הפרטות ושינויים מבניים של חברות - רשות החברות הממשלתיות

רקע כללי

העברת פעילות משליטת הממשלה לגופים שאינם ממשלתיים תוך יצירת תנאי תחרות תביא לידי צמצום המעורבות הממשלתית הישירה בפעילות עסקית, תחשוף את החברות המופרטות לתחרות בתחום התפוקות, התשומות, ובשוק ההון, ותעודד את החברות לפעול לפי שיקולים עסקיים. אלה עשויים להביא להגברת היעילות והחיסכון ואף לשיפור באספקת המוצרים או השירותים לצרכן.

לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - החוק), הוקמה ועדת שרים לענייני הפרטה (להלן - ועדת השרים), אשר רשאית להחליט על הפרטה של חברה ממשלתית ולהחליט לגבי חברה בהפרטה בכל עניין הטעון אישור או החלטה של הממשלה לפי החוק. רשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות) הוקמה בחוק ותפקידיה, בין היתר, הם לטפל ולסייע בביצוע שינויים מבניים של חברות ממשלתיות, למכור מניות של חברות ממשלתיות, לייעץ לוועדת השרים בעניינים הנוגעים להפרטה ולטפל ביישום החלטות הפרטה.

בפברואר 2005 פוצלה, על פי חוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד-2004, רשות הנמלים לחברת נמלי ישראל פיתוח נכסים בע"מ (להלן - חנ"י) ולשלוש חברות נמל: חברת נמל אשדוד בע"מ (להלן - חנ"א), חברת נמל חיפה בע"מ (להלן - חנ"ח) וחברת נמל אילת בע"מ. במקביל נחתמו הסכמי עבודה קיבוציים  בין חנ"י ובין הסתדרות העובדים הכללית החדשה וחברות הנמל (להלן - הסכם הרפורמה). בהסכם הרפורמה הוסכם על הפרטת חברות הנמל בהתאם למתווה שמשרד האוצר גיבש במסמך הפרטת חברות הנמל (להלן - מסמך ההפרטה).

על פי החלטת ממשלה מס' 196 שהתקבלה במאי 2009 (להלן - החלטה 196), שר האוצר דאז ד"ר יובל שטייניץ (להלן - שר האוצר לשעבר) ושר התחבורה והבטיחות בדרכים מר ישראל כץ (להלן - שר התחבורה) הגישו הצעת החלטה לוועדת השרים בדבר הפרטת חנ"א והפרטת חנ"ח בהתאם למסמך ההפרטה. ב-9.9.09 התקבלה החלטת ועדת השרים להפריט את חנ"א וחנ"ח על פי המתווה שנקבע במסמך ההפרטה (להלן - החלטת ועדת השרים).

בשנים 2012-2006 קיבלה הממשלה כמה החלטות לגבי הגשת הצעת החלטה להפרטה, פירוק מרצון, מיזוג, סיום מעורבות הממשלה או ביטול חלקה של הממשלה בחברות שונות.

פעולות הביקורת

בחודשים יולי-דצמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את היערכות המדינה להפרטות ושינויים מבניים של חברות ואת פעולותיה לביצוע הפרטות ושינויים אלה. בחלקו הראשון עוסק דוח זה בתהליך הפרטת חנ"א וחנ"ח ובתהליך קבלת ההחלטות לקראת פרסום המכרזים להקמה ותפעול של נמלים חדשים. חלקו השני של הדוח עוסק בפעולות הרשות וגופים ממשלתיים אחרים לביצוע החלטות ממשלה לשינוי מבני בכמה חברות ממשלתיות בשנים 2013-2009. הבדיקה נעשתה במשרד האוצר - ברשות ובאגף התקציבים (להלן - אג"ת). בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), רשות הספנות והנמלים ובשש חברות ממשלתיות.

הליקויים העיקריים

הצגת מידע לא שלם לממשלה ולוועדת השרים להפרטה

לקראת החלטה 196 ולקראת החלטת ועדת השרים (להלן - ערב קבלת החלטת ההפרטה) לא הציגה הרשות לפני הממשלה או ועדת השרים (להלן - הדרג הנבחר) חלופות למתווה ההפרטה ולא הציגה את היתרונות במתווה ההפרטה המוצע לעומת מתווים אחרים של הפרטה. הרשות אף לא הציגה לדרג הנבחר כל מדד או עמדה לגבי המצב התחרותי שהיה קיים באותה עת בענף נמלי הים ולא הציגה מידע בדבר כדאיות ההפרטה בתנאי התחרות המוגבלים שהתקיימו בענף באותה עת. הצגה זו נדרשה בייחוד לאור הזמן שעבר מחתימת הסכם הרפורמה.

זאת ועוד, ערב קבלת החלטת ההפרטה לא הציגה הרשות לדרג הנבחר מחלוקות עם נציגות העובדים  בנושאים האלה: הסכמי שכר, מועצות הייצור, סוגיות מקרקעין בנמל חיפה, פיתוח נמלי העתיד ומודל הניהול של הנמלים, ואף לא נערכה לפתרון המחלוקות או לטיפול בהן במקרה של אי-הסכמה והכרזת סכסוכי עבודה מצד נציגות העובדים.

אי-אכיפת הסכם הרפורמה והפסקת תהליך ההפרטה

לטענת הרשות, למרות התחייבות נציגות העובדים לביצוע ההפרטה בהסכם הרפורמה נסוגה הנציגות מהתחייבותה זו והעמידה תנאים מוקדמים להסכמה לביצוע ההפרטה. הרשות לא פעלה בכל האמצעים החוקיים העומדים לרשותה, על מנת להוציא מן הכוח אל הפועל את התחייבויות נציגות העובדים בהסכם הרפורמה הנוגעות להשלמת  ביצוע ההפרטה.

הרשות הפסיקה לקדם את תהליך ההפרטה באופן אינטנסיבי בלי הודעה מראש של הרשות או שר האוצר לשעבר לממשלה ולוועדת השרים על אי-הצלחתם לבצע את ההפרטה ובלי שהתקבלה החלטת ועדת שרים להפסיק את התהליך.

ניהול משא ומתן בידי אג"ת ללא יידוע הרשות

מפברואר 2011 קיימו נציגי אג"ת משא ומתן ממושך ואינטנסיבי בנושא תחרות תוך-נמלית עם נציגי הנהלת חנ"א ונציגות עובדי חנ"א במטרה להגיע עמם להסכמה, בין היתר, על מתווה הפרטה שונה ממתווה ההפרטה שגובש בהחלטת ועדת השרים. נציגי אג"ת לא הודיעו לרשות על קיומו של משא ומתן זה.

אי-תיעוד דיונים ופגישות עם נציגות העובדים

למרות חובת התיעוד החלה על משרדי הממשלה, לא תיעדו הרשות ואג"ת את הפגישות עם נציגות העובדים ואת הנאמר בהן. תיעוד כאמור עשוי היה ללמד על המחלוקות ולאשש או להפריך את טענות הרשות ואג"ת בדבר חוסר שיתוף פעולה מצד הנציגות בתהליך ההפרטה.

ליקויים בעבודת המטה של אג"ת לבחינת הרפורמה בנמלים

בשנים 2012 ו-2013 בחנו משרד האוצר ומשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) את הצורך בשינוי מבני בנמלים ותוספת של תשתיות בנמלים. במאי 2013 הודיע שר התחבורה על פרסום מכרזים להקמה ותפעול של נמל פרטי באשדוד וחיפה. אג"ת הכין נייר עבודה אשר בחן, בין היתר, את השפעת חוסר היעילות של הנמלים על יוקר המחיה במשק. נמצא כי חלק מההנחות ששימשו לחישוב אומדן חוסר היעילות אינן מבוססות דיין. עוד נמצא כי אג"ת לא הציג הערכה בנוגע לסיכויי הרפורמה המתוכננת לצמצם חוסר יעילות זה. מידע זה היה נחוץ למקבלי ההחלטות, על מנת להעריך את הצורך ברפורמה.

אי-עדכון שר האוצר בקשיים בביצוע החלטות ממשלה העוסקות בשינויים מבניים

משרד מבקר המדינה בדק את פעולות הרשות וגופים ממשלתיים אחרים לביצוע החלטות ממשלה לשינוי מבני בתשע חברות ממשלתיות בשנים 2013-2006. ברוב המקרים שנבדקו נמצא כי הרשות לא עדכנה בכתב את שר האוצר בקשיים בביצוע ההפרטות או החלטות הממשלה כדי שהשר יוכל להביא את העניין לפני הממשלה.

אי-יישום החלטת ממשלה על הפרטת חברת הדואר והשלכותיה

הממשלה בהחלטותיה הטילה על מנהל הרשות להגיש הצעת החלטת הפרטה לחברת דואר ישראל, והרשות קידמה את ההצעה. עקב אי-הסכמות בין הרשות לשר התקשורת דאז מר משה כחלון לא התקדם תהליך ההפרטה במתווה המוצע. הרשות לא הגישה הצעת החלטת הפרטה אף שהחלטת הממשלה לא שונתה או בוטלה. מצב אי-הוודאות שבו נמצאת חברת הדואר במשך שנים ארוכות מאז התקבלו החלטות הממשלה בקשר להפרטתה עלול להשפיע לרעה על ניהולה, על התכניות להבראתה ועל שווייה.

תפקוד לקוי של הרשות בפירוק חלד ושקמונה

הממשלה בהחלטה 191 מ-2009 הנחתה את הרשות להביא לפירוק חברות חלד - חברה ממשלתית עירונית לשיקום דיור ופיתוח בע"מ; ושקמונה - חברה ממשלתית עירונית לשיקום הדיור בחיפה בע"מ. למרות זאת, במשך ארבע שנים מקבלת ההחלטה קיימה הרשות רק פגישה אחת לקידום פירוק החברות עם כל אחת מהעיריות פתח תקווה וחיפה.

אי-ביצוע פירוק של פרזות ומכון היין

הממשלה החליטה להביא לפירוק פרזות - חברה ממשלתית עירונית לשיכון ירושלים בע"מ (להלן - חברת פרזות) באמצעות הליך פירוק מרצון והסמיכה את הרשות לפעול לכך. בנובמבר 2012 העיר מבקר המדינה שיש להשתמש בכספי המכר של הדיור הציבורי הצבורים בקופתה של חברת פרזות לתועלתם של זכאי הדיור הציבורי. כדי לבצע זאת היה על דירקטוריון חברת פרזות להסדיר את השימוש בכספי הדיור הציבורי ולקבוע את ייעודם עוד לפני קידום ההחלטה על פירוק מרצון של החברה. עד מועד סיום הביקורת (דצמבר 2013) לא התכנס הדירקטוריון, הערות מבקר המדינה לא יושמו וגם הפירוק לא בוצע. עוד החליטה הממשלה להביא לפירוק חברת המכון הישראלי ליין בע"מ (להלן - מכון היין) באמצעות הליך פירוק מרצון והסמיכה את הרשות לפעול לכך. עד יוני 2014 לא התכנסה האספה הכללית של בעלי המניות של מכון היין, וממילא לא החליטה על פירוק מרצון.

אי-ביצוע עבודת מטה לפירוק חברת פיתוח מזרח ירושלים על ידי הרשות

הממשלה בהחלטה 460 מ-2006 קבעה כי יש להביא הצעת החלטה לסיום המעורבות הממשלתית בחברת פיתוח מזרח ירושלים בע"מ (להלן - פמ"י), אם יימצא על ידי מנהל הרשות בתיאום עם מנכ"ל משרד התיירות, החשב הכללי והממונה על התקציבים במשרד האוצר, כי היא אינה נחוצה. עמדת הרשות הייתה כי יש לפרק את החברה ולמזג את פעילותה עם חברה ממשלתית אחרת, אך הרשות לא ביצעה עבודת מטה בנושא.

אי-קיום החלטת הממשלה לביטול חלקה של המדינה בחלמיש

ואוצר מפעלי ים

הממשלה בהחלטה 191 מ-2009 הטילה על מנהל הרשות להגיש המלצות לביטול או הקטנת חלקה של הממשלה בחלמיש חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב-יפו בע"מ (להלן - חלמיש) ובחברת אוצר מפעלי ים בע"מ תוך 120 יום. עד מועד סיום הביקורת לא הגיש מנהל הרשות המלצות כאמור. הרשות לא הכינה עבודת מטה וסקר נכסים לגבי חלמיש שהיו דרושים לצורך ביצוע החלטת הממשלה.

מחלוקת רבת-שנים בין רמ"י לאוצר מפעלי ים

בתחילת שנות החמישים של המאה העשרים התגלעה מחלוקת בין חברת אוצר מפעלי ים בע"מ לרמ"י בדבר תשלומים על שימוש במקרקעין והסדרת זכויות החברה על המקרקעין. בשנת 2003 הגיעו הצדדים להסדר חלקי על תשלומים בגין שימוש במקרקעין. עד מועד סיום הביקורת טרם הוסדרו הזכויות, והעיכוב הרב בהסדרתן גורם נזק לאוצר מפעלי ים ולמדינה. יצוין כי פרקליטות המדינה לא הצליחה להביא את הצדדים לידי הסכמה על פתרון המחלוקת במשך כתשע שנים ואף לא הפנתה את הטיפול במחלוקת לערכאות משפטיות או ניסתה לפתרה באמצעים אחרים.

שינויי עמדות הממשלה ביחס לעתיד נתיבי איילון

משנת 1998 שינתה הממשלה את עמדתה לגבי הבעלות על חברת נתיבי איילון בע"מ פעמים מספר. שינויי עמדה אלה מביאים את החברה לידי חוסר ודאות לגבי עתידה ועלולים לפגוע בתפקודה ובפיתוחה.

אי-ביצוע הפרטת קרנות השתלמות ענפיות

משנת 1995 עמדת הרשות לגבי קרנות ההשתלמות הענפיות הייתה כי יש להפריטן. למרות זאת בסוף שנת 2013 היו בבעלות המדינה 11 קרנות השתלמויות ענפיות שטרם הופרטו.

ההמלצות העיקריות

1.  על הרשות ושר האוצר ליידע את הדרג הנבחר בדבר אי-הצלחתם לבצע החלטות של הממשלה וועדת השרים, הקשיים שנתקלו בהם והפסקת ביצוען.

2.  אי-ביצוע החלטות הממשלה בנושאי הפרטות ושינויים מבניים של חברות מחייב אותה לשפר את סדרי הפיקוח והבקרה על הדרג המבצע את החלטותיה על מנת לוודא שהחלטותיה יוצאו מן הכוח אל הפועל.

3.  לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר הממשלה וועדת השרים מזהות חברה ממשלתית אשר צריך להפריט אותה, על הרשות וכלל הגופים השותפים לביצוע ההפרטה להתגייס באופן מתואם ולפעול ביתר שאת לביצוע מוצלח של ההפרטה, ובכלל זה היערכות מראש ונקיטת כל הפעולות הנדרשות להצלחת ההפרטה.

4.  על אג"ת להכין אומדן מבוסס להשפעת חוסר יעילות הנמלים על יוקר המחיה במשק ויכולת הרפורמה לצמצם חוסר יעילות זו על מנת שמקבלי ההחלטות יוכלו לשקול את תועלת הרפורמה לעומת עלותה.

5.  על הרשות ומשרד התקשורת להמשיך בקידום החלטת הממשלה בנוגע לחברת הדואר, או לחלופין לפעול לשנותה. במסגרת זו יש להביא בחשבון את מצבה הכספי של חברת הדואר ותכניות ההבראה.

6.  לאור עמדתם של משרד התיירות והמשרד לירושלים והתפוצות על הצורך להמשיך להפעיל את פמ"י, על הרשות לבצע עבודת מטה יסודית לשם בחינת פעילותה של פמ"י כדי שיהיה בידי המדינה כל המידע הדרוש לקבלת החלטה בקשר לעתידה.

7.  על הרשות לבצע בהקדם עבודת מטה לגבי אופן ביצוע החלטת הממשלה בחלמיש ולפעול לביצוע סקר נכסים לצורך ביצוע החלטה 191.

8.  נוכח המחלוקת על זכויות המקרקעין בחברת אוצר מפעלי ים בע"מ, על הרשות להפנות את העניין לשר האוצר על מנת שתינקטנה פעולות נמרצות ליישוב המחלוקת כשלב מקדים להפרטת החברה ועל הפרקליטות לשקול להפנות את המחלוקת בנוגע לחובות חברת אוצר מפעלי ים בע"מ לרמ"י להכרעת בית המשפט.

9.  הקשיים בביצוע שינויים בתחומי הממשל התאגידי, פרק הזמן הממושך שבו נושא הפרטת קרנות השתלמות שהמדינה שותפה בבעלותן נמצא על המדוכה וכן הבעייתיות בתפקוד חלק מהקרנות מחייבים את הממשלה לבחון את סוגיית קרנות ההשתלמות אשר נמצאות בבעלות חלקית של המדינה.

10.  נוכח ממצאי דוח זה, על המדינה, בבואה להקים חברות ממשלתיות, להביא בחשבון את הדרכים לסיים בעת הצורך את מעורבותה והחזקתה בהן.

11.  החלטות הממשלה וועדות השרים משקפות את האינטרס הכללי של המדינה. לפיכך על הגורמים הממשלתיים לפעול על פי החלטות אלה, כל עוד לא שונו או בוטלו. על הגופים האמונים על ביצוען של החלטות הממשלה וועדות השרים לפעול לקידומן באופן נמרץ ומושכל, ולעדכן את הממשלה וועדת השרים בהתפתחויות משמעותיות.

סיכום

הממשלה הדגישה את חשיבותם של ההפרטה ושינויים מבניים בחברות ממשלתיות ומעורבות למשק ולכלכלה בחוק, בהחלטותיה ובמדיניותה התקציבית. על פי אלה, הפרטת חברות ממשלתיות ומעורבות אשר פועלות בענף שבו מתקיימת תחרות, יש בה לתרום מעבר לתמורה כספית מידית לקופת המדינה, גם לכלל המשק לטווח הארוך, בין היתר על ידי צמצום המעורבות הממשלתית במגזר העסקי, ייעול השירות ואספקת המוצרים והגברת התחרות. על כן עיכוב בביצוע הפרטות טומן בחובו עלות למשק.

בשנים האחרונות הטילה הממשלה על הרשות ביצוע החלטות ממשלה בנושאי הפרטה ושינויים מבניים. ממצאי דוח זה מראים כי הרשות מתקשה בביצוע החלטות הממשלה. קושי זה בא לידי ביטוי הן בהפרטות מורכבות דוגמת חנ"א וחנ"ח, הן בהפרטות וביצוע שינויים מבניים בחברות עירוניות והן בהפרטות פשוטות יותר. במקרים שבהם הרשות נתקלת בהתנגדות של שרים להחלטת הממשלה או בהתנגדות של נציגות עובדים לביצוע הפרטה, אין היא מצליחה לבצע את החלטות הממשלה וועדת השרים. לא זו אף זו, הרשות ושר האוצר אינם מיידעים את הדרג הנבחר בקשיים שבהם נתקלו בניסיונות לבצע את החלטות הממשלה וועדת השרים, ובהפסקת ביצוען בשל כך. דרך פעולה זו הופכת את החלטות הממשלה וועדת השרים ל"אות מתה" ומותירה את ההחלטה על ביצוע ההפרטה והשינויים המבניים לרשות ומשרד האוצר בלבד, ללא פיקוח ובקרה של הממשלה.

​