רקע כללי
המרכז הרפואי על שם חיים שיבא בתל השומר (להלן - המרכז הרפואי) נבנה בשנת 1948 כבית חולים צבאי; בשנת 1955 הפך לבית חולים ממשלתי. במהלך השנים 1982-1954 נבנו בשטח המרכז הרפואי מבנים רבים ובהם גם מבני מגורים. נכון למועד סיום הביקורת כללו מבני המגורים 560 יחידות דיור, ומהן 337 דירות שייכות למשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון או המשרד) (להלן - דירות השירות או הדירות). הזכויות בקרקע ובדירות השירות לא נרשמו לא ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) ולא בפנקסי המקרקעין במשרד המשפטים. המרכז הרפואי משלם דמי שכירות עבור הדירות למשרד השיכון שמשתמש בתקבולים לטובת הדיור הציבורי. המשרד מסר את ניהול הדירות לידיה של החברה הממשלתית "עמידר - החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ" (להלן - עמידר), והיא משכירה אותן למרכז הרפואי; המרכז הרפואי משכיר את דירות השירות לשוכרים מטעמו - עובדים שהוא מוצא חיוניים לצרכיו.
בשנת 2004 יזמה הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמת גן (להלן - הוועדה המקומית רמת גן) תכנית בנייה חדשה באזור המרכז הרפואי, שכללה, בין השאר, את מתחם דירות השירות. על פי התכנית הזאת דירות אלה מיועדות להריסה. במרץ 2013 אישר שר הפנים את התכנית והיא קיבלה תוקף.
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט 2011 - אוקטובר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הניהול של השכרת דירות שירות ויחידות מגורים למרכז הרפואי ואת הפיקוח על השכרתן ועל השימוש בהן. בחודשים ספטמבר 2013 - מרץ 2014 נעשו בדיקות השלמה הנוגעות בעיקר להליכי התכנון החדש במתחם דירות השירות, לאישורו הסטטוטורי ולמעורבותו של משרד השיכון בגיבוש, בתכנון ובאישור התכנית. הבדיקות נעשו במשרד השיכון, בעמידר ובמרכז הרפואי. בדיקות השלמה נעשו במשרד הבריאות, ברמ"י, בוועדה המקומית רמת גן, בעיריית רמת גן (להלן - העירייה) ובוועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב הפועלת במסגרת מינהל התכנון שבמשרד הפנים (להלן - הוועדה המחוזית לתכנון).
הליקויים העיקריים
סדרי הניהול של השכרת הדירות למרכז הרפואי והפיקוח על השימוש בהן
הקצאת דירות ללא נימוק: ועדת האכלוס של המרכז הרפואי המקצה את דירות השירות לסגל רפואי אינה מפרטת את הנימוקים להחלטותיה, וזאת בניגוד לסדרי מינהל תקין.
שימוש חורג בדירות: נמצא כי בבניין מסוים חלק מדירות השירות שימש למגורי אורחים ובהם כאלו המגיעים מחו"ל במסגרת תיירות מרפא וזאת בניגוד לנהלים. ממצאי הביקורת מצביעים על פיקוח לקוי של משרד הבריאות על השימוש שהמרכז הרפואי עושה בדירות. יתרה מזאת, משרד הבריאות לא ידע על השימוש החורג הנעשה בדירות והתוודע לכך רק במהלך הביקורת.
השכרת דירות לתקופות ממושכות בניגוד לנהלים: אף שנוהל משרד הבריאות ונוהל המרכז הרפואי קובעים כי תקופת השכירות המרבית היא שבע שנים, במרץ 2012 נמצאו 26 דיירים שהתגוררו בדירות השירות יותר משבע שנים, חלקם אף יותר מ-20 שנה, וזאת ללא אישורו של משרד הבריאות הנדרש על פי הנהלים. המרכז הרפואי התחייב לפני משרד הבריאות לפנות חלק מהדיירים הוותיקים, אך פינה רק חלק מהם; יש לציין בחיוב את העובדה שבמהלך הביקורת פינה המרכז הרפואי עוד כמה דיירים ותיקים. מתן אפשרות לדיירים להתגורר בדירות השירות תקופות ממושכות, יותר משבע שנים, מעורר חשש שהדירות האמורות לתת פתרון מגורים זמני לעובדים חיוניים ולסייע לעובד להיקלט בעבודה לה הוא נדרש, ייהפכו למגורים של קבע והמרכז הרפואי יתקשה להשיבן למאגר דירות השירות העומדות לצרכיו. נוסף על כך, מדובר בהעדפה של עובדים מסוימים הנהנים מהטבה כלכלית מהותית ומתמשכת העלולה לבוא על חשבון עובדים זכאים אחרים.
חוזי השכירות וקביעת גובה שכר הדירה
חוזי שכירות פגי תוקף: משנות השישים עד שנות השמונים של המאה העשרים חתמו עמידר והמרכז הרפואי על כמה חוזי שכירות שתוקפם היה שנה עד שלוש שנים. אף שפג תוקפם לא חידשה עמידר את החוזים עם המרכז הרפואי מאז סוף שנות השמונים. משרד השיכון לא עמד על היעדר חוזים בני תוקף ולא דרש מעמידר לעדכנם.
אי-עדכון שכר הדירה במשך שנים רבות: על פי סיכום משנת 2000 בין משרד השיכון למרכז הרפואי ייקבע שכר הדירה השנתי בעבור דירות השירות על פי הערכת השמאי הממשלתי ויוצמד למדד המחירים לצרכן אחת לשלושה חודשים. משנת 2000 לא עדכנו משרד השיכון ועמידר את גובה שכר הדירה החודשי עבור כלל הדירות והוא עמד מאז ועד שנת 2013 על כ-146,000 ש"ח, לא כפי שנדרש על פי הסיכום ולא לפי מדד המחירים לצרכן. לו חושב לפי השומה המעודכנת משנת 2010 והוצמד למדד המחירים לצרכן, היה שכר הדירה במועד סיום הביקורת כ-523,000 ש"ח לחודש, דהיינו שכר דירה הגבוה כמעט פי ארבעה משכר הדירה החודשי שהמרכז הרפואי משלם בפועל. במהלך הביקורת, בפברואר 2013, החליט משרד השיכון לעדכן את שכר הדירה לשוכרים ציבוריים ובהם המרכז הרפואי. בהמשך להחלטה זו פנתה עמידר למרכז הרפואי ולעומד בראשו בדרישה לעדכן את גובה שכר הדירה, אך המרכז הרפואי ומנהלו התעלמו מהדרישה, והמרכז הרפואי המשיך לשלם שכר דירה לפי התעריף הישן. המרכז הרפואי העלה טענות בנוגע לזכויות הקנייניות של משרד השיכון בדירות וכפועל יוצא גם בנוגע לעצם תשלומי שכר הדירה ועדכונם. הוא לא העלה את טענותיו אלה לפני הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים כדי לפתור את המחלוקת בינו ובין המשרד. משרד השיכון ועמידר לא פעלו בנחישות מספיקה כדי לעדכן את שכר הדירה או למצוא פתרון למחלוקת בעניין זה.
שכר הדירה העודף שהמרכז הרפואי גובה מהשוכרים: דמי השכירות שהמרכז הרפואי גבה בעבור הנכסים עמדו במועד סיום הביקורת על כ-500,000 ש"ח לחודש. דהיינו, קיים פער של כ-355,000 ש"ח לחודש בין דמי השכירות שהוא גובה מדייריו ובין דמי השכירות שהוא משלם לעמידר בגין הדירות.
אי-מעורבותו של משרד השיכון
בהליכי התכנון החדש למתחם דירות השירות
רמ"י ומשרד השיכון לא הסדירו את עניין חכירת הקרקע שעליה נבנו דירות השירות; מכיוון שכך, התגלעו מחלוקות ונוצרה אי-בהירות בנוגע לזכויות המשרד בדירות השירות. משנת 2004 קידמה הוועדה המקומית רמת גן, בשיתוף המרכז הרפואי ורמ"י, תכנית חדשה שכללה את מתחם דירות השירות וזאת ללא שיתוף המשרד ועמידר. על פי התכנית שהופקדה ייהרסו המבנים במתחם וייבנו 1,680 דירות; 1,269 מתוכן יירשמו בלשכת רישום המקרקעין על שם המרכז הרפואי וישמשו למגורי סגל רפואי. התנהלות כזאת עלולה הייתה להביא לידי פגיעה של ממש בזכויות המשרד. במהלך הביקורת ובעקבותיה עדכנה הוועדה המחוזית לתכנון את התכנית וקבעה שהדירות ייבנו להשכרה "לרבות מגורי סגל רפואי" וכן הסירה את סעיף רישום הדירות. עלה גם כי הוועדה לא בחנה את ההיתכנות הכלכלית של התכנית.
משרד השיכון מינה, בניגוד לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה), נושאי משרה בכירים במשרד כנציגי השר בוועדה המחוזית לתכנון, שנשאו בכפל תפקידים בלי שקיבלו היתר לכך משר הפנים. לעובדה זו משמעות רבה לנוכח הליקוי בדבר אי-נוכחותו ואי-מעורבותו של הנציג בדיוני הוועדה. רמ"י והמשרד הגיעו לידי הסכמה כי יינתן למשרד פיצוי בגין הדירות שייהרסו, אך אין בידי המשרד מסמכים כלשהם המעידים על עבודת מטה שנעשתה בנוגע לפיצוי שיוכל לקבל. לכן, לא ניתן לוודא שההחלטה על כך היא אכן החלטה מיטבית המגִנה על זכויות המשרד.
ההמלצות העיקריות
1. כל עוד נמשך השימוש הנוכחי בדירות, על משרד השיכון לעגן את היחסים בינו ובין המרכז הרפואי בחוזה חדש ומעודכן ולגבות שכר דירה על פי שומה מעודכנת. כמו כן, עליו למצוא דרך שבה יוכל לפקח על קביעת גובה שכר הדירה שהמרכז הרפואי גובה משוכריו, ולוודא כי שכר דירה זה הולם את ייעודי השימוש בדירות, ואין הדבר הופך לפעילות עסקית מניבת רווח.
2. על המרכז הרפואי לפעול בהתאם לכללים שנקבעו ביחס לדירות, ולפעול לפינוי דיירים המתגוררים בדירות השירות תקופות ממושכות מעבר למותר. עליו גם להפסיק שימושים חורגים בדירות העומדים בניגוד לנהלים. כגוף ציבורי מצופה מהמרכז הרפואי למלא את חובותיו כשוכר של נכסי המדינה. עליו להגיע לידי הסכמות עם עמידר בנוגע לגובה שכר הדירה שהוא משלם ובנוגע למנגנון לעדכונו.
3. נוכח טענותיו של המרכז הרפואי בנוגע לזכויות הבעלות על דירות השירות, ראוי, במידת הצורך, להביא סוגיה זו לפני היועץ המשפטי לממשלה.
4. על משרד הבריאות להפיק את הלקחים הנדרשים בנוגע לשימוש החורג שנעשה בדירות, לרבות במסגרת תיירות מרפא, ולבחון מחדש את סדרי הפיקוח והבקרה שלו בכל הנוגע לאופן הקצאת דירות השירות במרכז הרפואי.
5. על משרד השיכון לפעול להסדרת הפיקוח והבקרה על הנכסים שעשויות להיות לו עליהם זכויות. הסדרה זו תאפשר לנציגי המשרד בוועדות התכנון לעקוב אחרי נכסי המשרד הקשורים לתכניות שהוועדות דנות בהן במטרה לשמור על נכסי המדינה. לנוכח חשיבות תפקידו של נציג השר במוסדות התכנון בכלל ובוועדה המחוזית לתכנון בפרט, ראוי שמשרד השיכון יסדיר את עבודתם של נציגי השר בוועדות התכנון, לרבות שיתוף ההנהלה בקשיים, אם קיימים כאלה, ודיווח שוטף על אופן התקדמות התכניות בוועדות השונות.
6. אין להתעלם מהפוטנציאל הגלום בתכנית החדשה שהוכנה למתחם דירות השירות. מן הראוי שגופים המעורבים בהחזקת נכסי המדינה, כמו משרד השיכון, מינהל הדיור הממשלתי ורמ"י, יגבשו את המתכונת הראויה לשיווק הקרקע ולקביעת ייעודה.
סיכום
ייעודן של דירות השירות הנמצאות במתחם המרכז הרפואי הוא לתת מענה למגורי צוות המרכז הרפואי, שזמינותו הכרחית וחיונית לצורכי המרכז. הביקורת העלתה כשלים הנוגעים לסדרי הניהול של דירות השירות, להליכי התכנון החדש במתחם ולאישורו הסטטוטורי. הליקויים מיוחסים למשרד השיכון, לעמידר, למשרד הבריאות, למרכז הרפואי, לרמ"י, לוועדה המקומית רמת גן ולוועדה המחוזית לתכנון.
הוועדה המקומית רמת גן, בתיאום עם רמ"י והמרכז הרפואי, קידמה תכנית חדשה הכוללת גם את מתחם דירות השירות ללא שיתוף ראוי של משרד השיכון, דבר שעלול היה לפגוע בשמירה מיטבית על זכויות המדינה במתחם. יוצא אפוא כי משרד השיכון גילה במקרה דנן אזלת יד בנוגע לשמירה על זכויות המדינה בנכסים שהוא מופקד על ניהולם.