רקע כללי
בינואר 2007 החליטה הממשלה להסמיך את מקורות חברת מים בע"מ (להלן - מקורות) להכין עבורה תכנית להקמת מערכת להספקת מים לירושלים וסביבותיה (להלן - מערכת המים החמישית). מערכת זו תתווסף למפעלי המים האחרים שכבר נמצאים בשימוש, אשר חלקם עומדים להגיע לכלל מיצוי, וזאת כדי לתת מענה לביקוש למים עד שנת 2065. נוסף על כך, מערכת המים החמישית תתגבר את אספקת המים ליישובי השפלה ולעיר מודיעין ותאפשר לצמצם את קידוחי מי התהום בהרי יהודה. ביולי 2008 החליטה מועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן – מועצת רשות המים) לאשר את ביצוע הפרויקט בידי מקורות. עלות הקמת הפרויקט נאמדה בתכנון הכללי שבוצע בינואר 2009 בכ-1.73 מיליארד ש"ח. מערכת המים החמישית נחלקת לשני קטעים: הקטע המערבי - מהמערכת הארצית באזור חולדה ועד אזור אשתאול, והקטע המזרחי- מאזור אשתאול ועד עמק עין כרם. במועד סיום הביקורת בדצמבר 2013 הקמת הקטע המערבי של מערכת המים החמישית עומדת לקראת השלמתה. ביצוע הקטע המזרחי טרם החל.
ביוני 2008 החליטה הממשלה, בהתאם להמלצת מועצת רשות המים, כי יוקמו מתקני התפלה שיוכלו לספק עד שנת 2013 כ-600 מיליון מטר מעוקב (להלן - מלמ"ק) מי ים מותפלים, ובהמשך - לא יאוחר משנת 2020 - יוכלו לספק לפחות 750 מלמ"ק בשנה. לשם הקמת מתקני החיבור בין רשת המים הארצית למתקני ההתפלה אמורה מקורות להניח קווי מים חדשים באורך כולל של כ-100 ק"מ ולהקים תחנות, מאגרים ובריכות תפעוליות גדולות. לפי הערכת מקורות עלות הפרויקט כ-3 מיליארד ש"ח. חברת שח"מ מקורות ביצוע בע"מ (להלן - שח"מ), שהיא חברת בת ממשלתית בבעלות מלאה של מקורות, מבצעת חלק ניכר מהעבודות בפרויקטים אלה.
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מאי-דצמבר 2013 את הליך תכנונו, אישורו ואופן ביצועו של פרויקט מערכת המים החמישית בקטע המערבי של הפרויקט, ואת הליך תכנונם, אישורם ואופן ביצועם של הפרויקטים לחיבור רשת המים הארצית למתקני התפלה בחפץ חיים, באשדוד ובשורק. הביקורת נעשתה ברשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים או הרשות) ובמקורות. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים וברשות העתיקות.
הליקויים העיקריים
אי הכנת מחירון נורמטיבי
אף שרשות המים ומקורות סיכמו כבר בנובמבר 2011 כי הן יכינו יחד מחירון נורמטיבי לעבודות שתבצע מקורות, במועד סיום הביקורת (דצמבר 2013) טרם הוכן מחירון כזה.
ליקויים בפיקוח ובבקרה של רשות המים על הצעות התקציב של מקורות
1. לעתים רשות המים מקבלת החלטות בנוגע להצעות התקציב המפורטות לפרויקטים של מקורות ללא הנמקה. ברשות המים לא נמצאו מסמכים שמתעדים תחשיבים, דיונים או השגות שהועלו. אשר לפרויקטים של מתקני ההתפלה שנבדקו, שסכומם הכולל כ-1.3 מיליארד ש"ח, הרשות קיבלה את הצעות התקציב שהגישה לה מקורות להקמת רוב המבנים בפרויקטים כפי שהן ולא עשתה בהן כל שינוי, ומכאן שהן שימשו כתקציב בפועל לביצוע כל אחד מהפרויקטים.
2. אישורי הביצוע של רשות המים לחלק ניכר מהמבנים בפרויקטים שנבדקו ניתנו רק לאחר שהתחילו העבודות, ואישורי הביצוע לחלק מהמבנים ניתן רק לאחר סיומן. במקרים אלה, האישור של רשות המים לתקציב הוא למעשה אישור בדיעבד של הוצאות שכבר הוצאו.
3. לרוב מחירי צנרת בקוטר 80 ו-100 צול שפורטו בהצעות התקציב של מקורות היו גבוהים מהמחירים שבהם רכשה אותם בפועל עוד לפני שהגישה את הצעות התקציב.
חריגות מתקציבי מבנים
1. מקורות החישה את ביצוע העבודות במסגרת אחד הפרויקטים בעלות של 9 מיליון ש"ח, ללא אישור מפורש לכך מרשות המים.
2. רשות המים אישרה למקורות את הצעת התקציב להקמת אחד המבנים בפרויקט שורק אף שסכום ההצעה חרג מתקציב המבנה ב-37 מיליון ש"ח. הדבר לא עלה בקנה אחד עם נוהלי הרשות ונעשה בלא אישורה של ועדת החריגים ברשות המים. לא נמצאו ברשות המים מסמכים שמציינים את הנימוקים להחלטה.
ליקויים בביצוע רכש צנרת
מקורות רכשה כ-25 ק"מ צנרת בקוטר 100 צול בעלות של כ-120 מיליון ש"ח ב-15 רכישות. לא נמצאו אסמכתאות המעידות שמקורות בחנה את האפשרות לבצע רכש מרוכז שהיה עשוי להביא לחיסכון. מקורות לא עשתה עבודת מטה סדורה המבטיחה היערכות מיטבית לביצוע הרכש. במסגרת שלוש רכישות התקשרה מקורות עם ספק בפטור ממכרז, אף שוועדת המכרזים של מקורות לא פעלה בהתאם להליך הקבוע על פי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), על מנת לבסס את החלטת הפטור.
המחלוקת על שיטת חישוב אגרות לרשות העתיקות
בין מקורות לרשות העתיקות התגלעה מחלוקת בעניין שיטת החישוב של העלויות שעל מקורות לשלם לרשות העתיקות למימון חפירות בדיקה באזור שבו מתוכננים פרויקטים של מקורות. מחלוקת זו גרמה לעיכובים בביצוע הפרויקטים ולהוצאת סכומי כסף גדולים בהרבה מהסכומים שמקורות סברה שעליה לשלם על בסיס תקנות העתיקות (אגרות למתן אישור פעולות), התשס"א-2001. באפריל 2014 המחלוקת טרם באה על פתרונה, ומקורות נאלצת לשלם לרשות העתיקות סכומים גדולים בשל הצורך לקדם את הפרויקטים. סכומים אלה מוטלים בסופו של דבר על הצרכן, שכן הם מתווספים לתעריף המים.
ההמלצות העיקריות
1. על רשות המים להקפיד על ביצוע בדיקה מעמיקה של הצעת התקציב בטרם מתן אישור ביצוע ותיעוד הבדיקה הנערכת כדי שתוכל לבצע בקרה ופיקוח נאותים על הוצאות מקורות, המתווספות בסופו של דבר לתעריף לצרכן. על רשות המים להקפיד לדרוש ממקורות לצרף להצעות התקציב גם פירוט מדויק של העלויות שעליהן התבססה מקורות בעת הכנתו. בפרט אם מדובר בהוצאות שכבר ידועות לה כיוון שכבר הוצאו בפועל.
2. על רשות המים להקפיד לדרוש ממקורות, כתנאי להכרה בעלויות ביצוע הפרויקטים, שתתחיל בביצוע פרויקט רק לאחר שתקבל ממנה אישור לביצועו. זאת, בין היתר, על מנת להבטיח בקרה ופיקוח נאותים על ביצוע הפרויקטים בהתאם לחלופה ההנדסית שנבחרה ולמסגרת התקציבית שנקבעה.
3. מקורות והרשות נדרשות להקפיד שכל שינוי בלוח הזמנים ילווה בהחלטה של הגורם המוסמך מטעם רשות המים ובאישור ביצוע מתאים.
4. על מקורות לבחון את הסיבות לפערים הגדולים שבין אומדני התכנון הכללי לתכנון המפורט, וכן עליה לדון בקביעת נהלים והוראות כדי להביא לידי כך שהתכנון הכללי יהיה מדויק יותר. הדבר נועד להבטיח שבעת הכנת תכנית הפיתוח ואישורם של הפרויקטים השונים יוצגו נתונים מבוססים ובדוקים כנדרש לצורך קבלת החלטות.
5. על מקורות להקפיד לפעול במסגרת כל התקשרויותיה לפי ההליך הקבוע בחוק חובת המכרזים והתקנות שנקבעו על פיו. בין היתר, אם ועדות המכרזים שלה אישרו התקשרות כפטורה ממכרז, עליהן לציין על אילו מסוגי הפטור שנקבעו בתקנות המכרזים התבססה החלטתן, וכן על מקורות להקפיד שהתקשרות בפטור ממכרז תעמוד בתנאי החוק והתקנות כמתחייב.
6. על רשות העתיקות, מקורות, רשות החברות והיועץ המשפטי לממשלה לפעול בהקדם ליישוב המחלוקת בין מקורות לרשות העתיקות בנוגע למימון חפירות בדיקה, ולקבוע בבירור אילו סכומים על מקורות לשלם לרשות העתיקות.
סיכום
ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים בפיקוח ובבקרה של רשות המים על מקורות בכל הנוגע להקמת המבנים בקטע המערבי של מערכת המים החמישית ולהקמת מתקני חיבור בין מפעלי התפלה לרשת הארצית, וכן בכל הנוגע לפיקוח ההנדסי והתקציבי. עוד עולה מהממצאים כי מקורות לא תמיד הקפידה לפעול על פי נוהל אישור פרויקטים וכללי המים, וכי לגבי חלק מהמרכיבים היא הגישה לרשות המים הצעות תקציב מפורט בסכומים גדולים מעלותם בפועל, שהייתה ידועה למקורות באותה עת. בחלק מההתקשרויות שביצעה מקורות לרכישת צנרת להקמת מתקני חיבור בין מפעלי ההתפלה לרשת הארצית היא לא פעלה בהתאם להליך הקבוע בחוק חובת המכרזים ולתקנות שנקבעו על פיו. כמו כן, מחלוקות עם רשות העתיקות גרמו לעיכובים בביצוע פרויקטים.
על רשות המים ומקורות לייעל יותר את אופן תפקודן כדי לחסוך בעלויות בביצוע הפרויקטים של מקורות. כמו כן, על רשות העתיקות, מקורות, רשות החברות ומשרד היועץ המשפטי לממשלה לפעול בהקדם ליישוב המחלוקת בין מקורות לרשות העתיקות ולקבוע בבירור אילו סכומים על מקורות לשלם לרשות העתיקות. כל זאת על מנת להימנע מעיכובים בביצוע הפרויקטים ועל מנת לוודא כי יוטלו על מקורות - ובסופו של דבר, על צרכני המים במדינת ישראל - רק ההוצאות הנדרשות על פי חוק.