לרוב המשתתף מופיע לבדו מול החברה, היכולה להרשות לעצמה ייצוג על ידי עורכי דין.

לדעת משרד מבקר המדינה, הסתמכות על ארגונים חברתיים אינה פתרון מספק לבעיית ייצוגם של המשתתפים בוועדות הערר. הדאגה לייצוגם מוטלת, בראש ובראשונה, על המדינה. יש לראות בחומרה את העובדה שעד מועד כתיבת דוח זה טרם נמצא פתרון הולם לסוגיה.