טיפול המשטרה ומשרדי הממשלה בתופעת גנבות כלי רכב - רשות המסים בישראל

​רקע כללי

גְנֵבָת כלי רכב היא תופעת פשיעה כלל-ארצית הפוגעת בקניינו של האזרח, בתחושת הביטחון האישי שלו ובכלכלת המדינה. בשנים 2013-2003 נגנבו בישראל כ-250,000 כלי רכב, מהם כ-18,000 נגנבו בשנת 2013 (כ-50 כלי רכב ליום בממוצע). הנזק הכלכלי הישיר הנגרם מגנבות כלי רכב מוערך ביותר ממיליארד ש"ח לשנה .

לדברי המשטרה, אחד הגורמים המרכזיים לגנבות כלי הרכב הוא הביקוש הרב לחלקי חילוף (להלן - חלפים) זולים עבור כלי רכב שנפגעו בתאונות. כ-70% מכלי הרכב הנגנבים מועברים לשטחי האחריות האזרחית הפלסטינית (להלן - השטחים שבאחריות הרש"פ או השטחים) לפירוק.

לנוכח הגידול שחל במספר גנבות הרכב בשנת 2005 הוחלט על הקמתה מחדש של יחידה ארצית ייעודית לטיפול בתופעה (להלן - אתג"ר או היחידה). מאז הקמת היחידה חלה ירידה משמעותית במספר הגנבות מ-33,513 כלי רכב בשנת 2006 ל-17,561 בשנת 2013. יצוין כי נוסף על יחידת אתג"ר, מטפלים בגנבות כלי רכב גם מחוזות המשטרה.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוקטובר 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לטיפול המשטרה ומשרדי הממשלה בתופעת גנבות כלי הרכב ובהם המניעים העיקריים לגנבת כלי רכב, הפיקוח והאכיפה שמבצעים משטרת ישראל ומשרד התחבורה בתחום השימוש בחלפים גנובים וכן סוגיית תיקון כלי רכב באמצעות חלפים גנובים באופן העלול להביא למצב של סכנת חיים. הביקורת נעשתה באתג"ר. בדיקות השלמה נעשו במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ), באגף הרכב ושירותי תחזוקה שבמשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון שבמשרד האוצר, במשרד המשפטים, במדור מחקר וסטטיסטיקה שבמשטרה (להלן - מדור מחקר), ביחידת התביעות בלהב 433, במינהל האזרחי, ברשות המעברים היבשתיים במשרד הביטחון ובבית המכס נהר הירדן. בירורים נוספים נעשו בארגון הישראלי להשכרת רכב וליסינג ובאיגודים של חברות הביטוח, של המוסכים ושל שמאי הביטוח, אשר אינם גופים מבוקרים.

הליקויים העיקריים

היקף גנבות כלי הרכב בישראל גבוה ביחס לנתונים בינלאומיים

לפי נתוני המשטרה, בשנת 2011 נגנבו 20,491 כלי רכב, בשנת 2012 - 19,492 ובשנת 2013 נגנבו 17,561 כלי רכב.

מנתוני האו"ם עולה כי מבין יותר מ-100 מדינות שנבדקו, ישראל נמנית עם עשר המדינות שבהן מספר גנבות כלי הרכב לנפש הוא הגדול ביותר. בהשוואה בין 35 המדינות החברות בארגון ה-OECD מבחינת מספר הגנבות של כלי הרכב יחסית לאוכלוסייה, עולה כי ישראל נמנית עם המדינות המובילות ומדורגת בתחום זה במקום הרביעי.

מנתוני המשטרה עולה כי בשנים 2013-2009 פחת ב-33% שיעור כלי הרכב שנמצאו מכלל כלי הרכב הגנובים. מבדיקת אתג"ר עולה כי בישראל שיעור כלי הרכב הגנובים שנמצאו קטן במידה ניכרת משיעורם במדינות אחרות.

שיעור פיענוח נמוך של תיקי חקירה בגין גנבות כלי רכב

אחד המדדים לבחינת אופן טיפולה של המשטרה בפשיעה הוא שיעור תיקי הפשיעה המפוענחים, שיעור העבריינים שאותרו וכן שיעור העבריינים המועמדים לדין. מנתוני המשטרה עולה כי בשנים 2012-2006 כ-94% מתיקי החקירה בגין גנבות רכב נסגרו בלי שפוענחו, וכי רק באחד מכל כ-17 תיקים הוגש כתב אישום.

הפרת הנוהל שנועד להסדיר את מימון אתג"ר באמצעות גוף חיצוני פרטי

בנובמבר 2005 החליטה הממשלה להתיר למשרד לביטחון הפנים לקבל - לצורך הפעלת היחידה - תרומה מאיגוד חברות הביטוח ומהארגון הישראלי של החברות להשכרת רכב לנהיגה עצמית, בשיעור של 40% מעלות הקמתה והפעלתה של היחידה. בהחלטה נקבע שאתג"ר תפעל לפי נוהל שגובש על דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, המבטיח כי היחידה תפעל באופן עצמאי, כי יהיה ניתוק בינה ובין הגורמים המממנים שלא יאפשר השפעה של הגורמים המממנים על תפקודה כדי שתפעל על פי שיקולים מקצועיים בלבד. לנוהל הייתה חשיבות יתרה, היות שבמסגרת פעולות הבקרה והאכיפה של אתג"ר פועלת היחידה גם בזיקה לחברות הביטוח.

בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי שלא בהתאם להוראות הנוהל התקיימו חמישה מפגשים בין אתג"ר ובין הגוף המממן במשרדי הגוף המממן ולא במתקן משטרתי, ולמעט פגישה אחת הם לא תועדו בפרוטוקולים; כי בשנת 2011 חקרה אתג"ר באזהרה נושא משרה בתאגיד ביטוח החבר בגוף המממן בלא שקיבלה אישור לכך מראש אגף חקירות ומודיעין; וכי במקרה מסוים ביקש עובד של הגוף המממן מהיחידה לנקוט עמדה המנוגדת לתפיסתה המקצועית.

ליקויים בתהליך שיקום כלי רכב שמצבם הוגדר כאבדן גמור להלכה

כאשר כלי רכב המבוטח בביטוח רכוש ניזוק בתאונה, מעריך שמאי רכב את סכום הנזק. אם שיעור הנזק שווה ל-60% לפחות מערכו בעת האירוע, מוגדר מצב כלי הרכב - כאבדן גמור, והוא מורד מהכביש. אם שיעור הנזק שווה ל-59%-40% מערכו, מוגדר מצב כלי הרכב - כאבדן גמור להלכה, והוא נמסר לבעלות חברת הביטוח אשר מוכרת אותו למגרש הסדר או לסוחרי רכב לשיקום (להלן - אבדן להלכה).

ממסמכי המשטרה עולה כי:   (1)  שיקום כלי רכב אלו וסחר בהם הם מהגורמים העיקריים לגנבות כלי רכב.   (2)  רבים מכלי הרכב שמצבם הוגדר כאבדן להלכה משוקמים באופן לא תקני ושלא בהתאם להוראות יצרני הרכב.   (3)  לעתים בעת מכירת כלי רכב ששוקמו נעשות פעולות להעלמת דבר התאונה או להפחתת חומרתה.

מטרת החוק להגבלת השימוש ורישום פעולות בחלקי רכב משומשים (מניעת גנבות), התשנ"ח-1998 (להלן - חוק הרישום), היא להתמודד עם התופעה של גנבות כלי רכב באמצעות מניעה, אכיפה והחלשת המניע הכלכלי לשימוש בחלפים גנובים המשמש תמריץ לגנבת כלי רכב. לפי החוק חברת הביטוח תמכור את כלי הרכב לאחר שרוכש הרכב ימציא לה אישור ממוסך לגבי התיקון, חוות דעת של שמאי רכב, חשבונית מס בגין התיקון ותעודת בדיקה. לחברות ציי הרכב מחויב רוכש הרכב להגיש רק את אישור המוסך. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מטרות החוק לא הושגו, כמפורט להלן:

בבקרות שביצעה אתג"ר בחברות הביטוח הועלו מאות ליקויים הנוגעים לאישורי המוסך, למשל - אישור המוסך זויף; חלקי הרכב סופקו למוסך אחד ואילו חשבונית התיקון הייתה ממוסך אחר; תאריך התיקון היה לאחר מועד קבלת תעודת הבדיקה ונעשה שימוש במספר רישיון של מוסך שאינו קיים או של מוסך אחר. כמו כן נמצאו כלי רכב שתוקנו באמצעות הלחמה של שני חלקי שלדה, במוסכים שאינם מורשים או ללא אישור היצרן. עוד נמצא כי עלותם הממוצעת של התיקונים של כלי רכב שהיו במצב של אבדן להלכה היו בשיעור של כ-15% מהעלות שנקבעה בחוות הדעת של שמאי רכב. נתונים אלו מעוררים חשש כי איכות התיקון של כלי הרכב הייתה נמוכה, וכי החלפים ששימשו לשיקומם מקורם בכלי רכב גנובים.

כריות האוויר מקטינות בעשרות אחוזים את הסיכון לפגיעות ראש וחזה, שעלולות להיות קטלניות. מאחר שהעלות של כריות אוויר חדשות היא גבוהה, נוצר תמריץ כלכלי להתקין בכלי רכב שכריות האוויר שבו נפתחו כריות משומשות או גנובות הזולות במידה ניכרת מכריות חדשות. מתעורר חשש שבחלק מכלי הרכב ששוקמו הותקנו כריות אוויר משומשות באופן לא בטיחותי ושלא לפי הוראות יצרני כלי הרכב.

אף שבחקירותיה מצאה אתג"ר מוסכים ומנהליהם שהפרו את חוק הרישום, את הנחיות משרד התחבורה ואת תקנות התעבורה, היא לא דיווחה על כך למשרד התחבורה, הממונה על ביצוע חוק הרישום.

אתג"ר קבעה יעדי פעילות שנתיים לביצוע בקרות בחברות הביטוח, בחברות ההשכרה ובחברות הליסינג (להלן - חברות ציי רכב) ובמגרשי ההסדר, אך לא עמדה בהם. במרביתם לא בוצעו בשנים 2013-2010 בקרות כלל.

חוק הרישום קובע חובות רישום ודיווח בנוגע לפעולות בחלקי חילוף משומשים. מבקרות שמבצעת אתג"ר כדי לאכוף את ביצוע הוראות החוק במוסכים ואצל סוחרי חלקי חילוף עלה כי לכשליש מהמוסכים שנבדקו אין רישיון עסק; כי ליותר מ-40% ממוסכים אלה אין יומן חלפים; וכי יותר מ-45% מהם אינם מנהלים רישום חלפים, אף שהדבר נדרש בחוק. עוד עולה כי אף שאתג"ר מבצעת בקרות כבר משנת 2006, לא חל במשך השנים שיפור ניכר בנוגע לשיעור המוסכים המנהלים רישום, וכי לא הושגה המטרה שלשמה בוצעו בקרות הרישוי במוסכים. לנוכח ממצאי הביקורת בעניין זה מתעורר ספק בדבר האפקטיביות של ההרתעה.

אף שהתופעה של שיקום כלי רכב במצב של אבדן להלכה היא מניע מרכזי לגנבות כלי הרכב, העלתה הבדיקה כי מנגנוני הבקרה, האסדרה והאכיפה של המשטרה ומשרד התחבורה, האמורים להתמודד עם מניע פשיעה זה, אינם יעילים דיים ואינם מביאים למיגור או להפחתה ניכרת של גנבות כלי הרכב, וכי לעתים תהליך השיקום מתבצע באופן העלול אף לגרום לסכנת חיים.

בקרה לא מספקת של משרד התחבורה על יישום חוק הרישום

שר התחבורה ממונה על ביצוע חוק הרישום, על התקנת תקנות מכוחו ועל קידום ביצוע תיקונים לחוק זה. בשנת 2009, בעקבות הפקת לקחים מפעולות אכיפה, ביקשה אתג"ר לקדם תיקון של כמה סעיפים בחוק, על מנת להתאימם לשינויים שחלו בתחום ולשפר את יכולת האכיפה שלה. אף שהמשטרה פנתה בעניין זה למשרד התחבורה, קידום הליכי החקיקה התעכב במשך שנים, ובמועד סיום הביקורת הוא טרם הושלם.

לפי חוק הרישום ולשם פיקוח על ביצועו נקבעו כי המפקחים שבמשרד התחבורה מוסמכים לבדוק את אופן ביצוען של הוראות החוק, ובהן הוראות הנוגעות לחובות של חברות הביטוח ושל חברות ציי הרכב וכן חובות המוסכים לנהל יומני חלפים ולרשום חלפים. הבדיקה העלתה כי אף ששר התחבורה ממונה על ביצוע חוק הרישום, ואף שהחוק הקנה לו את הסמכות למנות מפקחים, משרדו אינו מפקח על ביצוע החוק.

המידע על כלי רכב שהיו מעורבים בתאונה אינו נגיש לציבור

מידע בדבר נזק שנגרם לכלי רכב בתאונה אשר בגינו הוגדר מצב כלי הרכב כאבדן להלכה, חשוב שיהיה נחלת הכלל, על מנת לאפשר לרוכש פוטנציאלי של כלי הרכב לקבל החלטה מושכלת על בסיס מידע מלא. במועד סיום הביקורת משרד התחבורה עדיין לא הנגיש מידע זה לציבור.

החל מאוגוסט 2012 הציב משרד התחבורה בקניונים 51 עמדות שירות עצמי. אף שהמשרד הודיע כי במשך הזמן ניתן יהיה לקבל מידע על ההיסטוריה של כלי הרכב, ביולי 2014 עדיין לא ניתן היה לקבל בהן את המידע האמור. היעדר מידע כאמור עלול לסכן את בטיחותם של רוכשים תמימים ושל משתמשים בדרך ואף לשמש עבור עבריינים תמריץ להטעיית רוכשים כדי להשיג רווחים קלים.

ליקויים בפעילות האכיפה בשטחים שבאחריות הרש"פ ובמעברים אליהם

בחוק הרישום נקבע כי אסור לתקן כלי רכב בשטחים שבאחריות הרש"פ. לפי נתוני המשטרה אלפי ישראלים מעדיפים לתקן את כלי רכבם בשטחים שבאחריות הרש"פ, בשל המחירים הנמוכים של התיקונים. לדעת הגורמים המקצועיים עקב האפשרות לתקן כלי רכב בשטחים שבאחריות הרש"פ נוצר ביקוש נרחב לחלקי חילוף גנובים, וכלי רכב המטופלים בשטחים אלה מתוקנים באופן המסכן את הנוסעים ברכב. נמצא כי המשטרה הגישה המלצות לכתבי אישום רק נגד שיעור קטן של מפרי החוק, והדבר פוגע באפקטיביות ההרתעה של המשטרה בנושא זה.

אחד מתפקידיה של אתג"ר הוא לפעול לזיהוי כלי רכב גנובים בעת הגעתם למעברים לשטחים שבאחריות הרש"פ. למרות פעולות המשטרה אלפי כלי רכב גנובים עוברים מדי שנה בשנה דרך המעברים לשטחים שבאחריות הרש"פ. השר לבט"פ ציין בנושא זה כי יש צורך בחשיבה מחודשת וצורת הפעלה שונה של המעברים.

ביולי 2014 עדיין לא נקבע הסדר שיאפשר פיקוח הולם על יצוא חלפים דרך מעברי הגבול היבשתיים. יצוא חלפים ללא הסדרה נאותה דרך מעברי הגבול היבשתיים הוא תמריץ נוסף - שעלול לצבור תאוצה - לגנבת כלי רכב בישראל כדי למכור את החלפים שיפורקו מהם.

ההמלצות העיקריות

בהתאם לסמכויות שהוקנו למשרד התחבורה ליישום הוראות חוק הרישום, עליו להפעיל מערך פיקוח אפקטיבי על כלל הגורמים המעורבים בתהליך שיקום כלי רכב ועל הסחר בהם. בד בבד על משטרת ישראל לפעול להגברת פעולות ההרתעה והאכיפה בכל הנוגע לגנבת כלי רכב, לסחר בחלפים ולשיקום כלי רכב שמצבם הוגדר כאבדן להלכה.

ראוי כי משרד המשפטים והמשרד לבט"פ יבחנו מחדש אם ראוי להמשיך לממן את פעילותה של היחידה באמצעות תרומה מגורם עסקי. יש לתת את הדעת על כך שמדובר בגורם המונחה גם על ידי שיקולים כלכליים ושחבריו הם חלק ממערך הסחר בכלי רכב שמצבם הוגדר כאבדן להלכה. לדעת משרד מבקר המדינה, אם יוחלט על המשך יישומו של מודל זה יש לעשות זאת תוך הידוק הפיקוח על יישום התנאים שנקבעו להפעלתו, ואילו אם יוחלט על הפסקתו ראוי כי הדבר יעשה לאחר שיובטח המימון הציבורי המלא להמשך פעילות היחידה במתכונת עבודתה בשנים האחרונות.

הגם שאגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון שבמשרד האוצר אינו ממונה על אכיפת חוק הרישום, הרי שלמכלול ההיבטים שהועלו בדוח זה יש השפעות על הרגולציה הממשלתית בתחום הביטוח. יש מקום כי הממונה על האגף ילמד את ממצאי דוח זה לצורך הפקת מסקנות והפקת לקחים בנוגע לפעולות רלוונטיות שעליו לנקוט במסגרת תפקידו הרגולטיבי מול חברות הביטוח.

על היועץ המשפטי לממשלה לבחון - בשיתוף משרד התחבורה, המשרד לבט"פ והמשטרה, כל אחד בתחומו - מהם שינויי החקיקה הדרושים לשם גיבוש פתרון מערכתי שיתרום להפחתה ניכרת במספר הגנבות ובכלל זה תיקון חוק הרישום ותקנותיו והתאמתם למציאות המשתנה, בחינת האפשרות להטיל קנסות מינהליים כחלופה להעמדה לדין והחלת החובות החלים על חברות הביטוח גם על חברות ציי הרכב. זאת תוך שימת דגש על חומרתה של תופעת גנבות כלי רכב כמחולל פשע הפוגע בכללי הסדר הציבורי ובביטחון האישי של האזרחים.

סיכום

תופעת גנבות כלי הרכב פוגעת בביטחונם האישי של האזרחים, בקניינם ובכלכלת המדינה. המניע העיקרי לגנבות כלי רכב הוא הביקוש לחלקי חילוף זולים המשמשים בין היתר לשיקום כלי רכב שמצבם הוגדר כאבדן להלכה. מרבית כלי הרכב הגנובים מועברים לשטחים שבאחריות הרש"פ דרך המעברים לאזור יהודה ושומרון לפירוק ולסחר בחלפים. מרבית החלפים מוחזרים לשימוש במוסכים בשטחי ישראל.

במועד סיום הביקורת, כשבע שנים לאחר שהוקמה היחידה, נמצא כי בשנות פעילותה של היחידה פחת מספרן של גנבות כלי הרכב ב-47%. נתון זה משקף תוצאה ראויה לציון, אותה יש לזקוף לגורמי האכיפה שפעלו לצמצום תופעת גנבות כלי הרכב.

דוח זה העלה כי יחידת אתג"ר במשטרה לא הקפידה על מילוי הדרישות שנקבעו בנוהל בעת הקמתה בכל הנוגע לפעילותה מול הגוף המממן. כמו כן העלו ממצאי הדוח כי חוק הרישום אינו נאכף במלואו ולפיכך אינו ממלא את ייעודו, וכי כלי רכב שמצבם הוגדר כאבדן להלכה משוקמים שלא על פי דרישות החוק, דבר שעלול לגרום אף לסכנת חיים של ממש. עוד העלה הדוח כי מנגנוני הבקרה והאסדרה אינם יעילים דיים למיגור תופעת גנבות כלי הרכב ולמניעת תיקון של כלי רכב באופן לא חוקי ולא בטיחותי. במידת הצורך יש להקנות לגורמי האכיפה כלים שיאפשרו להם להתמודד ביתר יעילות עם גנבות כלי הרכב ולהבטיח כי מוסכים המתקנים כלי רכב שנפגעו קשות בתאונות ישתמשו בחלקי חילוף ממקור חוקי ויקפידו על תקינות תהליכי שיקום כלי הרכב והסחר בהם, כך שלא תהיה בכלי הרכב המתוקנים משום סכנה לחיי אדם.