קידום החיסכון באנרגיה - משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה

רקע כללי

בשנים האחרונות הולך וגובר הביקוש לאנרגיה, בין היתר בשל הגידול באוכלוסייה, העלייה ברמת החיים והצמיחה הכלכלית. שימוש גובר באנרגיה כרוך בהשקעת משאבים כספיים וניצול משאבי קרקע המצויים במחסור, ואף מביא לידי זיהום אוויר.

בעולם מתפתחת מגמה של התייעלות אנרגטית . גם מדינת ישראל הכירה באחריותה להפחית את הביקוש לאנרגיה ולהתייעל בצריכתה. המדינה הסדירה זאת, בין היתר, בחוק מקורות אנרגיה, התש"ן-1989 (להלן - חוק מקורות אנרגיה או החוק), בתקנות שהותקנו מכוחו (להלן - התקנות) ובשלוש החלטות ממשלה עיקריות שהתקבלו בשנים 2010-2008 . בשנת 2008 נמצא כי הערך הנוכחי הנקי של תכנית פעולה ממשלתית להתייעלות אנרגטית, שתיושם עד שנת 2020, יסתכם בכ-45 מיליארד ש"ח בהיוון לפי 5% ריבית ובכ-33 מיליארד ש"ח בהיוון לפי 10% ריבית .

האגף לשימור אנרגיה (להלן גם - האגף) במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה או המשרד) הוא האחראי המרכזי לייעול השימוש באנרגיה במשק וניצולה בצורה מיטבית. מנהל האגף (להלן - הממונה) משמש כממונה על פי חוק מקורות אנרגיה וכמאסדר האחראי על יישום הוראות החוק.

פעולות הביקורת

בחודשים יוני-דצמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את הפעילות הממשלתית לקידום החיסכון באנרגיה בישראל. הבדיקה נעשתה במשרד האנרגיה וברשות לשירותים ציבוריים - חשמל (להלן - רשות החשמל או הרשות). בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף התקציבים (להלן - אג"ת) ובאגף החשב הכללי (להלן - אגף החשכ"ל), במשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להגנ"ס), במשרד הכלכלה , במשרד הבריאות, בחברת החשמל לישראל (להלן - חח"י) ובענבל - חברה לביטוח בע"מ (להלן - חברת ענבל).

הליקויים העיקריים

אי-גיבוש תכנית להתייעלות אנרגטית בהתאם לדרישות החוק

בתיקון לחוק מקורות אנרגיה מ-2011 נקבע כי בתוך שלושה חודשים תאשר הממשלה, לפי המלצתו של שר האנרגיה, תכנית לאומית רב-שנתית להתייעלות אנרגטית, שתכלול, בין היתר, יעדים מדידים או כמותיים לחיסכון באנרגיה ולייעול השימוש בה ואמצעים לעמידה ביעדים אלה. אף שממועד תיקון החוק חלפו כמעט שלוש שנים, עדיין לא גובשה ולא הוגשה לממשלה לאישור תכנית רב-שנתית כנדרש בחוק.

היעדר אכיפה מספקת של חוק מקורות אנרגיה

נמצאו ליקויים באכיפת החוק והתקנות ובפיקוח על ביצועם: האגף אינו אוכף את תקנות מקורות אנרגיה (פיקוח על יעילות צריכת אנרגיה), התשנ"ד-1993, בקרב תאגידים שהוקמו על פי חוק כמתחייב; אין למנהל תחום (אכיפה ופיקוח) או לכל עובד אחר באגף סמכות לאכיפת הוראות החוק והתקנות; בשל מחלוקות בין משרד האנרגיה ובין המשרד לביטחון הפנים, משטרת ישראל ומשרד המשפטים, אין לאגף הרשאות לביצוע חקירות הנדרשות לאכיפת חלק מהתקנות; האגף לא גיבש מדיניות אכיפה ולא הכין נוהל אכיפה כנדרש; אין בידי האגף בסיס נתונים שלם על צריכת האנרגיה של הגופים במגזרים שהוראות החוק חלות עליהם; אף כי יש כ-20 תקנות, האגף אכף רק הפרות הנוגעות לאי-ביצוע סקר אנרגיה או אי-עדכון סקר, הכלולים בתקנות מקורות אנרגיה (ביצוע סקר לאיתור פוטנציאל לשימור אנרגיה), התשנ"ג-1993.

ליקויים בבקרה על ההתייעלות האנרגטית במגזרים השונים

בהחלטה להפחתת פליטות מ-2010 קיבל משרד האנרגיה תקציב של 269 מיליון ש"ח לקידום התייעלות אנרגטית במגזר הביתי בשנים 2012-2011. הליך הפיקוח והבקרה שבוצע על פרויקטים שונים לסבסוד והחלפה של מכשירי חשמל ביתיים לקה בחסר. בין היתר ניכר כי לא נעשתה עבודת הכנה מתאימה טרם הוצאתם של הפרויקטים אל הפועל. הביקורת העלתה חשש ולפיו חלק מכספי הציבור שהושקעו בפרויקטים ירדו לטמיון בשל ליקויים שונים. האגף לא דרש קבלת מידע על מכשירי החשמל שהוחלפו בפועל ולפיכך הסתמך רק על אומדן שביצע לשם בדיקת ההתייעלות שהושגה. דבר זה פגע במהימנות הנתונים וביכולתם של מקבלי ההחלטות למדוד את התועלת בפרויקטים לעומת העלות שלהם.

נמצאו ליקויים בהטמעת התייעלות אנרגטית ואכיפתה בקרב גופים ממשלתיים: הממונה לא פעל למימושה של החלטה 4095 ולא גיבש הוראות להתייעלות אנרגטית של גופים ממשלתיים ועמידה ביעדים כנדרש בתיקון לחוק מ-2011. במועד סיום הביקורת, דצמבר 2013 (להלן - מועד סיום הביקורת) יותר משלוש שנים לאחר סיום הליכי מכרז פיילוט ולאחר שנבחר ספק שביצע פעולות להתייעלות אנרגטית בשבעה מבנים ממשלתיים על פי מכרז זה, אגף החשכ"ל וחברת ענבל טרם גיבשו לוח זמנים וקבעו אבני דרך להמשך קידום הפרויקט להתייעלות אנרגטית במבנים ממשלתיים נוספים.

בהחלטה להפחתת פליטות הופקד הטיפול בהתייעלות האנרגטית של כלל המגזרים, חוץ מהמגזר הביתי, על המשרד להגנ"ס, והוקצה לו לשם כך תקציב של 114 מיליון ש"ח לשנים 2012-2011, לשם מתן מענקים. בד בבד, משרד האנרגיה העניק גם הוא מענקים למגזרים השונים. מעורבותם של משרדים אחדים במתן מענקים יצרה הקצאה לא יעילה של משאבים שיכלו לשמש לטובת חיסכון באנרגיה.

ליקויים בהסדרת פעילותן של חברות להתייעלות אנרגטית

חברות להתייעלות אנרגטית מספקות אמצעי התייעלות לגופים שונים במשק ולוקחות על עצמן חלק מהסיכון הכלכלי הכרוך בכך. נמצא כי המשרד לא בחן אם יש לפעול להסדרת פעילותן של חברות אלה, ואם כן - באיזה אופן. כמו כן המשרד לא הקים קרן אשראי למתן הלוואות לחברות להתייעלות אנרגטית, כנדרש בהחלטה 4095.

ליקויים בהסדר להפחתת ביקושים לחשמל

בשנת 2012 גיבשה רשות החשמל הסדר להפחתת ביקושים כוללת לחשמל בחודשי הקיץ, שיועד לצרכנים ביתיים בתעריף אחיד. צרכן שנרשם להסדר זה ויפחית בצריכת החשמל בשיעורים שבין 30%-15%, יזכה להנחה בחשבון החשמל. עלות ההנחה לצורך ביצוע ההסדר מתבטאת בהעלאת תעריף החשמל ומוטלת אפוא על כלל הצרכנים. שיעור הצרכנים שנרשמו להסדר וזכו להנחה עמד על כ-9% בלבד מכלל הנרשמים, ולא בוצע ניתוח המצביע על מובהקות בחיסכון בחשמל בקרב הנרשמים להסדר. למרות זאת החליטה הרשות להאריכו בשנה נוספת בשנת 2013.

ההמלצות העיקריות

1. על משרד האנרגיה לפעול לאלתר לאישורה בממשלה של תכנית לאומית רב-שנתית מפורטת להתייעלות אנרגטית, כמתחייב מהוראות התיקון לחוק משנת 2011.

2. על משרד האנרגיה לגבש מדיניות אכיפה; לסיים לאלתר את הסדרת פעילות הביקורת והאכיפה של הוראות החוק והתקנות - ובכלל זה לסיים את הליך הסמכת המפקחים לאגף; להסדיר עם משרד המשפטים, משטרת ישראל והמשרד לביטחון הפנים את סמכויות החקירה לפי החוק; להכין נוהל אכיפה מתאים; ליצור בסיס נתונים שלם על צריכת האנרגיה של הגופים שעליהם חלות הוראות החוק, וכן להכין תכנית ביקורת שנתית לקידום יעדיה של המדיניות שנקבעה.

3.  על משרד האנרגיה לפעול להגברת הפיקוח והבקרה על הפרויקטים להתייעלות אנרגטית שהוא משתתף במימונם, הן במגזר הביתי והן במגזרים אחרים. כמו כן, על המשרד לפעול לקבלת נתוני אמת בדבר החיסכון האנרגטי המושג מהפרויקטים השונים, על מנת לאמוד את התועלת המושגת ביחס לעלות שהושקעה.

4.  על משרד האנרגיה לפעול ליישום החלטה 4095 והתיקון לחוק מ-2011 בנוגע להתייעלות אנרגטית בגופים הממשלתיים: ליצור תכנית להתייעלות במגזר זה ולגבש יעדי התייעלות; להנחות את הגופים הממשלתיים בנוגע לביצוע פעולות ליישום התכנית; לפעול לקבלת מידע בדבר הפעולות המבוצעות בגופים השונים כמתחייב ולהשתמש בסמכויות העומדות לרשותו מכוח החוק, לרבות אמצעי אכיפה. נוסף על כך על אגף החשכ"ל לקבוע לוח זמנים ברור כולל אבני דרך לקידום פרויקט ההתייעלות האנרגטית במבנים ממשלתיים.

סיכום

קידום החיסכון באנרגיה הוא נושא בעל חשיבות לאומית, המביא לצמצום התלות ביבוא מוצרי נפט, לניצול יעיל יותר של משאבים כספיים ומשאבי קרקע ולצמצום זיהום האוויר. המדינה התחייבה לקדם את ההתייעלות האנרגטית במשק וחוקקה לשם כך חוק, התקינה תקנות וקיבלה כמה החלטות ממשלה אופרטיביות, שכללו תקציבים לא מבוטלים.

הביקורת העלתה ליקויים של ממש במשרד האנרגיה וביישום חלק מהחלטות הממשלה והוראות החוק. על משרד האנרגיה, שהוא הגוף המרכזי האחראי למשק האנרגיה, לקדם את ההתייעלות האנרגטית בשיתוף המשרדים הנוגעים בדבר בכל המגזרים במשק באמצעים העומדים לרשותו, ובכללם הסברה, הכוונה, אסדרה ואכיפה.

​