תפקידה של רשות מקומית, בעתות חירום כבעת רגיעה, לספק לתושבים את כלל השירותים גם במגבלות ובתנאים מיוחדים, כגון חוסר בכוח אדם ובציוד, ובכלל זה הכנה לאספקת מוצרי יסוד ושירותים בסיסיים לתושבים, ובהם אספקת מזון, מים; טיפול באוכלוסייה נזקקת; העברת מידע לציבור; הסברה ודוברות; מתן שירותים חיוניים בתחום ההנדסה והתשתיות (מים, ביוב ובינוי); פינוי אוכלוסייה למרכזי פינוי; הפעלת מערכת החינוך בהתאם למדיניות הממשלה; הכשרת מערך כוח האדם אשר בעתות חירום יסייע לראש הרשות המקומית.
בעת מלחמת לבנון השנייה (להלן - המלחמה) היה העורף בצפון נתון למתקפה ממושכת של הפגזות וירי רקטות, וזו חייבה את האזרחים לשהות תקופה ממושכת במקלטים ובאזורים ממוגנים ואת הגופים האחראים לטיפול בעורף להיערך להגשת סיוע. גופים אלה כוללים, בין היתר, את הרשויות המקומיות, פיקוד צפון, פיקוד העורף ומשטרת ישראל וכן ארגוני הצלה וסיוע לנפגעים, כגון מגן דוד אדום, שירותי כבאות והצלה ובתי חולים.
לאופן שבו נערכו הרשויות המקומיות למצב חירום הייתה השפעה על מידת התפקוד של העורף במהלך ימי המלחמה. היערכות זו אמורה להיות תוצאה של פעילות מובנית ומתמשכת של הרשויות המקומיות ושל גופי החירום הממלכתיים. פרק זה "תפקודן של הרשויות המקומיות בעת המלחמה" משיק לפרק "ההיערכות והמוכנות של הרשויות המקומיות לעתות חירום". יש מתאם בין מידת ההיערכות של הרשויות המקומיות למצב החירום לבין מידת התפקוד שלהן במהלך ימי המלחמה. המסקנות שפורטו בשני הפרקים האמורים צריכות אפוא לשמש כלי שיסייע בתהליך תיקון הליקויים ושיפור ההיערכות של העורף לקראת שעת מבחן.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2006 עד מרס 2007 בדק משרד מבקר המדינה כמה תחומי פעילות עיקריים ברשויות מקומיות שנועדו לספק שירותים קיומיים לתושביהן בעת המלחמה. הבדיקה התמקדה בהתארגנות הרשות המקומית ובהפעלת זרועות הביצוע שלה, ובכלל זה מרכזי הפעלה, ארגון וגיוס של כוח אדם בעתות חירום, העברת מידע עדכני ובמועד לאוכלוסייה ואספקת שירותים קיומיים לאוכלוסייה, ובהם חלוקת מזון ומתן שירותי רווחה, חברה וקהילה.
לצורך עריכת הביקורת אסף משרד מבקר המדינה מידע ב-33 רשויות מקומיות בצפון , וביקורת פרטנית נעשתה בעיקר ב-11 רשויות . בדיקות נעשו גם במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - התמ"ת) - היחידה לכוח אדם בשעת חירום; במשרד הרווחה - הלשכה המחוזית חיפה והצפון; במשרד החינוך - שירות פסיכולוגי ייעוצי מחוז הצפון; במל"ח פיקוד צפון ובמל"ח מחוז גליל מערבי.
ממצאי הביקורת
1. מרכזי הפעלה
משרד הפנים קבע במסמך "אפיון והנחיות לתכנון מוקדים ומרכזי הפעלה ברשויות המקומיות" מספטמבר 2002 (להלן - הנחיות התכנון של משרד הפנים) כי "תפקידיה של הרשות המקומית בעת חירום מחייבים קיומו של 'מרכז הפעלה' (מרה"פ) שממנו פועל מטה החירום הרשותי". תפקידו העיקרי של מרכז ההפעלה בעתות חירום הוא להפעיל את זרועות הביצוע של הרשות המקומית לצורכי מל"ח. בתיקי אב לחירום ברשויות המקומיות נקבע כי מרכז ההפעלה יוקם במרחב מוגן או במקלט שמותקנות בו מערכות השליטה והבקרה של הרשות המקומית, ויש להקצות בו מקום לנציגויות של האגפים והגופים שתפקודם חיוני בעתות חירום.
(א) מתוך 118 רשויות מקומיות הנמצאות בתחום טיפולו של מל"ח פיקוד צפון, ב-35 רשויות מקומיות, רובן מהמגזר הלא יהודי, לא היה מרכז הפעלה. רשויות מקומיות ציינו כי הסיבות לכך היו, בין היתר, היעדר מקלטים או מרחבים מוגנים, היעדר שטחים מתאימים לבנייה ומחסור בתקציבים לבנייתם.
(ב) ברשויות מקומיות אחרות, שיש בהן מרכזי הפעלה, כמה מהם לא היו ממוגנים בפני איום קונבנציונלי (קריית שמונה, מעלה עירון), וכמה ממוקמים במרחק ניכר מבניין הרשות המקומית, והמעבר ביניהם לא היה מוגן (קריית מוצקין, קריית אתא, טירת כרמל, אור עקיבא, חוף הכרמל, עפולה, רמת ישי, שפרעם).
(ג) במרבית מרכזי ההפעלה היו חסרים אמצעים ועזרים להפעלתם, כגון מרכזיית טלפונים פנימית וחיצונית, מחשבים, קשר אלחוטי וסלולרי ומערכות תמיכה בחשמל.
(ד) מרכזי ההפעלה בכמה רשויות מקומיות פעלו ללא תיאום עם כל פעילויות הרשות המקומית, לא התקיימו דיונים וישיבות יומיות עם מנהלי מחלקות, לא הוצגו תמונות מצב והערכות מצב, לא הועבר מידע עדכני וברור על פעילויות שוטפות ולא התבצע רישום ותיעוד של הפעילויות.
על הרשויות המקומיות שאין בהן מרכזי הפעלה להקים מרכזי הפעלה ולציידם באמצעים ועזרים הדרושים להפעלתם לפי הנחיות החירום שנקבעו. על משרד הפנים ומל"ח לעקוב אחר יישום ההנחיות בנושא זה בהן.
2. שליטה ובקרה על מצב האוכלוסייה במלחמה
הבדיקה העלתה כי לרשויות המקומיות לא היו מערכות שליטה ובקרה שביכולתן לספק תמונת מצב עדכנית על מספר התושבים ברשויות המקומיות ועל מצבם. תמונת המצב האמורה הייתה עשויה לאפשר לנציגים מטעמן ומטעם גופים תורמים והתנדבותיים לחפש ולאתר מעשית משפחות ואזרחים נזקקים.
עוד העלתה הבדיקה כי כמה מהרשויות המקומיות לא פעלו לאיתור האוכלוסייה שנשארה בתחומן כדי לקבל תמונת מצב אמתית על מצבה ולתת מענה לצרכים שהועלו.
בהיעדר שליטה ובקרה לא איתרו ולא הגדירו רשויות מקומיות את צורכי אספקת השירותים הקיומיים לאוכלוסייה כדי להעביר דרך קבע דוח צרכים גם לנציגי מערכות הרווחה ברשות, לגופים המספקים מזון ומצרכים חיוניים אחרים ולגופים תורמים והתנדבותיים שפעלו ברשויות המקומיות בעת המלחמה.
משרד מבקר המדינה העיר לרשויות המקומיות, לפיקוד העורף ולמל"ח כי לאיסוף מידע בעתות חירום על מספר התושבים שנשארו ברשויות המקומיות ומיקומם ואיתור והצגה של צרכיהם יש חשיבות בכל הנוגע לאספקת מזון ומצרכים חיוניים בכמות ובזמן הנדרשים.
בכמה רשויות מקומיות לא הופעל המוקד העירוני באמצעות כוח האדם הדרוש, ופעילותו לא הורחבה באמצעות הגדלת מספר עמדות הטלפון המאוישות וצירוף אנשי מקצוע בתחומים שונים למוקד. הדבר הקשה את מתן המענה לציבור במלחמה, ואפשר שהקשה את התמודדות התושבים.
3. גיוס כוח אדם
בנורמות בדבר תפקוד הרשות המקומית בעתות חירום נקבעו שלוש קבוצות עובדים עיקריות שבאמצעותן היא אמורה לבצע את משימותיה: עובדי הרשות המקומיות, מתנדבים וכוחות צה"ל. בשעת חירום רשאי משרד התמ"ת להכריז על רשות מקומית כ"מפעל למתן שירותים קיומיים " ולהוציא לעובדיה צווי קריאה לעבודה.
(א) עובדי הרשות המקומית: על אף המחסור בכוח אדם שהיה ברשויות מקומיות רבות , לא פנו כמה מהן כלל לגורמים המוסמכים בבקשה להוציא צווי קריאה לעובדיהן, ואחרות פנו רק לקראת סוף המלחמה. רק חלק מהעובדים שהוצאו להם צווי קריאה לעבודה באו לעבודה. לדוגמה בעיריית נהרייה, שלכ-300 מעובדיה הוצאו צווי קריאה, עבדו במלחמה כ-100 עובדים, מקצתם בהיקף מלא ואחרים בהיקף חלקי וכ-200 עובדים לא באו לעבודה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת לפעול בתיאום עם משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, מרכז השלטון המקומי והרשויות המקומיות לייעול וקיצור של תהליכי גיוס כוח האדם ברשות המקומית בעתות חירום; להדריך ולהנחות את הרשויות המקומיות בדבר תפקידן בעת מצב מיוחד בעורף ויכולתן לאכוף על עובדי הרשויות להתייצב בעבודתם בעת חירום.
(ב) מתנדבים : רשויות מקומיות רבות התנהלו בנושא הפעלת מערך מתנדבים בעת חירום בדרך לא מוסדרת ואקראית והיה בהן מחסור במקומות לינה ממוגנים, באספקת ארוחות סדירות ובאמצעי מגן למתנדבים.
(ג) צה"ל: צה"ל מסייע לרשויות המקומיות שבצפון באמצעות פיקוד הצפון, הפועל באמצעות יחידות ההגנה המרחבית (להלן - ההגמ"ר) ופיקוד העורף. שני הפיקודים קבעו בפקודות ובנהלים כי על יחידותיהם לסייע בעתות חירום לרשויות המקומיות בפעולות הסיוע לאוכלוסייה.
עם תחילת המלחמה נוצרו פערי תפיסה בין הרשויות המקומיות לצבא, בנוגע לאופן ההתארגנות ולחלקו של הצבא במתן הסיוע לאוכלוסייה, והדבר הצביע על כך שתכנון הנושא וההיערכות לא היו מספקים.
פיקוד הצפון ופיקוד העורף הקצו רק כ-300 חיילי מילואים ליום כדי לסייע לעשרות רשויות מקומיות ולמאות אלפי תושבים. מהבדיקה ברשויות מקומיות ומתשובותיהן למשרד מבקר המדינה הועלה שהכוח שהוקצה במלחמה לא הספיק ולא נתן מענה למחסור באספקת שירותים קיומיים שהורגש ברשויות המקומיות בעת המלחמה.
4. העברת מידע לציבור
הרשויות המקומיות אחראיות להעברת מידע לציבור ברמה המקומית. בעתות חירום הרשות המקומית נדרשת לספק מידע לציבור בכל העניינים המוניציפליים שבתחום אחריותה, לרבות מידע הנוגע לאספקת המצרכים והשירותים החיוניים.
את תפקידי הרשות המקומית בתחום זה אמורים למלא בזמן חירום מוקד המידע העירוני, לשכות מידע, מערך הסברה ופרסומים והדוברות. לצדם יפעלו שני גופים מסייעים: ועדה מייעצת להסברה ויחידת קישור לרשות (להלן - יקל"ר ) של פיקוד העורף.
בחינת אופן פעולתן של כמה רשויות מקומיות בעת המלחמה בתחום העברת המידע לציבור העלתה כי בחלק מהרשויות המקומיות לא הועבר המידע דרך קבע ולא כלל נתונים על אספקת שירותים קיומיים (וחיוניים) באמצעות הרשות המקומית ורשויות ממלכתיות אחרות.
רשויות מקומיות פרסמו מידע בשפה העברית בלבד, אף שמקצת תושביהן הם דוברי ערבית, רוסית ואמהרית.
5. חלונות זמן להתארגנות האוכלוסייה
אם תושבים שוהים במקלטים זמן רב, הפיקוד המרחבי יכול לקבוע באזור קו עימות פרקי זמן מסוימים במשך היום (להלן - חלונות זמן) שהציבור יוכל לצאת בהם מהמקלטים ומהבתים לשם הצטיידות במצרכים ולשם קבלת שירותים חיוניים מאת גופים מוסדיים ומסחריים שונים - רשות הדואר, בנקים, בתי מרקחת, קופות החולים, וחנויות לממכר מזון (להלן - הגופים המוסדיים והמסחריים).
(א) בשבועיים הראשונים של המלחמה נאלץ פיקוד הצפון פעמים רבות לסגור את חלון הזמן זמן קצר לאחר פתיחתו. בשל כך לא נתאפשר לאוכלוסייה לקיים פעילויות הכרחיות, כגון סידורים שונים והצטיידות במזון ובמצרכים חיוניים אחרים.
(ב) בשל הקושי ביצירת חלונות זמן וההנחיות הלא ברורות שניתנו לאוכלוסייה בימי המלחמה, היו שיבושים בפתיחת גופים מוסדיים ומסחריים המספקים שירותים חיוניים לאוכלוסייה ובזמינותם.
(ג) רשויות מקומיות ציינו כי יש לבחון את יעילות שיטת חלונות הזמן, וכי ההנחיות לא היו ברורות, ובשל כך נפגעה אספקת שירותים חיוניים לאוכלוסייה.
משרד מבקר המדינה העיר לצה"ל, למל"ח ולרשויות המקומיות כי מן הראוי לפעול להפקת לקחים יסודית וכוללת בנוגע להפעלת השיטה כדי למנוע שיבושים באספקת שירותים קיומיים לאוכלוסייה בעתות חירום.
6. אספקת מזון וחלוקתו
בעתות חירום עלול להיווצר צורך לספק מזון לאוכלוסייה השוהה ברציפות זמן רב במקלטים או בבתים. בימי המלחמה שהו במקלטים ציבוריים ופרטיים תקופות ממושכות אלפי אזרחים, ולפיכך נוצר הצורך לספק לאותם תושבים מצרכים חיוניים כמו מזון, מים ותרופות.
נוכח כישלונן של הרשויות המקומיות להיערך כראוי בתחום אספקת המזון ומצרכים חיוניים אחרים, נוצר חלל; את חלקו מילאו גופים וולונטריים שהביאו את המזון ליישובים בצפון.
ביצוע ההוראות בעניין חלוקת המזון לתושבים במלחמה חייב מערך לוגיסטי נרחב הכולל בעלי תפקידים המופקדים על הנושא, שטחי אחסון, כלי רכב לחלוקה, נהגים וכוח אדם לחלוקת פריטי המזון. עוד חייבו ההוראות, ריכוז מוקדם של מידע על פיזור האוכלוסייה במקלטים, ובכלל זה מספר השוהים בהם, כתובותיהם ושמות האחראים להם. היה גם צורך לאתר את האוכלוסייה שנותרה בבתים, להגדיר את צרכיה, ובהתאם לכך - לעדכן את כמות המזון הנדרש, את סוגיו ואת יעדי חלוקתו.
הרשויות המקומיות לא איתרו ולא הגדירו הגדרה סדורה ושיטתית את צורכי אספקת המזון ומצרכים חיוניים אחרים שמטרתה להבטיח חלוקה יעילה ולמנוע כפילויות ואי-העברת מזון לנזקקים. כמה מהרשויות חילקו את המזון והתרומות בחוסר יעילות ומשיקולים לא ענייניים, והדבר אף גרם מתחים בין התושבים לרשויות ובקרב התושבים עצמם. מאחר שמרבית הרשויות המקומיות לא נערכו להכנת המערך הלוגיסטי הדרוש, בפועל נמצאו פערים גדולים בין צורכי האוכלוסייה ובין היכולת של אותן רשויות מקומיות לחלק את המזון. על רוב הפערים האלו גישרו למעשה הגופים התורמים וההתנדבותיים, אשר ביצעו חלק ניכר מהפעולות הדרושות, לרבות חלוקת פריטי המזון והמנות החמות בכוחות עצמם באמצעות כלי הרכב הפרטיים שלהם.
משרד מבקר המדינה העיר לרשויות המקומיות, לפיקוד העורף ולמל"ח כי לאיתור והגדרת הצרכים הקיומיים בעתות חירום משמעות וחשיבות באספקת מזון ומצרכים חיוניים אחרים לאוכלוסייה השוהה ברציפות זמן רב במקלטים או בבתים.
7. מתן שירותי רווחה לאוכלוסייה
המחלקות לשירותים חברתיים ואישיים ברשויות המקומיות (להלן - המחלקות לש"ח) מספקות שירותי רווחה לאוכלוסייה הנאמדת בכ-1.2 מיליון נפש ברחבי המדינה. האוכלוסיות המטופלות בעתות רגיעה במחלקות לש"ח ברשויות המקומיות פגיעות במיוחד, ודווקא במצב חירום הן זקוקות ליתר תשומת לב וסיוע, ובנוגע אליהן קיים צורך בהמשך הטיפול ובשמירת רציפות התפקוד. בקבוצה זו ישנם זקנים, נכים ומוגבלים, חולי נפש בקהילה, אוכלוסייה הסובלת מקשיים כלכליים ועולים חדשים.
המלחמה חשפה את הפגיעות בעורף, ועמה עלו והתעצמו הצרכים הרבים של הפרט ושל האוכלוסייה הנתונים במצב חירום והדבר אף חייב התמודדות עם היקף פניות הגדול מזה הקיים בימים כתקנם ועם בעיות ייחודיות.
(א) רשויות מקומיות לא נערכו בארגון ובהכנה של צוותי עבודה למתן שירותי רווחה. בשל כך הורגש בהן בימי המלחמה מחסור בכוח אדם בתחום זה, ותושבים רבים לא זכו לקבל מענה בזמן ובמקום הנדרש. מפניות שהגיעו ממוקדי החירום של ארגוני המתנדבים עולה כי דווח על כמה קשישים שמטפליהם נטשו אותם והם נשארו כמה ימים ללא טיפול וללא מזון.
(ב) מרבית הרשויות המקומיות סובלות בעתות שגרה ממחסור חמור בכוח אדם בתחום השירות הפסיכולוגי חינוכי (להלן - שפ"ח), ולכך הייתה חשיבות מכרעת בעת המלחמה. כוח האדם של הרשויות המקומיות בתחום השפ"ח, החסר מלכתחילה, לא פעל במלואו במלחמה, והדבר השפיע על יכולתן של הרשויות המקומיות לתת את המענה הדרוש בתחום זה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך ולרשויות המקומיות האלה כי כל מערך השפ"ח ברשויות המקומיות בעתות חירום טעון בחינה יסודית, בעיקר עקב המחסור בכוח אדם בעתות שגרה. הניסיון מתקופת המלחמה מלמד כי במצב של התקפה מתמשכת על העורף מתעורר צורך חיוני לספק שירות פסיכולוגי מקצועי למספר רב של תושבים. בשל היעדר כוח אדם מקצועי מלכתחילה יש להיערך היערכות מיוחדת שתושתת על גיוס כוח אדם מקצועי מתנדב. על משרד החינוך והרשויות המקומיות לפעול לגיוס כוח האדם הזה, להכנתו ולתדרוכו.
סיכום והמלצות
תמונת המצב שעלתה מהבדיקה הצביעה על ליקויים מהותיים בכמה תחומים בכל הקשור לתפקוד הרשויות המקומיות, אשר השפיעו על מתן שירותים קיומיים וחיוניים, על איכותם ועל המענה לצרכים של אזרחים במלחמה. התחומים הם: מוכנות מרכזי הפעלה והפעלתם, גיוס כוח אדם, הפעלת מתנדבים, מתן סיוע בכוחות צה"ל, העברת מידע לציבור, אספקת מזון ואספקת שירותי רווחה ושירותים פסיכולוגיים.
על פיקוד העורף, מל"ח ומשרד הביטחון לקבוע מדיניות ברורה ואחידה בעניין מיגון מרכזי ההפעלה ולהנחות את הרשויות המקומיות בהתאם. על הרשויות המקומיות שאין בהן מרכזי הפעלה לפעול בדחיפות להקמת מרכזי הפעלה בהתאם להנחיות החירום, ועל משרד הפנים ומל"ח לעקוב אחר יישום ההנחיות בנושא זה באותן רשויות.
בשל המחסור בכוח אדם שהורגש ברשויות המקומיות במלחמה וכדי לצמצם את הפגיעה בשירותים החיוניים שהרשויות נדרשות להמשיך ולספק לתושבים, על משרד התמ"ת לפעול בתיאום עם משרדי ממשלה הנוגעים בדבר, מרכז השלטון המקומי והרשויות המקומיות לייעול וקיצור של תהליכי גיוס כוח האדם ברשויות המקומיות בעתות חירום ובכלל זה לפעול להדרכה ולהנחיה מוסדרת של הרשויות המקומיות בדבר תפקידן וסמכויותיהן בעת ההכרזה על מצב מיוחד בעורף ויכולתן לאכוף על עובדי הרשויות להתייצב בעבודה בעתות חירום.
על הרשויות המקומיות לפעול להקמת מנגנון לטיפול במערך המתנדבים בהתאם לקבוע בנהלים.
תהליך הקצאת הכוחות של צה"ל לסיוע לרשויות המקומיות טעון בחינה יסודית. לדעת משרד מבקר המדינה, יש להכין מבעוד מועד תכנית מסודרת להקצאת הכוחות בעת חירום לפי הצרכים והמאפיינים של היישובים ובהתבסס על הערכות סיכונים שונים ולאחר ניתוח הקשיים והכשלים שהיו במלחמה האחרונה בכל יישוב.
על הרשויות המקומיות לקיים מעקב אחר האוכלוסייה שבתחום שיפוטן בעתות חירום ולקבל מידע עדכני על מצבה כדי שיהיה ביכולתה לתת מענה הולם לצורכי האוכלוסייה, ובייחוד לצורכי האוכלוסיות המיוחדות.
מן הראוי לקיים מערכות מידע מתקדמות שיאפשרו מתן הנחיות לציבור ומסירת מידע שוטף בנוגע לאספקת שירותים קיומיים וחיוניים, לרבות הודעות בשפות זרות , בדבר דרכי המיגון, משך השהות במקלטים ובמרחבים מוגנים וכיוצא באלה.
משרד מבקר המדינה מצא בביקורתו נקודות אור והן עזרה הדדית, נטילת אחריות ונשיאה בנטל בידי עובדים מסורים ברשויות המקומיות ושל ראשיהן, תחת אש ואגב סיכון חייהם; יש לציין גם את פעולתם המבורכת הראויה לשבח של אלפי מתנדבים, עמותות ותורמים שהתגייסו לסייע לתושבי הצפון בכל תחומי העשייה במלחמה.