רקע כללי
ענפי הבנייה והתשתיות הם בין הענפים המניעים את הפעילות הכלכלית ומאיצים את פיתוחם וצמיחתם של ענפי המשק האחרים. כדי לאפשר בנייה וסלילה הכרחי להבטיח אספקה סדירה של חומרי גלם ובהם חומרי חציבה וכרייה . אמנם במדינת ישראל פועלים מחצבות ומכרות, אולם האפשרות לנצל את העתודות שנותרו בהם מצטמצמת, ואם לא יינקטו צעדים מידיים עלול להיווצר מחסור בחומרי חציבה לקראת שנת 2020. מינהל אוצרות הטבע (להלן - המינהל) במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה) הוא האחראי לעסוק ברישוי מרבית משאבי הטבע של מדינת ישראל וברגולציה על הפקתם. המפקח על המכרות (להלן - המפקח), שעומד בראש אגף מחצבות ומכרות במינהל, פועל מכוח פקודת המכרות, 1925 (להלן - פקודת המכרות), מופקד על תחומי הרישוי של המחצבות והמכרות ועל הפיקוח עליהם, וכן על הגיבוש והעדכון של מדיניות הכרייה והחציבה, שנועדה להבטיח את זמינות המחצבים ומקסום התועלת למדינה ממשאבי הטבע שמקורם בכרייה וחציבה (להלן - משאבי הטבע). רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) משווקת קרקעות ליזמים, נותנת הרשאות לכרייה וחציבה באדמות, גובה תמלוגים בתמורה לחומרי הגלם המופקים מהן, ומפקחת על מפעילי מחצבות ומכרות כדי לוודא שהם פועלים בהתאם להרשאות שקיבלו.
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אפריל-דצמבר 2013 את נושא הבטחת אספקתם של חומרי חציבה והכרייה למשק בישראל. הביקורת נעשתה במשרד האנרגיה, במשרד הפנים, במשרד להגנת הסביבה וברמ"י. כמו כן נעשו בדיקות השלמה במשרד הבריאות, במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון (להלן - איו"ש), במשרד הכלכלה, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), בעיריות ערד ובאר שבע, במשרד האוצר, ברשות ההגבלים העסקיים ובקרן לשיקום מחצבות.
הליקויים העיקריים
ליקויים בניהול משק הכרייה והחציבה
היעדר תיאום וביזור הסמכויות לניהול משאבי הטבע בין המשרדים השונים פוגעים ביכולתה של הממשלה לפקח באופן יעיל על אספקתם, הקצאתם השוויונית וניצולם של משאבי הטבע.
משרדי הממשלה המטפלים בתכניות הפיתוח העתידיות של ענפי הבנייה והתשתיות לא הכינו תחזית לעניין היקפי הצריכה של חומרי החציבה הנדרשים לענפים אלה.
בשנת 2013 העבירה רמ"י למינהל את האחריות לתכנון מחצבות בלי שהמשרדים גיבשו במשותף אסדרה מחייבת - לרבות לוחות זמנים - להעברת תחומי האחריות בין הרשויות, ובלא שהוקצו המשאבים הדרושים לכך.
אין תיאום בין משרדי הממשלה המשתתפים בפיקוח על פעילות המחצבות ואין כל נוהל המגדיר את האופן הרצוי של הפיקוח, את יעדיו, את התזמון בין מועדי הפיקוח השונים ואת יחסי הגומלין בין הגורמים המפקחים.
היעדר תכנון מקדים ונכונות חלקית של בעלי הקרקע או של רשויות מקומיות לקדם את שיקום המחצבות פוגעים באינטרס הציבורי ומאפשרים השלכת פסולת ברשות הרבים, ואף שיש לקרן לשיקום מחצבות תקציבים המיועדים לכך.
ריכוזיות בענף החציבה והכרייה
על אף שליטתן ארוכת השנים של חברות מועטות בענף החציבה והדרישה של ועדת הכלכלה של הכנסת מיוני 2013 כי רשות ההגבלים העסקיים תספק לה נתונים בנושא, בדצמבר 2013 (להלן - מועד סיום הביקורת) טרם נמסרו לוועדת הכלכלה הנתונים האמורים.
שימוש חסר בחומרים ממוחזרים
החלטות הממשלה, הוראות תקנות כספים ומשק ושינויי חקיקה בדבר מִחזור פסולת בניין והשבתה לשימוש לא השיגו את מטרתם. במסגרת פרויקטים ממשלתיים, השימוש בחומרים ממוחזרים אינו שיטתי והמשרדים הנוגעים בדבר לא ניתחו את הכשלים שגרמו לכך. משנת 2012 פעל המשרד להגנת הסביבה לאסדרת השימוש בפסולת בניין במסגרת פרויקטים ממשלתיים, באמצעות הצעת מחליטים, אולם במועד סיום הביקורת היא טרם אושרה.
עיכובים באישור תכנית מתאר ארצית למשק הכרייה - תמ"א 14ב'
הימשכות הליכי התכנון של תכנית מתאר ארצית (להלן - תמ"א) 14ב' לכרייה וחציבה ועיכובים בשיווק מחצבות שהוחזרו לרמ"י ובהוצאת מכרזים להפעלתן עלולים להקדים את מועד היווצרות המחסור בחומרי חציבה ואף להחמירו. היעדר תכניות של משרד התחבורה בנוגע לסוגיית השינוע המסילתי והיעדר אתרי פריקה ייעודיים באזורי הביקוש עלולים להביא לפגיעה ביישום אחת ההחלטות המרכזיות של תמ"א 14ב' לגבי אספקת חומרי חציבה ממחצבת תמר למרכז הארץ.
השפעות אתרי החציבה והכרייה על בריאות האוכלוסייה ואיכות הסביבה
אף שהמחצבות פועלות זה עשרות שנים ובהיעדר מחקרים אשר ממצאיהם חד-משמעיים העוסקים בשאלה אם פעילות מחצבות ומכרות גורמת לזיהום אוויר הפוגע בבריאות האוכלוסייה שבקרבתם ולנוכח הידלדלות השטחים הפתוחים והתקרבותם של אזורים מיושבים אל אזורי החציבה, מועלות לפני ועדות התכנון התנגדויות שמונעות משיקולים סביבתיים ובריאותיים. חילוקי דעות בנושא זה תורמים להתמשכות תהליכי התכנון ומעמידים בספק את האפשרות להרחיב את אתרי הכרייה המיועדים לפי תמ"א 14ב'. לפיכך יש צורך שמשרד הבריאות יבדוק באופן פרטני את השפעתה של כל מחצבה על בריאות האוכלוסייה שבקרבתה.
על אף הזמן הממושך והמשאבים הרבים שהושקעו בקידום הכרייה בשדה בריר, לא הצליחו הגורמים המעורבים בנושא זה לגבש החלטה בעניינו. משרד הבריאות נדרש לקבוע את עמדתו לגבי אישור התכנית בשלביה המתקדמים. בהיעדר נתונים מספקים וחוות דעת מבוססות מהבחינה המדעית-מחקרית, התקשה המשרד לבסס את עמדתו, לרבות בנוגע לקיום כרייה ניסיונית, השתהה בקבלת החלטה בנושא, ולבסוף פנה לקבל ייעוץ חיצוני בין-לאומי בנושא בריר. בדוח של היועץ הבין-לאומי לבחינת השפעותיה של הכרייה בשדה בריר, שאותו הזמין משרד הבריאות בסוף שנת 2013, צוין בין השאר כי חוות הדעת בנושא שהכינו הגורמים השונים אינן עומדות בתקנים בין-לאומיים וגרמו בין השאר למחלוקות ולעיכובים במימוש אפשרויות הכרייה.
ההמלצות העיקריות
1. על משרד האנרגיה לגבש אסטרטגיה לאומית כוללת לניהול משאבי הטבע, לצורך הבטחת אספקתם, אסדרתם, ייעול השימוש בהם ועדכון החקיקה הרלוונטית בעניינם. לשם אבטחת אספקה סדירה של חומרי חציבה, על מוסדות התכנון והגורמים הנוגעים בדבר, ובראשם משרדי הפנים, האנרגיה ורמ"י, לפעול ביתר שאת לאישורה וליישומה של תמ"א 14ב' וזאת בהתחשב במגבלות הסביבתיות, הבריאותיות והתכנוניות. הימשכות ההליכים לאישורה של התמ"א מחייבת נקיטת צעדים מידיים למיצוי העתודות במחצבות הקיימות, לאישור תכניות להעמקתן ולשיווק המחצבות שבידי רמ"י.
2. על משרד האנרגיה להציג לממשלה בהקדם את בעיית המחסור המסתמן ואת השפעותיה הצפויות על פיתוח התשתיות, על בניית דירות למגורים ועל יוקר המחיה ולגבש הצעות אפשריות לפתרונה, ובכלל זה לטפל בסוגיית ביזור הסמכויות. בד בבד, עד שהממשלה תכריע בנושא, על משרד האנרגיה להמשיך לפעול באמצעות הכלים שעומדים לרשותו כדי להתמודד עם הבעיה ולצמצמה.
3. על משרד הבריאות לפעול בהקדם לגיבוש ולפרסום של כלים לבחינת השפעתן של הכרייה והחציבה על בריאות האוכלוסייה ואיכות חייה. היעדר כלים כאמור תורם לאי-ודאות בתחום ומגביר את החששות בקרב תושבים באזורי החציבה, גורמים אשר עלולים להביא לעיכובים משמעותיים בהליכי התכנון ולפגיעה כלכלית בענפים אלה ובמשק בכלל.
4. על הממשלה להכריע בהקדם לגבי עתידה של תעשיית הפוספטים לטווח הארוך ובתוך כך להביא בחשבון גם את טובת הדורות הבאים. עקב מוגבלות שיטות המחקר בתחום ודלות הידע הקיים בעולם, קשה לאמוד את ההשפעה של הכרייה על בריאות הציבור, ולכן מומלץ כי משרד הבריאות יציג לממשלה הצעה לקביעה של רמות סיכון לאומיות והממשלה תכריע בנושא זה.
5. על גורמי התכנון לגבש כלים מוסכמים וישימים ששימוש בהם במסגרת תכנון סטטוטורי של תשתיות יאפשר להבטיח כי נשקלו כל השיקולים הנוגעים לשמירה על חיי אדם, על בריאותם ועל איכות חייהם. בהתאם לכך, על משרדי הממשלה המעורבים בדבר לבדוק, כל אחד בהתאם לאחריותו המקצועית, את הצורך בכרייה בשדה בריר, את הסיכונים והסיכויים הגלומים בכרייה ואת היקפה והשפעותיה על בריאות האוכלוסייה, על המשק ועל התעסוקה. ראוי שהממשלה תבצע כל זאת לפני שייעשה בקרקע שימוש אחר.
6. על המשרד להגנת הסביבה בשיתוף משרדים אחרים, ובהם משרד האנרגיה, לגבש בהקדם הצעת מחליטים לאסדרת השימוש בחומרי בנייה ממוחזרים. כמו כן, עליו להחיש את גיבוש התקינה ונוהלי העבודה בנושא זה בחברות הממשלתיות ובמשרדי הבינוי, התחבורה והאנרגיה. על משרדי הממשלה העוסקים בתשתיות ובינוי לפעול להגברת השימוש בפסולת בניין כתחליף חלקי לחומרי חציבה במקרים המתאימים כדי להפיק מפסולת זו תועלת מרבית, וזאת תוך ניצול מיטבי של חומרי חציבה מאיכות נמוכה שמצטברים במחצבות.
סיכום
הימשכות הליכי התכנון של תמ"א 14ב', שינויי חקיקה, היעדרם של נציגי משרד האנרגיה מדיוני הוועדות המקומיות והמחוזיות, עיכובים בשיווק מחצבות ובפרסום מכרזים להפעלתן על ידי רמ"י, החלטות של ועדות שהוקמו לשם אסדרת ענף החציבה - כל אלה גרמו, בין השאר, לצמצום שטחי חציבה, לסגירת מחצבות ובעיקר להחמרת המחסור בחומרי חציבה שצפוי להתחיל לקראת שנת 2020.
ענף הכרייה והחציבה הוא ענף חיוני שמספק חומרי גלם לענפי הבנייה והתשתיות, שלהם השפעה מכרעת על הכלכלה ועל הפיתוח הפיזי של המדינה. המחסור הצפוי בחומרי גלם לקראת שנת 2020 וחשיבותו הכלכלית של ענף זה מחייבים גיבוש אסטרטגיה לאומית כוללת שתבטיח אסדרה תכנונית סביבתית והקצאת שטחי חציבה וכרייה בהתאם לצורכי כל אזורי הביקוש תוך איזון בין השיקולים כלכליים ובין שיקולים של הגנת הסביבה והקיימות. כמו כן, הכרחי להעלות לסדר היום הציבורי את סוגיית השימוש בפסולת בניין כתחליף חלקי לחומרי חציבה.
אחד האתגרים החשובים שעל ועדת התכנון להתמודד אתם הוא הטיפול בסוגיית ההשפעה של החציבה והכרייה על בריאות הציבור. קביעה של רמת הסיכון הבריאותי הנשקפת בגין פעילות המכרות, שתהיה מקובלת על הממשלה יכולה לסייע בהליך תכנון מחצבות ויכולה למנוע עיכובים בהסדרת הנושא. על הממשלה להכריע לגבי עתיד תעשיית הפוספטים במסגרת תכנית ארוכת טווח שתביא בחשבון גם את טובת הדורות הבאים, ובהתבסס על כך תשקול את הצורך בכרייה בשדה בריר ואת הטכנולוגיות והדרכים האפשריות לבצעה.