רקע כללי
עובדים מן השטחים (להלן - עובדים פלסטינים או פלסטינים או עובדים) מועסקים בישראל מאז תום מלחמת ששת הימים (1967). מספר הפלסטינים המועסקים בישראל בכל ענף מוגבל במכסה שקובע הדרג המדיני בהתאם למצב הביטחוני, הכלכלי והמדיני במדינת ישראל. בספטמבר 2013 הייתה המכסה המרבית של עובדים בענף הבניין 32,500. ההעסקה מותנית בכך שיהיו בידי המעסיק היתרי העסקה (להלן גם - היתר) ובכך שהעובד יחזיק ברישיון עבודה.
בהחלטת ועדת השרים לענייני ביטחון מ-8.10.70 (להלן - החלטת הממשלה מ-1970) נקבע כי "עובד מן השטחים" יקבל, בעובדו בישראל, שכר ותנאים סוציאליים השווים לאלה של כל עובד אחר בישראל בעל נתונים אישיים ומקצועיים זהים, בהתאם לחוק ולהסכמים הקיבוציים.
אגף מדור התשלומים (להלן - אגף מת"ש או האגף) שבמינהל השירות למעסיקים ולעובדים זרים ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות האוכלוסין) שבמשרד הפנים אחראי למתן היתרי העסקה למעסיקים בישראל, לחישוב שכר העובדים ולהעברת ניכויים והפרשות סוציאליות משכרם לרשויות הרלוונטיות. לאגף מת"ש עשרה מדורים בפריסה ארצית.
על פי נתוני אגף מת"ש, באוקטובר 2013 היו 2,889 מעסיקים בענף הבניין, והם החזיקו ב-26,764 היתרי העסקה. בשנים 2011 ו-2012 הסתכמו התשלומים בגין שכר העובדים בכ-868 מיליון ש"ח ובכ-1.138 מיליארד ש"ח, בהתאמה. בחודשים ינואר-אוגוסט 2013 הסתכמו תשלומי שכר העובדים בכמיליארד ש"ח.
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-יולי 2011, לסירוגין, את אופן תפקודו של אגף מת"ש בנוגע למתן היתרי העסקה למעסיקים בענף הבניין, בחישוב שכר העובדים ובהעברת ניכויים והפרשות סוציאליות משכרם לרשויות הרלוונטיות, לרבות את התיאום בינו ובין יחידת האכיפה למעסיקים במשרד הפנים (להלן - יחידת האכיפה). כמו כן נבדקה התנהלות אגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל) בנושא החבות האקטוארית של מדינת ישראל לעובדים הפלסטינים ולרשות הפלסטינית בגין תשלומי השכר. בשנת 2013 בוצעו השלמות ועדכונים. בירורים נעשו אצל רשם הקבלנים (להלן גם - הרשם) שבמשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), במשרד הכלכלה (שנקרא עד מרץ 2013 משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה) (להלן גם - משרד התמ"ת) ובמִפקדת תיאום פעולות הממשלה בשטחים.
הליקויים העיקריים
היעדר אמות מידה להקצאת היתרי העסקה
עד שנת 2011 חולקו 14,500 היתרים למעסיקים לפי בקשותיהם ללא כללים אחידים, פומביים ושוויוניים ולא על פי תבחינים מקצועיים. במאי 2011 הסתכם מספר היתרי ההעסקה בענף הבניין בכ-15,500. במועד זה "צילם" אגף מת"ש מצב זה ואישר לכל מעסיק להמשיך להחזיק את ההיתרים שבידו (להלן - המכסה ההיסטורית), ללא בחינה עניינית של צורכי המעסיק או פעילותו. שתי ועדות שמינה מנכ"ל רשות האוכלוסין במאי ובדצמבר 2011 לקביעת אמות מידה להקצאת היתרים בענף הבניין לא ביצעו את שהוטל עליהן. כ-12,000 היתרים נוספים חולקו בשנים 2013-2011 בהסתמך על הבחנה שרירותית בין קבלנים חדשים לוותיקים ועל יסוד המכסה ההיסטורית, שחולקה מלכתחילה באופן לא שוויוני. אופן הקצאת ההיתרים הנוספים הנציח את היעדר השוויון ההיסטורי.
מתן היתרי העסקה לקבלנים שאינם רשומים בפנקס הקבלנים
אגף מת"ש העניק היתרי העסקה למעסיקים שאינם רשומים כדין בפנקס הקבלנים שברשם הקבלנים, וגם לא שלל היתרים מקבלנים שהתברר כי אינם רשומים, וזאת שלא בהתאם להוראותיו שלו. הדבר הביא לגידול במספר הקבלנים שאינם רשומים וקיבלו היתרים, מ-406 קבלנים בינואר 2012 ל-688 קבלנים ביולי 2013, שבידיהם כ-3,500 היתרים. ביולי 2013 הסתכמה מכסת ההיתרים ב-27,500. משמע שכ-13% ממכסת ההיתרים באותו מועד ניתנה לקבלנים שאינם רשומים. ביולי 2013 העביר אגף מת"ש לרשם הקבלנים לראשונה את שמות הקבלנים המחזיקים בהיתרים לצורך בקרה בדבר רישומם בפנקס הקבלנים.
אי-אכיפת תנאי היתר ההעסקה
יחידת האכיפה למעסיקים ברשות האוכלוסין מופקדת על האכיפה של העסקת עובדים פלסטינים בהיתר. ואולם, לא מתבצעת העברת מידע סדורה בין אגף מת"ש ובין יחידת האכיפה בנוגע למעסיקים שיש חשש כי הפרו את ההיתר. נוסף על כך, כאשר עובדי היחידה מבקרים באתר בנייה, הם אינם בודקים אם העובדים אשר מועסקים בפועל הם אלה שבגינם ניתנו ההיתרים למעסיק.
השוואת השכר והזכויות הסוציאליות של העובדים הפלסטינים לאלו של העובדים הישראלים
בדצמבר 2013, ארבע שנים לאחר שנחתם הסכם קיבוצי שהסדיר, בין השאר, את תנאי העסקת העובדים הפלסטינים בענף הבניין, עדיין לא השלים אגף מת"ש את הליך השוואתם של השכר ושל עלות העסקתם של העובדים הפלסטינים בענף הבניין לאלה של העובדים הישראלים לפי החלטת הממשלה מ-1970. יש לראות בחומרה את התנהלות אגף מת"ש אשר אינו מוודא כי עובדים אלה מקבלים את מלוא זכויותיהם החוקיות וההסכמיות, לרבות שכר מינימום ענפי, זכויות מכוח ותק, ימי חג, דמי חופשה ודמי הבראה. תלושי השכר שמנפיק האגף לעובדים הפלסטינים אינם משקפים את מלוא רכיבי השכר שהם זכאים להם.
על פי תנאי היתר ההעסקה, מעסיק המקבל היתר חייב להעסיק את העובדים בהיקף של משרה מלאה. הנהלת אגף מת"ש מודיעה למדורים מדי חודש מהו המספר המזערי של ימי ההעסקה המחויבים בתשלום באותו החודש (להלן - ימי מינימום). משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות אגף מת"ש שאִפשרה למעסיקים לדווח על העסקת עובדים פחות מימי המינימום. עולה חשש כי מעסיקים שילמו שכר ישירות לעובדים עבור ימי עבודתם ולא דיווחו על כך לאגף מת"ש. בכך אִפשר אגף מת"ש למעסיקים לחסוך את התשלומים למס הכנסה ובגין הזכויות הסוציאליות, ולעובדים - לקבל תוספת שכר בלא ניכויים.
בול הבריאות והיטל ההשוואה
בשנת 1994 נחתם הסכם ביניים ישראלי-פלסטיני בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה. בהסכם נקבע כי מדינת ישראל תנכה משכר העובדים הפלסטינים דמי ביטוח בריאות (להלן - בול בריאות). עוד נקבע כי המדינה תגבה מן המעסיקים את ההפרש בין שיעור ההפרשות לביטוח הלאומי בגין עובד ישראלי ובין ההפרשות האמורות בגין עובד פלסטיני, כהיטל השוואה. הוסכם כי כספים אלו יועברו מדי חודש לרשות הפלסטינית, לשם מתן הטבות סוציאליות ושירותי בריאות. כספי היטל ההשוואה ובול הבריאות שנגבו עבור כל הענפים - לרבות ענף הבניין - בגין השנים 2013-2006, והועברו מאגף מת"ש לאגף החשכ"ל, הסתכמו ב-31.12.13 ביותר מ-876 מיליון ש"ח. כספים אלו לא הועברו לרשות הפלסטינית, וסוגיית העברתם נדונה בין נציגי מדינת ישראל לנציגי הרשות הפלסטינית.
כספי הפנסיה
אגף מת"ש, אגף החשכ"ל ואגף שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר (להלן - אגף שוק ההון) לא התאימו את נוהלי תשלום הפנסיה לעובדים הפלסטינים לתיקוני החקיקה שחלו בנושא משנת 1995, כשנסגרו קרנות הפנסיה הוותיקות לכניסת מבוטחים חדשים.
התשלום לעובדים הפלסטינים בעד זכויותיהם הפנסיוניות מבוצע מהפרשות הכספים וניכויי השכר שגובה אגף מת"ש. את יתרת הפרשות המעסיקים וניכויי השכר לפנסיה מעביר אגף מת"ש לאגף החשכ"ל, והוא מנהל אותם. כספים אלו אינם מנוהלים בהתאם למנגנון איזון אקטוארי.
בדצמבר 2011 הוכנה במשרד האוצר הערכת החבות האקטוארית בגין תשלומי פנסיה לכל העובדים הפלסטינים המועסקים בישראל בכל ענפי התעסוקה ל-31.12.09 (להלן - הדוח האקטוארי). לפי הנתונים המעודכנים לפברואר 2012, השכר היומי המזערי בענף הבניין היה גבוה ב-37% וב-55% מהשכר היומי שעליו התבסס הדוח האקטוארי. לנוכח זאת, במועד סיום הביקורת - חמש שנים לאחר שנאספו הנתונים שעליהם התבסס הדוח האקטוארי - עולה חשש כי ההתחייבויות לתשלום כספי הפנסיה גדלו בשיעור ניכר לעומת ההערכה שעשה האקטואר.
ניגוד עניינים בפעילותה של מנהלת מדור
מנהלת מדור פעלה בניגוד עניינים בכך שפתחה תיק מעסיק לחברה שבבעלות בעלה ובתה. נוסף על כך, היא טיפלה בבקשה של החברה לוועדת חריגים למתן רישיון עבודה עבור עובד ואישרה לחברה דיווח על מספר ימי העסקה הפחותים ממכסת ימי המינימום. לאגף מת"ש לא היו הסדרים לדיווח על זיקות שעלולות להעמיד עובדים בניגוד עניינים.
ההמלצות העיקריות
על הנהלת אגף מת"ש לקבוע ללא דיחוי עקרונות ענייניים, שוויוניים, אחידים ופומביים לחלוקת כל היתרי ההעסקה, שייגזרו מהיקפי העבודה ובשיתוף הגורם המקצועי - רשם הקבלנים. על הנהלת אגף מת"ש להבטיח כי רק קבלנים הרשומים בפנקס הקבלנים יוכלו להחזיק בהיתרי העסקה לעובדים בענף הבניין.
על אגף מת"ש לפעול לאלתר להשוואת תנאי השכר של העובדים הפלסטינים לאלו של העובדים הישראלים, ולתת ביטוי מלא בתלושי השכר לכל התשלומים שלהם זכאים העובדים הפלסטינים. לנוכח ממצאי דוח זה, על אגף מת"ש ואגף החשכ"ל להשלים בהקדם את בחינת האפשרות להעברת השכר נטו לעובדים הפלסטינים באמצעות אגף מת"ש.
על אגף מת"ש ואגף החשכ"ל להתאים את הכללים החלים על ניהול כספי הפנסיה של עובדים פלסטינים לאלה של עובדים ישראלים ולקבוע מי הגורם האחראי לניהול כספים אלה.
על אגף החשכ"ל לבצע הערכה אקטוארית מחודשת על בסיס נתונים מעודכנים וענייניים על שכר העובדים, מספרם וגיל הפרישה, ועל בסיס הנחות מוצא אקטואריות מעודכנות וענייניות הנוגעות לאוכלוסיית העובדים הפלסטינית.
סיכום
ההסדרים החלים על תנאי העסקתם של עובדים פלסטינים במדינת ישראל מגשימים את עקרון השוויון, שהוא מעקרונות היסוד של מדינת ישראל. משרד מבקר המדינה שם לו למטרה לטפל בנושאים חברתיים-כלכליים ולתת תשומת לב מיוחדת לאופן הטיפול של המדינה באוכלוסיות חלשות, המתקשות לעמוד על זכויותיהן. ההגנה על זכויות הפרט במדינת ישראל, ובכלל זה על הזכות הבסיסית לשוויון בתנאי העבודה, היא חובה חוקתית וחוקית החלה על רשויות השלטון, והיא נגזרת ממארג הדינים הישראלי.
לדעת משרד מבקר המדינה, אגף מת"ש כשל בתפקידו להגן על זכויות העובדים הפלסטינים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותו של אגף מת"ש על שלא דאג להשוואת השכר וזכויות ההעסקה של עובדים פלסטינים לאלה של העובדים הישראלים כעולה מחוקי מדינת ישראל, החלטת הממשלה מ-1970 ומההסכם הקיבוצי החל על עובדי ענף הבניין.
אגף החשכ"ל ואגף מת"ש לא התאימו את אופן ניהול כספי הפנסיה של העובדים הפלסטינים לשינויים שחלו בנושא זה בעשורים האחרונים. כמו כן, לא הוכנו דוחות אקטואריים על בסיס נתונים עדכניים והנחות מוצא הרלוונטיות לאוכלוסייה הפלסטינית ועל פי השכר שנקבע בהסכם הקיבוצי.
על אגף מת"ש ואגף החשכ"ל לבחון דרכים אחרות שיאפשרו ליישם ביעילות את החלטת הממשלה מ-1970 ולשמור על הזכויות החוקתיות והחוקיות של עובדים שקולם לא נשמע.
נוכח הממצאים שעלו בדוח זה ובחלוף עשרות שנים מתחילת פעולתו של אגף מת"ש בכל הקשור לעובדים הפלסטינים, סבור משרד מבקר המדינה כי יש מקום שהממשלה תבחן את תפקידי האגף ואת המשך הפעלתו בעתיד בנושא זה.