הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים

​רקע כללי

בשנת 1998 החליטה הממשלה להקים רכבת קלה בירושלים בשיתוף המגזר הפרטי בשיטת BOT  (להלן - הפרויקט). "צוות תכנית אב לתחבורה" (להלן - הצוות), הפועל במסגרת "העמותה לתכנון, פיתוח ושימור אורבני - ירושלים"  (להלן - העמותה), הכין את התכנית לקו הראשון לרכבת הקלה באורך 13.8 ק"מ. בנובמבר 2002 חתם החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) עם קבוצת "סיטיפס" (להלן - הזכיין) על חוזה זיכיון (להלן - החוזה). נקבע שתקופת הזיכיון תהיה 30 שנה, ומועד תחילת הפעלתה של הרכבת הקלה יהיה עד סוף 2006. ב-2004 נקבע מועד הפעלה חדש לתחילת 2009. לפרויקט מונה גוף מלווה - "מינהלת תחבורה ציבורית בירושלים" (להלן - המינהלה) . במסגרת הצוות פועלת "יחידת המהנדס" (להלן - המהנדס), ותפקידה העיקרי לפקח על עבודת הזכיין. הרכבת הקלה החלה לפעול באוגוסט 2011, כחמש שנים לאחר המועד המתוכנן, בהיקף מצומצם וללא תשלום דמי הנסיעה, ומנובמבר באותה שנה - בתדירות גבוהה יותר ובתשלום.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה פרסם בעבר ארבעה דוחות בעניינים הנוגעים לרכבת הקלה . בחודשים פברואר-דצמבר 2013 הוא בדק את פיקוח המדינה על הפעלת הרכבת הקלה, ובייחוד את הנושאים הנוגעים לשירות לנוסע. הבדיקות נעשו במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה או המשרד) ובצוות. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר ובעיריית ירושלים.

הליקויים העיקריים

שינויים בחוזה הזיכיון והקלת הדרישות מהזכיין

1.  ביוני 2008 חתמו נציגי אגף החשכ"ל והזכיין על התוספת הראשונה לחוזה, ועיקרה תשלום של 150 מיליון ש"ח לזכיין בגין אחריות המדינה לעיכובים בשל דרישותיה לתוספות שונות בשלב ההקמה. כמו כן נדחה מועד תחילת הפעלתה של הרכבת לספטמבר 2010. בנובמבר 2011 חתמו הצדדים על הסדר ובו הקלת הדרישות מהזכיין על פי החוזה, בין היתר, בנוגע לתחילת הפעלת הרכבת.

2.  במרץ 2012 חתמו הצדדים על התוספת השנייה לחוזה, שהייתה בתוקף עד אוגוסט 2012. בתוספת זו נקבעו הקלות לזכיין בתחומי השירות לנוסע, ההפעלה והתחזוקה ותשלומים בגין "הכנסה מובטחת". עוד הוסכם לדחות את השינוי במערך התחבורה הציבורית בחלקה הצפוני של העיר. התוספות הוארכו שוב ושוב,  עד סוף מאי 2014.

תפקוד המינהלה והיעדר הפרדת סמכויות

לעתים התגלעו חילוקי דעות בקרב חברי המינהלה, בין השאר בנושאים כספיים, ולרוב התקבלה עמדתו של נציג החשכ"ל. החשכ"ל הוא האחראי לביצוע תקציב המדינה, ומכאן שתפקידו העיקרי הוא לשמש שומר הסף לגבי הוצאות הממשלה. מצד שני, בשל השתתפות נציגו במינהלה הוא גם אחראי מטעם המדינה להוצאה לפועל של החוזה. דבר זה עלול לפגוע בהפרדת הסמכויות הנדרשת בין מי שנושא בתפקידו של שומר סף ובין מי שמוציא לפועל חוזים ופרויקטים. 

חילוקי דעות עם הזכיין והליך הבוררות

1. מאז 2009 המדינה והזכיין מצויים בהליך בוררות, שעיקרו טיפול בתביעות הדדיות הנוגעות לנזקים בגין עיכוב ביצועו של הפרויקט. סכום התביעות הוא כמיליארד ש"ח מכל צד. המחלוקות התכופות ביניהם וההעברה של נושאים רבים לבוררות (בהם נושאים שהם ליבת הפרויקט), מלמדות על ניהול בסיסי לקוי של כל מערכת ההסכמים בין המדינה לזכיין, דבר המצריך תיקון ללא דיחוי.

2. "מומחה מקצועי בלתי תלוי" שנועד ליישב חילוקי דעות בין הצדדים מונה במסגרת הליך הבוררות המשפטית, ולא קודם לכן כנקבע בחוזה. עקב כך היה חסר מנגנון סיוע מקצועי ליישוב המחלוקות, שהתעוררו עוד במהלך הקמת הפרויקט.

היעדר הגדרת מדדים

בחוזה ובתכניות הפרטניות לא הוגדרו בבירור מדדים מסוימים של רמת שירות. כשהתגלעו מחלוקות בין הצדדים בנושא זה הן לא לובנו ולא הביאו לידי קביעת מדדים ברורים ומוסכמים, דבר שגרם לקשיים בקביעת רמת השירות.

דחיית קיזוז קנסות

מאוגוסט 2012 החל המהנדס לשלוח לזכיין דרישות לתשלום קנסות בגין חריגות מהחוזה ומתוספותיו, בעיקר בגלל עיכובים בנסיעות הרכבת, אבל רק באוגוסט 2013 קיזז המשרד מהתשלום החודשי לזכיין בגין הקנסות - סך של כמיליון ש"ח.

עיכוב של מינוי ועדת ערר

עקב ריבוי תלונות הציבור על השירות לנוסע ברכבת הקלה, בעיקר בגין הטלת דרישות לא סבירות לתשלום מוגדל (קנסות) ובגין התנהגות הפקחים מטעם הזכיין, בנובמבר 2012 תוקנה פקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], התשל"ב-1972 (להלן - הפקודה), שהסדירה הקמת ועדת ערר. רק באוקטובר 2013 מונו חברי ועדת הערר.

אי-הוצאת נהלים על פי פקודת מסילות הברזל 

1.  באוגוסט 2011 תוקנה הפקודה והוסדרה בה פעילות הרכבת הקלה. על פי הפקודה, המנהל לעניין מסילת ברזל מקומית מטעם משרד התחבורה (להלן - המנהל) מופקד על ביצוע הפקודה, אך הוא לא הוציא נהלים לפיקוח על הרכבת הקלה לפי פקודה זו.

2.  משרד התחבורה והמינהלה לא קבעו כללים המגדירים בבירור את חלוקת התפקידים בין המנהל (לפי הפקודה) ובין המינהלה (לפי החוזה) ואת דרכי שיתוף הפעולה ביניהם.

אי-הוצאה של נוהל השבתת הרכבת

משרד התחבורה, עיריית ירושלים והצוות לא אישרו נוהל לנושא ההיערכות לפעולה במצבים של השבתה חלקית או מלאה של הרכבת הקלה, ולא תורגלה הפעלתם של אמצעי תחבורה חלופיים.

ההמלצות העיקריות

פרויקט הרכבת הקלה בירושלים הוא אחד ממיזמי התשתית הגדולים והחשובים שהתבצעו במדינה בשנים האחרונות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המדינה לשקול את התנהלותה עם הזכיין. עליה לאזן בין רצונה לזרז את התקדמות הפרויקט ולספק את צורכיהם של תושבי העיר ומבקריה לבין חובתה לעשות את כל הנדרש כדי לעמוד על קיום החוזה על כל תנאיו. זאת ועוד, קו הרכבת הקיים הוא הקו הראשון במערכת הקווים של הרכבת הקלה. לכן על המדינה להפיק את הלקחים מן הקשיים שהתעוררו בהתקשרות זו ולקראת הפעלתם של מיזמים דומים הנוגעים להסעת המונים.

סדרי עבודה תקינים ורציפים בין מפעיל תחבורה ציבורית לבין הגוף המלווה והמפקח עליו משפיעים על רמת השירות. לדעת משרד מבקר המדינה, המחלוקות הבלתי פוסקות בין הזכיין לבין המדינה מלמדות על ניהול בסיסי לקוי של כל מערכת ההסכמים עם הזכיין, דבר המצריך תיקון ללא דיחוי.

המחלוקות המקצועיות הוסטו להליך משפטי מתווך באמצעות הליך הבוררות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המדינה להפריד בין המחלוקות המשפטיות למחלוקות המקצועיות. לפני הפנייה להליך משפטי מן הראוי היה למצות הליך מקצועי ליישוב מחלוקות עם הזכיין ולצמצם את הנושאים הנדונים בהליך הבוררות לנושאים משפטיים.

סיכום

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי התחבורה והאוצר ועיריית ירושלים, המופקדים על הפרויקט, לבחון את התנהלותם בו ולפעול להשלמת יישום החוזה כך שהשירות לציבור יהיה ברמה המיטבית. כמו כן עליהם לבדוק את סדרי הניהול, הפיקוח והבקרה בפרויקט, להפיק לקחים מהממצאים שהועלו בביקורת וליישמם בפרויקט זה ובפרויקטים דומים המתוכננים בארץ בשיתוף יזמים פרטיים.