רקע כללי
בשנת 1997 אישרה הממשלה מדיניות ארצית להתמודדות עם בעיית העומס בכבישים, על ידי מתן עדיפות לתחבורה הציבורית (להלן - תח"צ). "צוות תכנית אב לתחבורה" (להלן - הצוות) הפועל במסגרת העמותה לתכנון, פיתוח ושימור אורבני - ירושלים (להלן - העמותה) הכין את התכנית לארגון מחדש של התח"צ בירושלים. עד שנת 2000 בוצע תכנון מוקדם של הארגון מחדש, וב-2002 חתם החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) עם חברת סיטיפס (להלן - הזכיין) על חוזה (להלן - החוזה) להקמתה של הרכבת הקלה (להלן - הרק"ל) בירושלים ולהפעלתה. לחוזה צורפה מפת בסיס של קווי התח"צ בעיר. עד שנת 2008 ערך הצוות תכנון מפורט של מערכת התח"צ, ומאותה שנה הוחל ביישום השינויים במערך התח"צ בכמה שלבים (להלן - פעימות).
פעולות הביקורת
בחודשים יוני-נובמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את התכנון והביצוע של הארגון מחדש בתח"צ בירושלים. הביקורת בוצעה במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - המשרד או משרד התחבורה) ובצוות. ביקורות משלימות נערכו בקואופרטיב אגד (להלן - אגד), באגף תקציבים במשרד האוצר, בחשכ"ל ובעיריית ירושלים (להלן - העירייה).
הליקויים העיקריים
ליקויים בתכנון ובתקצוב
היעדים שנקבעו לארגון מחדש של התח"צ בירושלים היו כלליים בלבד: קיצור משך הנסיעה, הקטנת רמת זיהום האוויר במרכז העיר והוצאת קווי אוטובוסים ממרכז העיר. לא נקבעו מדדים כמותיים ברורים המאפשרים השוואה בין התכנית לביצוע, כדי להעריך את הצלחת התכנית. לאחר הארגון מחדש לא נערכה בדיקה כוללת של זמן ההגעה של הנוסע מתחנת המוצא ליעד, כדי לוודא שאכן הארגון מחדש הביא לשיפור השירות לציבור בירושלים. המשרד לא קבע מראש מועדים ליישום הפעימות, וגם לא את פרק הזמן לסיום הארגון מחדש של כל מערך קווי התח"צ בעיר. בהיעדר מועדים מתוכננים לסיום הארגון מחדש של מערך התח"צ, חסר כלי ניהולי ואמצעי מהותי לביקורת אחר העמידה במימוש הפעימות, הן למבצעים והן לציבור הנוסעים בתח"צ בירושלים.
במתן הבלעדיות לזכיין בחוזה שנחתם עוד ב-2002 לא התחשבו במידה מספקת בשמירה על טובת משתמשי התח"צ, דבר שהגביל את תכנון קווי האוטובוסים בירושלים. המשרד גם לא קבע כמטרת-על את שיפור השירות לנוסעים על ידי פיתוח חלופות של מגוון אמצעי תח"צ לנוחותם ולרווחתם של הנוסעים ולא בחן את התועלת הממשית לציבור לעומת הנזק העלול להיגרם לו בהיעדר חלופות נוספות.
טרם הפעלת הרק"ל באוגוסט 2011 המשרד לא הכין תכנית מפורטת לאופן הפעלת מערך האוטובוסים בעיר למקרה שהרק"ל לא תעמוד ברמת השירות הנדרשת על פי החוזה או ברמות הביקוש. המשרד גם לא דאג לעגן זאת בהסכם עם הזכיין.
ממסמכי המשרד עולה כי ניתן היה להפעיל בתחילה את הרק"ל תוך הכנסת שינויים קלים בלבד בתח"צ, באופן שלא יפגע במערך הקווים הישן ולא יסב בלבול וקושי למשתמשי התח"צ.
לא נקבעה מסגרת תקציב כוללת לתכנית הארגון מחדש של התח"צ בירושלים, והמשרד תקצב את התכנית כל שנה מחדש בהתאם למשימות שהועלו.
ליקויים טרם יישום הפרויקט
מפת הקווים שצורפה לחוזה לא כללה תכנון מפורט של מסלול קווי האוטובוס, ובביטול קווים מהשכונות ליעדים בעיר לא הייתה התחשבות מספקת תוך מזעור הפגיעה במשתמשי התח"צ.
הצגת מפת שינויים כללית בלבד של העיר בפני נציגי המינהלים הקהילתיים לא אפשרה להם ללמוד את השינויים הצפויים ואת השלכותיהם על תושבי השכונות. הצוות והעירייה לא הציגו בפניהם את כל השינויים במסלולים בעיר, כך שלא הייתה בידי התושבים היכולת לוודא כי השינויים המתוכננים בקווים עונים על צורכיהם.
יישום "הפעימה הצפונית" על פי התכנון, ולפיו יבוטלו קווי האוטובוס לרחבי העיר, יותיר בידי הנוסעים משכונות צפון-מזרח העיר רק את הברירה של קו הרק"ל. הפניית כל נוסעי התח"צ משכונות אלה לרק"ל תיצור עומס ברכבת, במיוחד בשעות השיא, ותלותם בה עלולה לפגוע באיכות השירות. למרות אי-בצוע הפעימה ועלותה הכספית הגבוהה למדינה, המשרד לא קיים הליך מסודר של הפקת לקחים מבעיות התכנון ב"פעימה הצפונית", ולא הציג תכנית מתוקנת ומותאמת לצורכי התושבים בשכונות הצפוניות.
אף כי עברו שנתיים מתחילת הפעלת הרק"ל, טרם נחתם בין המדינה לאגד הסכם על נוהל להפעלת אוטובוסים ציבוריים בעת השבתה של הרק"ל. מצב כזה אף לא תורגל, ולא נקבעו תעריפי השירות - כל זאת בניגוד למתחייב מהסכם הסובסידיה עם אגד מ-2005 (להלן - הסכם הסובסידיה).
יישום הפרויקט
הקווים העורקיים המהירים (להלן - הקווים המהירים או קווי HGB, BRT) הם עמוד התווך בתכנית הארגון מחדש, ואי-הפעלתם כמתוכנן, מעמידה בספק את כדאיותה מלכתחילה. החלטת המשרד על דחיית המכרז לתכנון קווי ה-BRT המהירים והפעלתם לא לוותה בהליך סדור, מנומק ומתועד, ובהיעדר מסמכים בעניין זה לא ניתן היה לבדוק אם התבססה על בדיקה מקצועית מעמיקה.
משרד התחבורה אינו מפעיל את קווי ה-BRT לפי המתכונת שתוכננה: תדירותם בחלק מהמקרים נמוכה (רק שלוש או ארבע נסיעות בשעה), עליית נוסעים אינה מתאפשרת מארבע הדלתות, בכניסה אין מכונות תיקוף, האוטובוסים אינם רבי-קיבולת, בחלק מהמסלול הקווים אינם נוסעים במסלול לתחבורה ציבורית (להלן - מת"צ או נת"צ ), והם אינם זוכים לעדיפות ברמזורים.
המשרד לא דאג שהתכנית להצגת מידע בזמן אמת בתחנות האוטובוס בירושלים תבוצע מיד עם תחילת יישום הארגון מחדש בעיר. שנתיים לאחר הפעלת הרק"ל, השירות ניתן רק ב-50 תחנות אוטובוס, וכניסוי בלבד. המת"צ בציר בר-אילן, למשל, לא נסלל, בניגוד לתכנית.
הסטת קווי התחבורה הציבורית לרחובות אגריפס ושטראוס יצרה פקק תנועה בלתי-פוסק ברחובות אלה, ובכך לא השיגה את המטרה של הקמת הרק"ל והארגון מחדש בתח"צ - בין היתר הוצאת חלק מהאוטובוסים ממרכז העיר, צמצום הפקקים והורדת רמת זיהום האוויר במרכז העיר.
ההמלצות העיקריות
על המשרד לדאוג כי השינויים בתח"צ ישיגו את מטרת-העל לשיפור השירות לציבור, ובכל מקרה להבטיח שמירה על טובת משתמשי התח"צ. היות שלא יושמו מרכיבים מהותיים רבים בתכנית, כגון הפעלת קווי אוטובוס מהירים, מתן עדיפות לתח"צ ברמזורים והעלאת נוסעים לאוטובוסים מארבע דלתות - נפגעה אפקטיביות התכנית וזמני נסיעה לא התקצרו. על המשרד לדאוג כי כל החלקים במיזם לארגון מחדש של מערכת תח"צ יתבצע בהתאם ללוח הזמנים שנקבע לפרויקט המלא.
סיכום
ביקורת משרד מבקר המדינה על הארגון מחדש של התח"צ בירושלים העלתה ליקויים רבים. בהתקשרות המדינה בחוזה עם הזכיין לא הובטחו התנאים הנחוצים לשם שמירה על טובת הציבור, בעיקר טובת משתמשי התח"צ. קווי
ה-BRT שתוכננו לשמש עמוד התווך של מערך הקווים החדש לא הופעלו, ובמקומם באותם מסלולים פועלים קווי אוטובוס של אגד אשר אינם עומדים באמות המידה שהוגדרו לקווים המהירים.
הרק"ל משנה את דפוסי התחבורה בעיר, משרתת את התושבים ותוך שנתיים מהפעלתה כבר הגיעה לתפוסה מלאה. להצלחת הארגון מחדש יש לקדם, לאחר תכנון יעיל, מעמיק ובזמן סביר, את השלבים הנדרשים להשלמתה, תוך התייחסות למסקנות העולות מדוח זה וללקחים מהפעלת הקו הראשון של הרק"ל. קידום הארגון מחדש צריך להיעשות תוך שמירה על טובת כלל הנוסעים ותוך מזעור הפגיעה בתושבי העיר.
הארגון מחדש בתח"צ בירושלים הצריך תיאום בין גורמים רבים כגון: עיריית ירושלים, הזכיין, אגד, משטרת ישראל, ומינהלים קהילתיים שייצגו את תושבי העיר, בנוסף לתיאומים בין משרדי ממשלה שונים - כגון משרד התחבורה ומשרד האוצר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה, כי נוכח העובדה שהליך הארגון מחדש של התח"צ ארך שנים רבות, היה בידי משרד התחבורה והצוות להתארגן באופן מיטבי לתכנן ולהסדיר את קווי ומסלולי האוטובוסים, כדי לענות על צרכי תושבי ירושלים. הממצאים שהעלה משרד מבקר המדינה בדוח זה, מצביעים על ליקויים בהתנהלות משרד התחבורה האחראי בין השאר על תכנון התחבורה הציבורית ולערוך שינויים מתחייבים במערך התח"צ בכלל ובמטרופולינים בפרט.