התארגנות לחשמול קווי הרכבת

​

רקע כללי

תכנית חשמול קווי הרכבת היא תכנית מורכבת, ייחודית וראשונה מסוגה בישראל. התכנית רחבה בהיקפה, והיא חוצה את כל הארץ ואת כל המחלקות בחברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - חברת הרכבת או החברה). מטרת התכנית היא החלפת רכבות הדיזל הפועלות כיום ברכבות חשמליות. ביצוע החשמול עשוי לקצר את זמן הנסיעה באופן ניכר, לצמצם את מספר התקלות ברכבות, להפחית את הרעש בתחנות ולהוריד את רמת זיהום האוויר. התכנית מורכבת ממספר פרויקטים: הקמת תשתיות חשמול מעל למסילות ובמתקני הרכבת; רכש של קרונות וקטרים (להלן - נייד חשמלי) והסבת נייד דיזל קיים לחשמלי; התאמת מערכות האיתות והתקשורת; חשמול מתחמי הרכבת והמוסכים; והתארגנות לשינוי נוהלי עבודה ושיטות עבודה במסגרת פרויקט החשמול. הפעלת רכבות חשמליות אמורה לייצר תועלות למשק עקב החיסכון בזמן ובעלויות של תפעול מערך הרכבות הארצי.

פעולות הביקורת

בחודשים יוני-דצמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את ביצועו של פרויקט החשמול. הבדיקה נעשתה בחברת הרכבת, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר, בחברת נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות ותחבורה בע"מ   (להלן - חברת נתיבי ישראל) ובוועדה לתשתיות לאומיות (להלן - הוות"ל) שבמשרד הפנים.

הליקויים העיקריים

ביטול מכרז בגין עיכובים בקו המהיר לירושלים ועלויות המכרז

בסוף 2003 החלה חברת הרכבת בהכנת תהליך מכרזי לתכנון ולביצוע של פרויקט החשמול. באמצע 2005 פרסמה החברה הזמנה להשתתף בתהליך מיון מוקדם לביצוע הפרויקט. בשל עיכובים שחלו בהקמת הקו המהיר לירושלים, ובין היתר גם בשל הצורך באישור סטטוטורי מלא, לא התאפשר ביצועה של תכנית החשמול במתכונתה המקורית, ובסוף דצמבר 2008 בוטל המכרז. לביטול המכרז היו השלכות כספיות מהותיות כמו תשלום פיצויים בסך של כ-2.5 מיליון ש"ח שחברת הרכבת נאלצה לשלם למתמודדים שניגשו למכרז שבסופו של יום בוטל.

היעדר תהליך הפקת לקחים

לנוכח חשיבות פרויקט החשמול ומורכבותו ובשל אי-עמידה בתכניות הפיתוח של הרכבת לשנים 2008-2003 (להלן - תכנית החומש), היה על חברת הרכבת לנתח את הסיבות לכשלים בניהול הפרויקט בפעם הראשונה ולשפר את היערכותה לקראת חידוש ביצוע הפרויקט. גם משרדי התחבורה והאוצר לא ערכו בחינה מקיפה של מבנה חברת הרכבת ושל הכשלים וסיבותיהם ולא קיימו תהליך הפקת לקחים וגם לא בחנו את יכולותיה לעמוד בחידוש ביצוע פרויקט.

היעדר עבודת מטה

בפברואר 2010 החליטה הממשלה (החלטה מס' 1421) (להלן - החלטת הממשלה) על הנעה מחדש של פרויקט החשמול והפקידה את ביצועו בידי חברת הרכבת. משרד מבקר המדינה מעיר כי לפני החלטת הממשלה לא בחנו משרדי התחבורה והאוצר את היערכותה של החברה לקראת ביצוע הפרויקט ולא את יכולותיה לבצעו; הדבר מקבל משנה חשיבות, בייחוד לנוכח הכשלים בקידום פרויקט החשמול בפעם הראשונה. מקבלי ההחלטות הטילו על חברת הרכבת לנהל פרויקט מורכב ומסובך בלי שבחנו את מסוגלותה לעמוד במשימה. משהוטל על חברת הרכבת לנהל את הפרויקט, היא לא נערכה כראוי לביצועו ולא הצליחה לקדמו כנדרש.

אי-הכנת תכנית כוללת

בהחלטת הממשלה האמורה נקבע כי חברת הרכבת תציג לוועדת ההיגוי של תכנית נתיבי ישראל, בתוך 90 יום, תכנית פעולה מפורטת למימוש תכנית החשמול. רק בספטמבר 2012 הכינה החברה את התכנית האמורה, וגם אז היא עדיין לא הייתה סופית. תכנית כוללת ומפורטת הוכנה רק באוקטובר 2013, שלוש שנים וחצי לאחר החלטת הממשלה, אך לא נכלל בה התקציב לפרויקט החשמול משום שהנושא עדיין היה בשלב של דיונים מול משרדי האוצר והתחבורה.

תחלופה גבוהה של בעלי תפקידים

למרות החלטתה של חברת הרכבת להקים מינהלת ייעודית לניהול הפרויקט (להלן - מינהלת החשמול), ממועד החלטת הממשלה בפברואר 2010 עד ינואר 2012 נוהל הפרויקט ללא מינהלת. לאחר הקמתה של מינהלת החשמול התנהלה תחלופה גבוהה בתפקיד מנהל המינהלת והתפקידים הבכירים לא אוישו במלואם. במרץ 2013 נכנס לתפקידו סגן מנהל המינהלת הישראלי ורק באוגוסט 2013 אוישו במלואם תפקידי הניהול. עד מועד סיום הביוקרת בדצמבר 2013 (להלן - מועד סיום הביקורת) לא הכינה המינהלת תכנית עבודה ולא קבעה נהלים המסדירים את העבודה בתוך הארגון ומול גופים חיצוניים. בהיעדר מינהלת ייעודית לא היה בחברת הרכבת גוף שיתכלל את פעילותן של החטיבות השונות, וכל אחת מהן פעלה כישות נפרדת ללא ראייה אינטגרטיבית אחת.

עיכובים באישור התכנית

בשנת 2004 הכריזו ראש הממשלה ושרי האוצר והפנים על תכנית החשמול כתכנית תשתית לאומית (להלן - תת"ל 18) שתקודם בוות"ל. הכנת התכנית בחברת הרכבת ארכה יותר משנתיים, ובאפריל 2007 התקיים הדיון הראשון בוות"ל. באוקטובר 2007 החליטה הוות"ל להעביר בתנאים את התכנית להערותיהן של הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור; אחד התנאים היה אישורה של התכנית בוולחו"ף . בנובמבר 2007 התקיים הדיון הראשון בוולחו"ף, והדיון השני התקיים כשלוש שנים אחר כך, באוקטובר 2010. אישור התכנית בוולחו"ף ניתן בפברואר 2012. חברת הרכבת לא מילאה אחר כל התנאים, לכן התכנית לא הועברה לא להערותיהן של הוועדות המחוזיות ולא להשגות הציבור. יתרה מזאת, בדצמבר 2008, כאשר הוחלט לדחות את ביצוע הפרויקט, נקבע כי יש להמשיך בקידום התכנית הסטטוטורית, אך חברת הרכבת לא השלימה את קידומה. במועד סיום הביקורת, כשש שנים ממתן האישור הראשון וכשלוש שנים מיום החלטת הממשלה, עדיין לא הייתה תכנית סופית מאושרת.

אי-התקנת תקנות קרינה

חלק ממסילות הרכבת עובר בסמוך לבתי מגורים, והנעת פרויקט חשמול המסילות העלתה לסדר היום את נושא הסכנה הטמונה בקרינה בלתי מייננת   מקווי החשמל. עד מועד סיום הביקורת, כשבע שנים לאחר חקיקת חוק הקרינה הבלתי מייננת, התשס"ו-2006, לא התקין המשרד להגנת הסביבה תקנות מכוח החוק שיקבעו את רמת החשיפה המרבית המותרת. בנוגע לרמת החשיפה המרבית המותרת המשרד להגנת הסביבה קבע סף קרינה של 4 מיליגאוס, וזאת בניגוד לעמדתם של משרד האוצר ומשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים; קביעה העלולה לייקר את עלויות פרויקט החשמול בכ-400 מיליון ש"ח. במקרה זה לא נהג המשרד להגנת הסביבה באופן עקבי, משום שהוא מאפשר, למשל במתקני חברת החשמל לישראל ובקווי החשמל שלה, רמות חשיפה גבוהות יותר מאלו שאושרו לחברת הרכבת בפרויקט החשמול.

היעדר מיפוי תשתיות

בסמוך למסילות הרכבת ומתחתיהן עוברות תשתיות שונות (מים, תקשורת, חשמל ודלק) וחשמולן של המסילות עלול לגרום לסיכונים בטיחותיים שיעלו את הצורך בסידורי הגנה על תשתיות אלה או בהעתקתן שהוערכו על ידי הרכבת בכ-300 מיליון ש"ח. בנושא זה ישנה אי-ודאות רבה העלולה להשפיע על התקדמות הפרויקט, בין היתר עקב תלות בגורמי תשתית חיצוניים, קבלת היתרים מהרשויות המקומיות השונות ועלויות בלתי צפויות. עד מועד סיום הביקורת אין בידי חברת הרכבת מידע מדויק על כל התשתיות הקיימות בתוואי המסילות.

פיגורים בלוחות זמנים

בשלושת המרכיבים של התכנית - מכרז פרויקט החשמול, אישור תת"ל 18 והמכרז לרכש ציוד נייד חשמלי - ישנם פיגורים בלוחות הזמנים. הפיגור הגדול בהתקדמות תכנית החשמול מעלה את החשש כי הנחת המסילה לקו המהיר לירושלים תסתיים, אך לא ניתן יהיה להפעילו עקב אי-השלמתו של תהליך חשמול מערך המסילות והיעדר ציוד נייד חשמלי. הדחייה בהפעלת הפרויקט טומנת בחובה הפסד של מאות מיליוני שקלים בשנה למשק.

אומדן הפרויקט

אומדני העלויות לחישמול הרכבת שהציגה חברת הרכבת בשנת 2004 (1.6 מיליארד ש"ח) ולפני קבלת החלטת הממשלה בשנת 2010 (11.2 מיליארד ש"ח) לא היו מבוססים ואף לא מציאותיים. לפי אומדנים מעודכנים של החברה, עלות הפרויקט צפויה להסתכם ב-13.7 מיליארד ש"ח. התייקרות עלויות הפרויקט פי 8.5 בתוך עשר שנים מלמדת על היעדר עבודת מטה מסודרת ויסודית ועל היעדר בדיקה של אומדני עלויות על פי תכנון מפורט, וכן על כשל של משרדי הממשלה שקיבלו את החלטותיהם על בסיס אומדנים שאינם אמינים.

ההמלצות העיקריות

עקב חשיבותו של הפרויקט לחברת הרכבת ולמשק, על מנכ"ל החברה ועל דירקטוריון החברה להעניק למינהלת החשמול סמכויות ביצוע, להציב לה יעדים ברורים, לפקח על יישומם ולוודא שהפרויקט מתקדם כנדרש.

על חברת הרכבת לערוך בחינה יסודית לגיבוש דרכים לקידום הפרויקט ולבצע אותו בלוחות הזמנים, בתקציבים ובסטנדרטים הנדרשים.

על משרדי התחבורה והאוצר מוטלת האחריות להפיק לקחים, להגביר את הפיקוח והבקרה על החברה ולנקוט את הצעדים הנדרשים כדי למנוע פיגורים נוספים בלוחות הזמנים וחריגה מעלויות הפרויקט במהלך ביצועו.

סיכום

חשמול מערך המסילות הארצי הוא פרויקט הדגל של הנהלת חברת הרכבת הן בשל השינוי היסודי בשיטות העבודה של הארגון והן בשל היקפו הכלכלי והטכנולוגי הכולל מגוון רחב של עבודות הנדסיות שטרם נעשו בארץ. סיום הפיתוח והטמעת המערכת עשויים לקצר את זמני הנסיעה, לצמצם את מספר התקלות, להפחית את זיהום האוויר ולשנות את דפוסי העבודה בחברה ולייעל את תהליכיה.

חרף חשיבותו האסטרטגית ועל אף שלהווי היה ידוע שמדובר בפרויקט מורכב, לא נעשתה עבודת מטה ועבודת תכנון אפקטיבית. בפרויקט זה נמצאו ליקויים רבים בתכנון, באומדני העלויות ובלוחות הזמנים לביצועו. בסוף 2008 נדחה ביצועו של הפרויקט וחודש בתחילת 2010, דבר שהביא לידי פיגור גדול בלוחות הזמנים. אומדני העלויות שהציגה חברת הרכבת, לפני קבלת החלטת הממשלה בשנת 2010, היו נמוכים מאוד לעומת אומדני העלויות הנוכחיים. נכון למועד סיום הביקורת הפרויקט רחוק מלהגיע לידי סיום, ותת"ל 18 אף לא אושרה באופן סופי בוות"ל.