רקע כללי
המשרות בשירות הציבורי הן בגדר משאב ציבורי. כדי שהשירות הציבורי יפיק מהן את מרב התועלת יש למנות להן את המועמדים המתאימים ביותר בהליך המאפשר שוויון הזדמנויות ותחרות הוגנת.
על החברות הממשלתיות חלות תקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר העסקת קרובי משפחה), התשס"ה-2005 (להלן - התקנות או תקנות העסקת קרובים) הקובעות מגבלות וסייגים על העסקת קרובי משפחה בחברות ממשלתיות. מגבלות אלה הורחבו בתיקון לתקנות משנת 2008. לאחר סיום תקופת הביקורת במרץ 2014 פורסם תיקון לתקנות העסקת קרובים. על חברות אלה חלות גם נורמות של המשפט הציבורי, כגון החובה לפעול בהגינות, ביושר ובתום לב ולקיים את עקרון השוויון .
העדפת מועמדים במינויים למשרות בגופים ציבוריים בשל קרבת משפחה, פעילות פוליטית או כל קרבה אישית אחרת, עלולה לפגוע בעקרונות היסוד של שיטת המינויים בשירות הציבורי. הימצאותם של קרובי משפחה בגוף ציבורי עלולה ליצור תלות וניגוד עניינים. עובד שמונה למשרתו בשל קרבה משפחתית ולא בשל כישוריו ייתכן שאינו האדם המתאים ביותר למשרה, ולעתים הוא אף אינו עומד בדרישותיה. יתר על כן, העסקת קרובים עלולה ליצור קבוצות גדולות של עובדים קרובי משפחה בעמדות כוח, העלולות לפגוע בתפקוד הארגון, בניהולו ובקופה הציבורית, עד כדי חשש לפגיעה בטוהר המידות. העסקת קרובי משפחה עשויה לפגוע גם בחובת הייצוג ההולם של קבוצות אוכלוסייה שאינן מיוצגות החלה על גופים ציבוריים.
על נושאי משרה בתאגידים ציבוריים לפעול לפי כללי האתיקה הציבורית: להקפיד על מינהל תקין ועל טוהר מידות ולהימנע ממצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים. טובת הציבור צריכה לעמוד לנגד עיניהם, והחלטותיהם צריכות להיות נקיות משיקולים זרים. בית המשפט העליון קבע כי רשות ציבורית "היא נאמן של הציבור. משלה אין לה ולא כלום. כל שיש לה, למען הציבור יש לה". עוד קבע בית המשפט העליון (בג"ץ) כי חובתה לפעול כנאמן הציבור "באה לידי ביטוי גם כאשר ממנה היא את עובדיה" .
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק בפרקי זמן שונים שבין מאי 2013 לדצמבר 2013 את סדרי העסקת העובדים בשבעה תאגידים ציבוריים: תאגיד אחד שהוקם על פי חוק רשות שדות התעופה, ובשישה תאגידים שהם חברות ממשלתיות לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975: חברת החשמל לישראל בע"מ; חברת רכבת ישראל בע"מ; חברת נמל אשדוד בע"מ; חברת נמל חיפה בע"מ; מקורות חברת המים בע"מ; שח"מ מקורות ביצוע בע"מ . כמו כן, נעשתה בדיקת השלמה ברשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות או רשות החברות). הביקורת התמקדה באופן גיוס העובדים, מינוים והצבתם למשרות בתאגיד וכללה גם מעקב אחר ממצאי דוח הביקורת בנושא העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים שפרסם מבקר המדינה בנובמבר 2007 (להלן - הדוח הקודם). הביקורת נעשתה בתאגידים, ובדיקות השלמה נעשו ברשות החברות הממשלתיות.
הליקויים העיקריים
היקף העסקת קרובים
נמצא כי עדיין קיים שיעור גבוה של קרובי משפחה, ואולם שיעור זה נמצא בתהליך ירידה בכל התאגידים שנבדקו לעומת נתוני הקליטה וההעסקה של קרובים שפורסמו בדוח מבקר המדינה הקודם.
לוח הנתונים של קרובי המשפחה המועסקים בתקופה שבין מרץ למאי 2013 ואלה שהתקבלו לעבודה בין השנים 2013-2009 בתאגידים אלה לעומת נתוני הביקורת הקודמת נמצא בקובץ המלא.
העסקת קרובים במצב העלול ליצור ניגוד עניינים
התאגידים שנבדקו לא הקפידו על אי-העסקת קרובי משפחה בתפקידים שיש בהם יחסי כפיפות, עבודה באותה יחידה או בתפקידים שיש בהם ניגוד עניינים, בניגוד לתקנות העסקת קרובים. על אף הערת משרד מבקר המדינה בדוח הקודם תופעה זו עדיין קיימת.
חברת הרכבת: נכון לדצמבר 2013, מועד סיום הביקורת, תופעה זו עדיין קיימת. על חלק מן המקרים שעלו בביקורת הנוכחית העיר משרד מבקר המדינה לחברת הרכבת עוד בדוח הביקורת הקודם בנובמבר 2007. עם זאת, הנהלת הרכבת נלחמה בתופעה וכמה בעלי תפקידים סיימו את עבודתם.
נמל אשדוד: במכרז לתפקיד סוור לא נבדק אם העסקת בני משפחה תגרום ליצירת יחסי כפיפות וניגוד עניינים.
נמל חיפה: במאי 2013 הועסקו בנמל כ-70 קרובי משפחה באותן מחלקות ובאותם סקטורים. 61 מהם הועסקו במחלקת תפעול ובסקטור ציוד מכני.
חברת החשמל: על פי נתוני החברה ל-25 עובדים יש קרובי משפחה המועסקים עמם ביחסי כפיפות. אף שהכללים שנקבעו בתקנות אינם חלים על קרובי משפחה שהיו מועסקים בחברה ערב כניסתן לתוקף (אפריל 2005), כאשר יש יחסי כפיפות ישירים או עקיפים בין הקרובים, או כשקרבת המשפחה עלולה לעורר חשש לניגוד עניינים, או כשיש בין הקרובים קשרי עבודה כהגדרתם בתקנות - חלות התקנות גם על קרובי משפחה שהיו מועסקים בחברה ערב כניסתן לתוקף ועל החברה לנסות למצוא פתרון גם למקרים אלה.
הצהרות של עובדים הנוגעות להעסקת קרובי משפחה
בתאגידים שנבדקו לא נמצא מאגר מלא ומעודכן של נתונים על כל קרובי המשפחה המועסקים בהם. יצוין כי המאגר שברשות התאגידים שנבדקו מבוסס על הצהרת העובדים, ואין בידיהם כלים לבדוק את אמינות ההצהרות באופן מוחלט.
רשות החברות לא בחנה את הצורך לחייב את עובדי החברות הממשלתיות ואת עובדי חברות הבנות שלהן לדווח על קרבה משפחתית לעובדים בחברה אחרת באותה קבוצת חברות.
קרובי משפחה של בכירים וחברי ועד העובדים
נמצא כי בחברת החשמל, ברשות שדות התעופה היה שיעור העסקת קרובי משפחה של עובדים בכירים ושל חברי ועדים גדול מהשיעור הממוצע של העסקת קרובים באותם תאגידים.
הליכי מינוי עובדים בכירים
נמצאו ליקויים בהליכי מינוי פקידים בכירים במקורות: בחלק מהמקרים לא פורסמה מודעה פומבית, אלא נעשתה פנייה לחברת השמה אחת; לא נמצא תיעוד של דיוני ועדת האיתור שבו מפורטים הנימוקים להחלטותיה.
הליך מינוים של עובדים בכירים בחברת נמל אשדוד מצביע על חשש לעירוב שיקולים זרים או על הטיית ציונים שנעשו במטרה להעדיף מועמדים שהנהלת החברה או גורמים אחרים בחברה חפצים ביקרם, וכל זאת בניגוד לכללי מינהל תקין ובניגוד לחוק.
אי-הסדרת הליכי קבלת עובדים בחברות הממשלתיות
על אף הערות מבקר המדינה בדוח הקודם לא נמצאו ברשות החברות תיעוד של דיונים שבהם בחנה הרשות את הצורך להחיל את הוראות התקנות בעניין הליכי קבלת עובדים על כלל העובדים בחברות הממשלתיות, ולא רק על העובדים הבכירים או על בעלי שש הדרגות הגבוהות ביותר. כמו כן לא נקבעה חובה לקיים מכרז לקליטת כלל העובדים בחברות הממשלתיות. הרשות אף לא בחנה את הצורך להבהיר את המונח "קרוב משפחה" בתקנות.
רשות החברות טרם הסדירה את הליכי הקבלה של כלל העובדים בחברות ממשלתיות. התהליכים להוצאת חוזר שיסדיר את הליכי מינוי עובדים בכירים התמשכו במשך שנים. במרס 2013 פרסמה רשות החברות חוזר בנושא הליכי האיתור והמינוי של פקידים בכירים בחברות ממשלתיות (להלן - החוזר), ואולם באוקטובר 2013 הודיעה רשות החברות על ביטולו.
היעדר כללים בעניין משרות אמון
רשות החברות לא פרסמה כללים ברורים או הנחיות לחברות הממשלתיות בנוגע להליכי המינוי של משרות אמון. דבר זה עלול לשמש פתח למינויים לא תקינים העלולים להביא לידי בחירתם של עובדים לא מתאימים או חסרי כישורים למילוי משרות אלו.
אישור רשות החברות להעסקת מועמדים שיש להם קרובי משפחה
רשות החברות אישרה לחברת נמל אשדוד להעסיק מועמדים שהעסקתם עלולה לגרום למצבים של ניגוד עניינים או לכפיפות עם קרובי משפחתם המועסקים בחברה.
ההמלצות העיקריות
על הנהלות התאגידים שנבדקו להמשיך לפעול לעקירת התופעה של העדפת קרובי משפחה ומקורבים בהתאם להוראות התקנות הנוגעות להעסקת קרובים, ובכלל זה ההוראות שנוספו להן בתיקון ממרץ 2014. הקפדה על קיום הוראות אלה תזרז את צמצום התופעה של העסקת קרובים ומקורבים, הנובעת בעיקר מהתעלמות התאגידים מהכללים לקבלת עובדים בעבר.
נמל אשדוד: על הנהלת החברה ורשות החברות לפעול במשותף בהתאם לכללים, לעקירת התופעה החמורה המשתקפת בתוצאות הקליטה בשנים 2013-2012, כפי שפעלו מרבית התאגידים שנבדקו בעקבות דוח מבקר המדינה הקודם.
נמל חיפה: על ההנהלה לפעול לצמצום העסקת קרובי משפחה באותה מחלקה ובאותו סקטור, במצבים העלולים ליצור כפיפות של עובד לקרוב משפחתו, או קשרי עבודה אחרים האסורים בתקנות או ניגוד עניינים.
ההנהלות של רכבת ישראל, מקורות וחברת החשמל הצליחו לצמצם את התופעה של קליטת קרובים. זאת בעקבות החלטות הרואות בחומרה את הפרתם של הכללים ואי-הצהרה על קרבת משפחה וכן בשל הפעלת הליכי משמעת עד כדי פיטורין, נגד עובדים שאינם ממלאים הצהרה כדין. על הנהלות התאגידים האחרים לפעול גם הם לצמצום היקף הקליטה של קרובי משפחה.
על הרשות לשקול את הסדרת נושא גיוסם של כל העובדים והעובדים הבכירים בחברות הממשלתיות, ובכלל זה החלת הוראות חוק חובת המכרזים בנושא, ולהדק את הפיקוח על החברות הממשלתיות בעניין זה.
על הרשות לבחון את הצורך לפעול לתיקון התקנות ובין היתר להבהיר בהן את ההגדרה של "קרוב משפחה", שכן, לדוגמה, לא ברור אם גיס של בן זוג ואחיין של בן זוג נכללים בה.
על הרשות לבחון את הצורך להסדיר את סוגיית העסקתם של קרובי משפחה בחברות בנות ממשלתיות השייכות לאותה קבוצה.
על הרשות לפקח על כך שהתאגידים לא יאפשרו העסקת קרובי משפחה באותן יחידות, ובפרט בתפקידים שיש בהם כפיפות לקרוביהם, כדי להבטיח פיקוח ושמירה על טוהר המידות.
סיכום
גיוס והעסקה של קרובים ומקורבים בגופים הציבוריים עלולה לפגוע בחובת הנאמנות שלהם כלפי הציבור, וכן במתן שוויון הזדמנויות ובייצוג הולם לכל קבוצות האוכלוסייה. אין להשלים עם תופעה של היווצרות משפחות מורחבות של קרובים ומקורבים שעלולות לפגוע בניהול התקין של גופים אלה ולעשות ברכוש הציבורי כבתוך שלהן.
בהוראת מנהל רשות החברות על ביטול החוזר ממרץ 2013 יש משום נסיגה ופגיעה בסדרי הפיקוח של הרשות על החברות הממשלתיות. על מנהל הרשות לבחון החלטה זו ואת השפעותיה.
על הנהלות התאגידים הציבוריים שנבדקו להמשיך לפעול למיגור התופעות הקשות שהועלו בביקורת ולהתמודד בנחישות עם גורמיהן כדי לעקרן מן השורש. על היועץ המשפטי לממשלה, רשות החברות הממשלתיות והנהלות המשרדים הנוגעים בדבר להירתם למשימה של הפסקת התופעות האמורות ללא דיחוי ובכל דרך, לרבות שינויי חקיקה לפי הצורך, כדי לאפשר להנהלות התאגידים להתמודד עמן ביתר יעילות.