רקע כללי
בהתאם להחלטת ממשלה מ-1996 הוקמה בשנת 1997 חברת נת"ע - נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ (להלן - נת"ע או החברה) כחברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה. אחת ממטרותיה המרכזיות הייתה לבדוק את ההיתכנות של מערכת תחבורה עתירת נוסעים (להלן - מתע"ן) במטרופולין תל אביב ולהמליץ לממשלה על חלופה מועדפת.
בספטמבר 2010 ביטלה המדינה את חוזה הזיכיון שנחתם במאי 2007 עם זכיינית להקמה ולהפעלה של הקו האדום (להלן - פרויקט הקו האדום או הפרויקט), מאחר שמועד תחילת הפרויקט עוכב בכשנתיים וחצי. בעקבות ביטול חוזה הזיכיון החליטה הממשלה בדצמבר אותה שנה להטיל על משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) לקדם את פיתוח מתע"ן ולבצע את פרויקט הקו האדום באמצעות נת"ע (להלן - החלטת הממשלה מ-2010). משמעות החלטה זו של הממשלה היא שהפרויקט הוגדר מעתה פרויקט תקציבי המתבצע במימון מלא של המדינה . העלות המשוערת של הפרויקט היא כ-14 מיליארד ש"ח.
על נת"ע כחברה ממשלתית חלים בין היתר חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים או החוק), ותקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים או התקנות). נוסף על הוראות החוק והתקנות פועלת החברה על פי טיוטת נוהל התקשרויות ורכישות. בנוגע לכוח אדם קובע חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות), בין היתר, כי חובה על הדירקטוריון של חברה ממשלתית לקבוע מדי שנה את תקן עובדי החברה והמועסקים בשירותה; את אופן בחירת הפקידים הבכירים ; ואת אופן בחירת שאר עובדי החברה ותנאי כשירותם.
פעולות הביקורת
בחודשים יוני 2013 עד ינואר 2014 (להלן - מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה את ניהול הרכש ואת גיוס כוח האדם בנת"ע.
הליקויים העיקריים
רכש והתקשרויות
1. נת"ע פועלת על פי טיוטות נהלים בנושאי הרכש, רכישות בפטור ממכרז, הטיפול במכרז פומבי, עבודת ועדת המכרזים והטיפול בחוזים. על גוף ציבורי כמו נת"ע, האחראי להקמתו של מגה-פרויקט, לפעול על פי מערכת של נהלים מאושרים, ובכלל זה נוהל התקשרות ורכישות, כפי שדורשים כללי מינהל תקין.
2. אף שהיקף פעילות הרכש של נת"ע מגיע למאות מיליוני ש"ח בשנה, רק ארבע מ-12 המשרות התקניות של אגף רכש ומכרזים (להלן - אגף הרכש) מאוישות (כ-33% בלבד). בין המשרות הלא מאוישות נמצאות המשרות של מנהל אגף הרכש, מנהל מגה-מכרזים וראשי תחום חוזים ומגה-מכרזים.
3. הרכש בנת"ע אינו מנוהל על ידי אגף הרכש, אשר אמור להיות המומחה לנושא, אלא מנוהל באופן מבוזר על ידי הגורם בנת"ע שיזם את הרכש, דבר שאינו תקין ופוגע בסדרי בקרה פנימיים. ניהול הרכש בצורה מבוזרת אינו מאפשר התמחות, בקרה יעילה ושמירה על הידע הארגוני ארוך הטווח בנושא הרכש.
4. במהלך הביקורת נמצאו מאות פרוטוקולים לא חתומים של ועדת המכרזים. פרוטוקול ועדת המכרזים חתום כדין הוא מסמך משפטי המחייב את עובדי החברה ומהווה מסמך משפטי מחייב כלפי חוץ. היעדר פרוטוקולים חתומים הוא בניגוד לנקבע בתקנות חובת המכרזים.
5. במכרז פומבי לבחירת שלושה קבלנים לביצוע שלושה פירי שילוח נעשו ארבעה שינויים שהקלו בתנאי הסף באשר לסיווג הקבלנים שמסוגלים לבצע את העבודה, שלושה מהם לאחר שהמכרז פורסם. התנהלות זו מצביעה על ההכנה הלקויה של המכרז. כמו כן המכרז פורסם בלא שהיה בידי החברה תכנון מלא לפרויקט, ולכן לא צורפו מפרטים וכתבי כמויות למסמכי המכרז.
6. בעבודת החברה שזכתה במכרז לביצוע פיר שילוח באתר גלי גיל (להלן - חברה א') התגלו כשלים חמורים באיכות הביצוע, ובעבודת קבלן המשנה מטעמה היו פגמים מהותיים. כתוצאה מכך נאלצה נת"ע להורות לחברה א' להפסיק את העבודה באתר גלי גיל, וההפסקה הובילה לעיכובים ולעלויות מיותרות לפרויקט.
7. חוק חובת המכרזים קובע בין היתר כי תאגיד ממשלתי לא יתקשר בחוזה לביצוע עבודה, או לרכישת שירותים, אלא על פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו. בעקבות הפסקת העבודה של חברה א' ושל קבלן המשנה מטעמה, החליטה ועדת המכרזים של נת"ע להעביר ללא מכרז את ביצוע הפרויקט לחברה ב'. בהחלטה נקבע כי חברה ב' תשמש כקבלן משנה של חברה א'. בד בבד נחתם בין נת"ע לחברה א' מסמך "גמר חשבון וכתב העדר תביעות הדדי". נת"ע נמנעה מלבטל את החוזה עם חברה א' בנימוק שביטול יכול לפגוע בתדמיתה ולגרום להליכים משפטיים ממושכים. הסדר זה אינו עולה בקנה אחד עם חוק חובת המכרזים.
8. החברה מסרה את פרויקט "קופסת" התחנה, השלב הראשון בבניית תחנת אם המושבות - המרוחק כ-260 מטר מפיר השילוח באם המושבות ושעלותו כ-205 מיליון ש"ח - לקבלן של פיר השילוח, שעלותו על פי החוזה כ-117 מיליון ש"ח, בדרך של מימוש אופציה להרחבה ולא באמצעות מכרז. בהתחשב בהיקפו הכספי של פרויקט "קופסת" התחנה ואי-התלות שלו בפרויקט פיר השילוח, אי-פרסום מכרז פומבי פוגע בעקרון שוויון ההזדמנויות, בתחרות החופשית בין מציעים פוטנציאליים, ביעילות ובחיסכון.
גיוס כוח אדם
1. באוקטובר 2013 מנה תקן החברה 288 משרות, מתוכן 113 אינן מאוישות (כ-39%). כמו כן בחטיבת הקו האדום ובחטיבת התכנון, שבהן הפעילות העיקרית של נת"ע, אינן מאוישות עשרות משרות בשיעורים של 36% ו-45% בהתאמה. גיוס כוח אדם בחברה אורך בין חצי שנה לשנה, וקיים מחסור מתמשך במקצועות הליבה ובשדרת הניהול, הפוגע בהתנהלותה ומקשה עליה לעמוד ביעדיה ובמשימותיה הבסיסיות.
2. במועד סיום הביקורת מנה אגף משאבי אנוש חמישה עובדים בלבד לעומת תקן של עשרה עובדים, ומשרת מנהל אגף משאבי אנוש אינה מאוישת יותר משנתיים. אגף משאבי אנוש במתכונתו הנוכחית אינו ערוך דיו לגיוס של בכירים, של דרגי ביניים ושל כלל עובדי החברה.
3. בחודשים פברואר עד יוני 2013 פעלה נת"ע באמצעות מכרזים וחברות השמה לגיוס עשרה עובדים למשרות בכירות. מתוך עשר המשרות הבכירות האלה קלטה החברה רק שלושה עובדים: יועצת משפטית, סמנכ"ל קו אדום ומנהל אגף קו ירוק. החברה הפסיקה את הגיוס ליתר שבע המשרות הבכירות אף על פי שהוגשו קורות חיים של מועמדים שנדונו בוועדות האיתור.
4. שלבי הגיוס בנת"ע של משרות זוטרות ושל דרגי הביניים אינם כוללים מבחני התאמה ו/או דירוג שיטתי של המועמדים על פי ציונים ומשקלים, המבוסס על אמות מידה שנקבעו מראש, ויש בהם משקל יתר להתרשמות הסובייקטיבית של המראיין. בכך נפגעים סדרי בקרה, וניתן שיקול דעת רחב לרכז הגיוס מאגף משאבי אנוש וליוזם הגיוס. מבדיקת הליכי גיוס למשרות שונות עלו הממצאים האלה: העדפה של מועמד מסוים תוך פגיעה בעקרון השוויון, חוסר באסמכתאות להליך הגיוס ופנייה למועמדים שלא עמדו בתנאי הסף.
ההמלצות העיקריות
1. על דירקטוריון החברה להנחות את הנהלת החברה לקיים את כללי המכרזים בהתקשרויותיה לרכישת שירותים ועבודות ולגיוס כוח אדם.
2. על משרדי התחבורה והאוצר לוודא כי נת"ע מתקנת את הליקויים שהועלו בדוח זה. נוכח ממצאי הביקורת ומורכבות הפרויקטים של מתע"ן, הממומנים במלואם על ידי המדינה, מן הראוי שמשרדי התחבורה והאוצר יפקחו באופן הדוק יותר על פעילות החברה ועל ביצועיה.
סיכום
פרויקט הקו האדום הוא מן המורכבים בפרויקטים של תשתיות בישראל והוא כרוך בתקציבי עתק שמממנת המדינה. הקמת מתע"ן במטרופולין תל אביב חיונית לציבור ולמשק, עקב הגודש הרב בכבישי המטרופולין המסב למשק נזקים בשל עומסי תנועה ואבדן שעות עבודה בשווי מיליוני שקלים בשנה, ירידה ברמת השירות של התחבורה הציבורית והגברת זיהום האוויר.
הממצאים שהועלו בדוח זה מצביעים על ליקויים משמעותיים בחברת נת"ע בנושאים הקשורים לניהול הרכש והמכרזים ולגיוס כוח אדם, אף על פי שכבר חלפו יותר משלוש שנים ממועד החלטת הממשלה מ-2010. ליקויים אלה בהיערכות הארגונית של נת"ע עלולים להזיק להתקדמות הפרויקט. על החברה לשפר את תפקודה ולהתאימו לצרכים הנדרשים לניהול פרויקט מורכב בעלות גבוהה מאוד. כמו כן, על משרד התחבורה ומשרד האוצר לפקח על החברה כדי להבטיח שהפרויקט יצליח.