דוח על תוצאות ביקורת החשבונות של המתמודדים בבחירות המקדימות (פריימריז) לכנסת השבע עשרה

1. פרק ב' של חוק המפלגות, התשנ"ב-1992 (להלן - החוק או חוק המפלגות), מסדיר את מימון מערכת הבחירות של מועמדים בבחירות מקדימות.

 ב-29 בנובמבר 2005 נתקבלה בכנסת הוראת שעה (להלן - הוראת השעה) המעניקה למבקר המדינה, לראשונה, את האחריות לביקורת החשבונות של המועמדים בבחירות המקדימות שעורכות המפלגות לבחירת ראשיהן ומועמדיהן לכנסת לאחר שמבקר המדינה הודיע על נכונותו לעשות כן.

הוראת השעה נכנסה לתוקף ביום פרסומה, אחד בדצמבר 2005 (להלן - יום התחילה). על-פי הוראת השעה, השינויים המפורטים בה - ובכלל זה הענקת סמכות הביקורת למבקר המדינה - יחולו על הבחירות המקדימות לכנסת השבע עשרה בלבד.

2. סעיף 28ג לחוק קובע כי מפלגה תודיע למבקר המדינה על מועד הבחירות המקדימות שפרק ב' לחוק דן בהן בתוך שבעה ימים מיום התחילה, דהיינו - בשבעה בדצמבר 2005.

3. סעיף 28כא(א) לחוק קובע כי מועמד בבחירות מקדימות ימסור למבקר המדינה לא יאוחר מארבעה שבועות לאחר יום הבחירות המקדימות דוח על תרומות שקיבל ועל הוצאות שהוציא למימון מערכת הבחירות. מועמד שהתמודד על תפקיד ראש הממשלה או ראש המפלגה רשאי להגיש את הדוח עד שישה שבועות לאחר יום הבחירות המקדימות.

סעיף 28כד לחוק קובע כי בתוך שנים עשר שבועות מיום שקיבל את דוח ההוצאות וההכנסות של המועמד, ימסור מבקר המדינה ליושב ראש הכנסת ולמוסד לביקורת של המפלגה דוח על ביקורת החשבונות של המועמד בבחירות המקדימות. לבקשתי, הוארך מועד מסירת הדוחות על הביקורת שעשה משרדי על חשבונות המועמדים, והם מוגשים בזאת יחדיו.

4. דוח זה כולל את תוצאות הביקורת על חשבונות המועמדים בבחירות המקדימות שערכו המפלגות לבחירת יושבי הראש שלהן ומועמדיהן לראשות הממשלה ואת תוצאות הביקורת על הבחירות לבחירת מועמדיהן לכנסת השבע עשרה.

במערכת הבחירות המקדימות לבחירת יושבי הראש של המפלגות ובמערכת הבחירות המקדימות לבחירת מועמדיהן לכנסת השבע עשרה התמודדו 371 מועמדים שהוצאותיהם היו כ-29 מיליון ש"ח, והכנסותיהם היו כ-21 מיליון ש"ח, כתשעה מיליון ש"ח מהן תרומות מחוץ לארץ.

5. על פי המידע שהיה מצוי בידי משרד מבקר המדינה, נערכו בשתי מפלגות בחירות מקדימות לבחירת יושב ראש המפלגה ומועמדה לראשות הממשלה; בחירות מקדימות לרשימת המועמדים לכנסת השבע עשרה נערכו ב-12 מפלגות.

א. שתי המפלגות שבהן נערכו בחירות מקדימות לבחירת יושב ראש המפלגה ומועמדה לראשות הממשלה, הודיעו לי על מועד בחירות מקדימות אלה והגישו למשרדי את רשימת המתמודדים לתפקיד האמור:

1) הליכוד עם בנימין נתניהו לראשות הממשלה; הבחירות נערכו ב-19 בדצמבר 2005;

2) העבודה - מימד בראשות עמיר פרץ; הבחירות נערכו ב-9 בנובמבר 2005.

בבחירות אלה התמודדו במפלגת הליכוד שישה מועמדים; הוצאותיהם היו כ-7.07 מיליון ש"ח והכנסותיהם היו כ-6.39 מיליון ש"ח, מהן כ-4.66 מיליון ש"ח תרומות מחוץ לארץ. במפלגת העבודה התמודדו חמישה מועמדים; הוצאותיהם היו כ-7.47 מיליון ש"ח והכנסותיהם היו כ-5.61 מיליון ש"ח, מהן כ-2.76 מיליון ש"ח תרומות מחוץ לארץ.

ב. אחת עשרה מפלגות הודיעו לי על מועדי בחירות מקדימות לבחירת מועמדיהן לכנסת השבע עשרה והגישו למשרדי את רשימת המועמדים בבחירות אלה:

1) אלתג'מוע אלווטני אלדמוקרטי - בל"ד; הבחירות נערכו ב-21 בינואר 2006.

2) הליכוד עם בנימין נתניהו לראשות הממשלה; הבחירות נערכו ב-12 בינואר 2006.

3) העבודה - מימד בראשות עמיר פרץ; הבחירות נערכו ב-17 בינואר 2006.

4) חד"ש - החזית הדמוקרטית לשלום ושוויון; הבחירות נערכו ב-14 בינואר 2006.

5) מולדת; הבחירות נערכו ב-בינואר 2006.

6) מפד"ל; הבחירות נערכו ב-12 בינואר 2006.

7) מר"צ - יח"ד; הבחירות נערכו ב-2 בינואר 2006 בסיבוב ראשון, וב-16 בינואר -בסיבוב שני.

8) ציונות דתית; הבחירות נערכו ב-7 בדצמבר 2005.

9) שינוי; הבחירות נערכו ב-12 בינואר 2006.

10) תע"ל - תנועה ערבית להתחדשות; הבחירות נערכו ב-28 בינואר 2006.

11) תקומה; הבחירות נערכו ב-18 בדצמבר 2005.

במערכות הבחירות המוקדמות הללו התמודדו 360 מועמדים. הוצאותיהם של המועמדים שהגישו דוחות על תרומות והוצאות היו

כ-14.2 מיליון ש"ח, והכנסותיהם היו כ-8.63 מיליון ש"ח, כ-1.6 מיליון ש"ח מהן תרומות מחוץ לארץ.

ג. מפלגה אחת, מד"ע - המפלגה הדמוקרטית הערבית, שעל פי המידע המצוי בידי משרדי ערכה בחירות מקדימות, לא הודיעה לי על מועד בחירות אלה ולא הגישה למשרדי את רשימות המתמודדים על אף פניות חוזרות ונשנות שלו. אף לא אחד מהמתמודדים בבחירות שערכה מפלגה זו עמד בדרישות החוק.

ד. מפלגה נוספת, האיחוד הערבי, ביטלה את מערכת הבחירות המקדימות ובחרה את מועמדיה באמצעות ועדה מסדרת.

6. (א) כאמור, בשתי מפלגות, הליכוד והעבודה, נערכו בחירות מקדימות לראש המפלגה ומועמדה לראשות הממשלה. בבחירות אלה התמודדו אחד עשר מועמדים שהגישו דוח על תרומות ועל הוצאות כנדרש, והביקורת על חשבונותיהם הסתיימה. בבדיקת הדוחות שהוגשו כנדרש נמצא כי חמישה מועמדים עמדו בדרישות החוק (להלן - קיבלו דוח חיובי); שישה מועמדים לא עמדו בדרישות החוק (להלן - קיבלו דוח לא-חיובי).

(ב) 360 מועמדים התמודדו בבחירות המקדימות לרשימת המועמדים לכנסת באחת עשרה מפלגות; 353 מועמדים מהם קיבלו דוח חיובי ושבעה קיבלו דוח לא-חיובי.

209 מהמועמדים הללו הגישו דוחות על תרומות שקיבלו ועל הוצאות שהוציאו למימון מערכת הבחירות; 98 הגישו דוחות אשר לפיהם לא היו להם כל הכנסות והוצאות במערכת הבחירות; 53 לא הגישו דוחות ועל כן ניתן לגביהם דוח לא-חיובי.

7. מפלגה אחת, מד"ע - המפלגה הדמוקרטית הערבית, לא הודיעה לי על מועד הבחירות המקדימות שערכה ולא הגישה למשרדי את רשימת המתמודדים בבחירות אלה למרות פניות חוזרות ונשנות אליה של אנשי משרדי. אני מעביר אפוא את הטיפול בעניין לרשויות התביעה על-מנת שישקלו נקיטת הליכים נגד מפלגה זו בהתאם לסעיף 28כו(ד) לחוק.

8. (א) סעיף 28כא(א) לחוק קובע כי מועמד בבחירות המקדימות ימסור למבקר המדינה, לא יאוחר מארבעה שבועות לאחר יום הבחירות המקדימות, דוח על תרומות שקיבל ועל הוצאות שהוציא למימון מערכת הבחירות. מועמד שהתמודד על תפקיד ראש הממשלה או ראש המפלגה רשאי להגיש את הדוח עד שישה שבועות לאחר יום הבחירות המקדימות.

(ב) 53 מועמדים לא הגישו את הדוח כמתחייב על-פי החוק למרות פניות חוזרות ונשנות אליהם של אנשי משרדי. אשר על כן, אני מעביר את העניין לרשויות התביעה על-מנת שישקלו נקיטת הליכים נגד מועמדים אלה בהתאם לסעיף 28כו(ג)(5) לחוק.

(ג) אף שהחוק מטיל סנקציות על אי-הגשת הדוח, מוצע שהמחוקק ישקול להוסיף הוראה שלפיה המעוניין להתמודד בבחירות מקדימות יפקיד בידי המפלגה ערבות בנקאית כערובה למילוי הוראות החוק. ערבות זו תחולט אם המתמודד לא יעמוד בדרישות החוק. אמנם הדרישה להציג ערבות בנקאית עשויה לפגוע בשוויון ההזדמנויות בין המועמדים, באשר על מועמד בעל אמצעים יֵקַל לעמוד בה. מאידך גיסא, יש בדרישה זו כדי להבטיח את כיבוד החוק בידי המועמדים ואת יעילות האכיפה.

9.  186 מועמדים הגישו את הדוח באיחור, והדבר מנע מאנשי משרדי לטפל בדוחותיהם במועד. מאחר שזו הייתה הפעם הראשונה שבה הוגשו הדוחות לבדיקתי ומאחר שאין זה מן הנמנע שאחת הסיבות לאיחור נעוצה בפרסום הוראת השעה סמוך למועדי הבחירות המקדימות במפלגות, אסתפק בציון עובדת ההגשה באיחור.

אם וכאשר ייחקק חוק שיהפוך את הוראותיה של הוראת השעה לקבועות, יהיה על המחוקק לתת את הדעת להגשת דוחות באיחור ולסנקציות שיש להטיל בגין איחור כזה.

10. (א) סעיף 28כ(א) לחוק קובע כי על מועמד להגיש למבקר המדינה שבעה ימים לפני יום הבחירות המקדימות רשימה של התורמים והתרומות שנתקבלו בשנה שלפני תחילתה של הוראת השעה. את הרשימה יש לתמוך בתצהיר. סעיף 28כ(ב) לחוק מוסיף כי מועמד ימסור למבקר המדינה הודעה על כל תרומה שהתקבלה לאחר מסירת הרשימה לפי סעיף קטן (א) דלעיל לא יאוחר מ-24 שעות ממועד קבלת התרומה. כפי שיובהר בהמשך הדברים, על-פי סעיף 28כ(ג), תרומות אלה זוכות לפרסום פומבי.

(ב) 24 מועמדים לא דיווחו למשרדי על תרומות כנדרש על-פי סעיף 28כ. מאחר שהליקויים תוקנו לבסוף על-ידי המועמדים, והואיל ומדובר בהוראת שעה, ולפי שאין זה מן הנמנע שאי-הגשת הרשימות ואי-מסירת ההודעות כאמור נבעה, בין היתר, מפרסום הוראת השעה סמוך למועדי הבחירות המקדימות במפלגות - לא מצאתי מקום להעביר את העניין לרשויות התביעה.

(ג) מספר מועמדים לא קיבלו תרומות כלל וכל הכנסותיהם היו פרי מימונם העצמי. מה דינו של מועמד שלא גייס תרומות ממקורות חיצוניים, לעניין הגשת רשימת התורמים והתרומות לפי סעיף 28כ(א) לשונו של החוק אינה ברורה, ובשלב זה לא מצאתי מקום לקבוע בדרך פרשנית שאותו מועמד חייב בהגשת תצהיר.

מוצע כי המחוקק יקבע מפורשות כי גם מועמד שלא גייס תרומות ממקורות חיצוניים, והמקור לכל הכנסותיו עצמי, חייב בהגשת תצהיר שבו יציין כי לא קיבל תרומות כלשהן בתקופה הרלוונטית.

11. (א) על-פי סעיף 28כה1 לחוק, מועמד יגיש למבקר המדינה, לא יאוחר מחמישה ימים מהיום שבו נרשם כמועמד בבחירות מקדימות, תצהיר שניתן בהתאם לסעיף 15 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971, שבו יאשר כי קרא את כל ההוראות הנוגעות לתרומות, להוצאות ולניהול חשבונות בבחירות מקדימות, כפי שנקבעו בחוק, בתקנות לפיו ובהנחיות מבקר המדינה - והוא מודע להן.

 (ב) מרבית המועמדים לא הגישו תצהיר כנדרש על-פי סעיף זה. מאחר שמדובר בהוראת שעה ומאחר שאין זה מן הנמנע שאי-הגשת התצהירים נבעה, בין היתר, מפרסום הוראת השעה סמוך למועדי הבחירות המקדימות במפלגות, אסתפק בציון עובדת אי-הגשת תצהיר בדוחות המועמדים, כנדרש.

12. (א) סעיף 28כ(ג) קובע כי מבקר המדינה יפרסם לאחר יום הבחירות המקדימות, בדרך שיקבע, את שמות התורמים אשר תרמו למועמדים 1,000 שקלים חדשים או יותר ואת הסכומים שתרמו, והוא רשאי, על פי שיקול דעתו, לפרסם גם את שמות אלה שתרמו סכומים קטנים יותר. על-פי הוראת הסעיף, מבקר המדינה לא יפרסם פרטים על תרומה שהתקבלה ערב תחילתה של הוראת השעה אשר המועמד החזירה לתורם.

(ב) מלשון הסעיף לא ברור מה דינה של תרומה שהתקבלה לאחר יום תחילתה של הוראת השעה. במקרה שהיה לפניי קבעתי, בדרך של פרשנות, כי הסעיף מותיר למבקר המדינה סמכות שבשיקול דעת שלא לפרסם פרטים על תרומה שהוחזרה. 

נראה מבחינה ציבורית, כי לא זו בלבד שאי-הפרסום לא יגרום נזק, אלא אף קיים אינטרס ציבורי לאי-הפרסום, בין שהטעם לדחייה הוא מהותי - דהיינו, המועמד מקבל התרומה אינו מעוניין בקשר עם התורם - ובין שהטעם הוא "טכני", דהיינו, המועמד כבר הגיע לתקרת התרומות המותרת לו על-פי החוק. פרסום פרטי תרומה שהוחזרה יוצר בין התורם למועמד קשר ומחויבות שאלמלא הפרסום ספק אם היו נוצרים.

אם וכאשר ייחקק חוק שיהפוך את הוראותיה של הוראת השעה לקבועות, על המחוקק יהיה ליתן את דעתו לעניין ולשקול לקבוע מפורשות כי למבקר המדינה סמכות שלא לפרסם פרטי תרומה שהוחזרה מבלי לתלות את הפרסום או את אי-הפרסום במועד קבלתה.

13. (א) קושי נוסף טמון בהיעדר התייחסות בחוק למועמד שפרש. מועמדים אחדים פרשו סמוך לתום מערכת הבחירות; כאמור, החוק אינו מבדיל בין מועמד כזה לבין מועמד שהעמיד עצמו לבסוף לבחירה. יוצא אפוא כי חובות הדיווח החלות על מועמד שפרש זהות לחובות הדיווח של מועמד שהתמיד והעמיד עצמו לבחירה. ראוי שהמחוקק יבהיר זאת בהגדרת "מועמד" שבסעיף 28א לחוק.

14. הניסיון שנצבר במהלך הביקורת על חשבונות המועמדים בבחירות המקדימות לכנסת השבע עשרה מלמד כי נוכח הצורך בבדיקה מקיפה ומעמיקה של חשבונות המועמדים ומאחר שניתן לצפות גם בעתיד לעיכובים בהגשת הדוחות על-ידי המועמדים - אין די ב-12 השבועות שנקבעו בסעיף 28כד לחוק בעניין מועד מסירת הדוח על ביקורת החשבונות של המועמדים ליושב-ראש הכנסת ולמוסד לביקורת של המפלגה. מוצע שאם וכאשר ייחקק חוק שיהפוך את הוראותיה של הוראת השעה לקבועות, ישקול המחוקק להאריך את התקופה האמורה ולכל הפחות להשוותה לתקופות הקבועות בהוראות חוק אחרות העוסקות בביקורת מבקר המדינה על חשבונות במערכות בחירות.

15. (א) בהתאם לסמכותי על-פי סעיפים 28יט(א)(2) ו-28כג לחוק, קבעתי הנחיות למועמדים בבחירות המקדימות בעניין ניהול חשבונותיהם ובעניין דיווחיהם למשרדי (להלן - ההנחיות).

(ב) שמונה מועמדים ניהלו את מערכת החשבונות לפי ההנחיות אך לא בהקפדה מלאה עליהן.

אי-ההקפדה על ההנחיות כללה, בין היתר, היעדר שיקוף מלא של ההוצאות בספרי החשבונות של המועמדים, אי-צירוף אסמכתאות לחשבונות המועמדים, כמתחייב, וכן היעדר אסמכתאות בכתב על התקשרות עם ספקים.

(ג)  אשר על כן, עשיתי שימוש בסמכותי על-פי סעיף 28כה3(ג)(1) לחוק והוריתי למועמדים שלא הקפידו על ההנחיות להעביר לאוצר המדינה עד 15% מן הסכום שהוציאו בבחירות.

16. במהלך ביקורת חשבונות שערך משרד מבקר המדינה למועמדים שהתמודדו בבחירות המקדימות לבחירות הכלליות לכנסת ה-17, נתקל משרד מבקר המדינה בתופעה ולפיה גייסו מועמדים - בכלל זה חברי-כנסת מכהנים - תרומות כסף שלא ב"תקופת הבחירות", כהגדרתה בחוק, ומבלי שיראו עצמם מוגבלים בהוראת חוק או אתיקה לגיוס התרומות. תופעה זו באה לכדי ביטוי גם בעניינו של חבר הכנסת (כיום המישנה לראש הממשלה) שמעון פרס, שהתמודד על ראשות מפלגת העבודה. 

בתקופה הקצרה שבין קבלת ההחלטה על קיומן של בחירות מקדימות (12.12.2004), לבין כניסתן של המגבלות שבחוק המפלגות לתוקף (27.12.2004), קיבל ח"כ פרס תרומות בסך 320,000 דולר ארה"ב (כ-1.4 מיליון ש"ח כערכם אז) משלושה בעלי הון, כפי שיפורט בהמשך. עמדתו של ח"כ פרס היתה, בתמצית, כי לא היה כל פסול בקבלת שלוש התרומות שנתקבלו מחוץ ל"תקופת הבחירות" ואין חלות עליהן המגבלות שבחוק המפלגות.

נדגיש כבר עתה כי משרד מבקר המדינה סבור כי אין זה ראוי שמועמדים לכהונה ציבורית מכל גווני הקשת הפוליטית והציבורית, בוודאי מועמדים המכהנים כחברי כנסת, מכל הסיעות, יקבלו לידיהם תרומות משמעותיות מבעלי הון למימון מועמדותם, תופעה שיש בה סכנה של השתלטות הון על השלטון. תכליתן של המגבלות על גיוס כספים בידי מועמדים היא לשמור על אמון הציבור במערכת השלטון ולהבטיח שוויון בין המתמודדים במערכת הבחירות. הציבור רשאי לדרוש מכל נבחריו שהתנהגותם תהיה לדוגמה ושיהיו רגישים לכל חשש, ולו, אפילו, של מראית עין של ניסיון להשפיע עליהם באמצעות טובות הנאה כלשהן, וברי כי גיוס תרומות כסף משמעותיות, ערב מערכת הבחירות, עלולה שלא להתיישב עם תכליות אלו. יתר על כן, קבלת תרומות כסף ע"י מי מהמועמדים, כאמור, נוגדת לכאורה את כללי האתיקה החלים על חברי כנסת ואפשר גם הוראות דין אחרות המיועדות למנוע קבלת טובת הנאה בידי אישי ציבור, חברי כנסת ונושאי משרות ציבוריות אחרות. 

בכלל הוראות דין אלו נמנה, למשל, את הוראות חוק שירות הציבור (מתנות), תש"ם-1979 - שהוחלו על חברי כנסת בהחלטותיה של ועדת האתיקה של הכנסת - האוסרות על עובד ציבור לקבל טובת-הנאה באשר הוא עובד ציבור ומחייבות אותו להודיע על קבלת המתנה ולהקימה לקניין המדינה; כללי היועמ"ש לעריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה, תשס"ו-2006; כללי היועמ"ש למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים, תשס"ג-2003; וכללי המשפט המנהלי המחייבים נבחרי ציבור במדינת ישראל. הוראות דין אלו חלות במלואן בתקופה שאינה "תקופת בחירות" כהגדרתה בחוק. נדגיש כי הכרעה בשאלה אם הופר הדין על ידי מי מהמועמדים אינה בתחום הסמכויות שהוקנו בחוק למשרד מבקר המדינה.

א. חוק המפלגות, תשנ"ב-1992 (להלן: חוק המפלגות או החוק) מטיל מגבלות מחמירות על גיוס תרומות למימון מערכת בחירות של מועמד בבחירות מקדימות כהגדרתן באותו חוק. החוק קובע מנגנון פיקוח שהופקד בידי מבקר המדינה וסנקציות שהותר למבקר להטיל על מועמדים שלא מילאו אחר הוראות החוק. סמכויות נוספות נמסרו בידי המוסדות לביקורת של המפלגות.

ב. מגמתו של המחוקק מגמה ברוכה וחשובה היא, אלא שמגבלות החוק גדרו עצמן לתקופה הקרויה בחוק "תקופת הבחירות" המונה את תשעת החודשים שלפני יום הבחירות ובמקרה בו החליטה מפלגה על עריכת בחירות תוך פחות מתשעה חודשים, תקופה שתחילתה שבועיים לאחר קבלת אותה החלטה. בלשונה של הוראת סעיף 28ב לחוק המפלגות (בחלקה הרלוונטי):

28ב.  תקופת הבחירות

(א) ההגבלות שבפרק זה יחולו בתשעת החודשים שלפני יום הבחירות (להלן - תקופת הבחירות).

(ב) על אף הוראות סעיף קטן (א), החליטה מפלגה על עריכת בחירות תוך פחות מתשעה חודשים מיום קבלת ההחלטה, תחל תקופת הבחירות ויחולו ההגבלות שבפרק זה בתום שבועיים מעת קבלת ההחלטה.

(ג)  ...

ג. הוראת חוק זו כפשוטה מעלה כי מגבלות שהוטלו על גיוס תרומות למימון מערכת בחירות של מועמד חלות ב"תקופת הבחירות" בלבד - זו גם התקופה בה הוסמך מבקר המדינה לפעול - וכי בתקופה שאיננה "תקופת הבחירות" רשאי המועמד לגייס כספים ללא הגבלה, בכפיפות לאיסורי חוק אחרים שלמבקר המדינה אין סמכות לאכיפתם. כך, לכל הפחות, פירשו מועמדים אחדים את החוק, וברוח זו גייסו סכומי כסף גבוהים בתקופה שקדמה ל"תקופת הבחירות" למימון מסע הבחירות שלהם.

ד. כך נהג גם ח"כ שמעון פרס אשר ערב תקופת הבחירות במפלגת העבודה גייס שלוש תרומות כסף גבוהות, בסך של שלוש-מאות ועשרים אלף דולר, משלושה תורמים שמחוץ לישראל, למימון מועמדותו במערכת הבחירות המקדימות במפלגתו דאז. לביאור המצב העובדתי והחוקי, נפרוש, בקצרה, את התשתית העובדתית בעניין זה:

1) ביום 12.12.2004 החליטה מפלגת העבודה כי הבחירות המקדימות לבחירת יו"ר המפלגה ומועמדה לראשות הממשלה יערכו ביום 28.6.2005, דהיינו: תוך פחות מתשעה חודשים.

2) בנסיבות אלו חלה הוראת סעיף 28ב(ב) לחוק המפלגות הקובעת כי תקופת הבחירות וההגבלות לעניין גיוס כספים יחלו בתום שבועיים מעת קבלת ההחלטה, היינו: ביום 27.12.2004.

3) במהלך אותם שבועיים (שבין יום 12.12.2004 לבין יום 27.12.2004) גייס ח"כ פרס, שהתמודד בבחירות המקדימות לראשות מפלגת העבודה, שלוש תרומות כסף בסכומים נכבדים מבעלי הון בחו"ל, על פי הפירוט הבא:

א) ביום 13.12.2004 קיבל ח"כ פרס תרומה בסך של מאה אלף דולר ארה"ב (כ-436,000 ש"ח) ממר ברוס רפופורט המתגורר בשוויץ.

ב) ביום 23.12.2004 קיבל ח"כ פרס תרומה בסך של מאה אלף דולר ארה"ב (כ-433,600 ש"ח) ממר חיים סבן מלוס אנג'לס (מבעלי השליטה בחברת "בזק" הישראלית).

ג) ביום 27.12.2004 קיבל ח"כ פרס תרומה בסך של מאה ועשרים אלף דולר ארה"ב (כ-520,680 ש"ח) ממר דניאל אברהם, תושב פלם-ביץ' פלורידה.

ה. לשלמות התמונה נעיר כי סכום התרומה המקסימלי שמותר לתורם לתרום למועמד בתקופת בחירות בת תשעה חודשים עמד אז על סכום של 36,472 ש"ח. עוד נציין כי סך התרומות המקסימלי שהותר למועמד לגייס בתקופת בחירות בת תשעה חודשים עמד על 1,862,016 ש"ח, ועל סכום קטן יותר של 1,214,622 ש"ח לתקופת בחירות קצרה יותר.

ו. ח"כ פרס קיבל אפוא שלוש תרומות בסכומים נכבדים העולות באורח ניכר על סכומי התרומה שהתיר המחוקק, בחוק המפלגות, למועמד ב"תקופת בחירות". מכל מקום, גרסתו של ח"כ פרס היתה כי בעת קבלת התרומות, טרם נכנסו לתוקפן מגבלות "תקופת הבחירות" והתורמים ידעו בעת מתן התרומות, כי בכוונת ח"כ פרס להתמודד על ראשות מפלגת העבודה ובעתיד - אם ינצח - על ראשות הממשלה. אין לדעתנו חולק כי גם אם התרומות ניתנו שלא ב"תקופת הבחירות" הרי שהן ניתנו לח"כ פרס בשעה שכיהן כחבר-כנסת, או אז חלו עליו איסורים החלים על חברי-כנסת מכהנים ובכלל זה כללי האתיקה של הכנסת.

ז. משרד מבקר המדינה ביקש ממר פרס הבהרות בעניין שלוש התרומות דלעיל בסוברו שאין זה ראוי כי מועמד לראשות מפלגה יגייס, ערב מערכת בחירות, סכומי כסף נכבדים מאוד, כמפורט לעיל.

ח. עמדתו של ח"כ פרס היתה, בתמצית, כי "לא היה כל פסול בקבלת שלוש התרומות" שנתקבלו מחוץ ל"תקופת הבחירות" ואין חלות עליהן המגבלות שבחוק המפלגות. ח"כ פרס הוסיף כי המוסד לביקורת של מפלגת העבודה אישר כי מותר לו לקבל תרומות כאמור, וכי הוראות דין אחרות, דוגמת כללי האתיקה החלים על חברי-כנסת, אינן בתחום סמכותו של משרד מבקר המדינה.

ט. עמדתו של משרד מבקר המדינה היא כי אין זה ראוי שמועמד פוטנציאלי במערכת בחירות מקדימות, גם אם "טרם החלה" מבחינה חוקית, יוכל לגייס כספים ללא הגבלה ולקבל תרומות כספיות גבוהות מבעלי הון. יתר-על-כן, אף אם הדבר לא נאסר בחוק המפלגות במפורש, אין זה ראוי שמועמד לראשות מפלגה ינצל את תקופת השבועיים (שלפני "תקופת הבחירות"), כפי שנקבע בסעיף 28ב(ב) לחוק, לגיוס תרומות האסורות על פי החוק. יחד-עם-זאת, משנמצא כי תרומות הכסף נתקבלו שלא ב"תקופת הבחירות" כהגדרתה בחוק, אין זה עוד בתחום סמכות משרד מבקר המדינה להכריע אם התרומות נתקבלו כדין.

י. משרד מבקר המדינה מבקש להזכיר כי אף אם חוק המפלגות אינו אוסר על מועמדים לקבל תרומות כסף בתקופה שאינה "תקופת בחירות", קיימות הוראות חוק ודין אחרות המיועדות למנוע קבלת טובת הנאה בידי אישי ציבור, חברי כנסת ונושאי משרות ציבוריות אחרות. בכלל הוראות דין אלו נמנה, למשל, את הוראות חוק שירות הציבור (מתנות), תש"ם-1979 - שהוחלו על חברי כנסת בהחלטותיה של ועדת האתיקה של הכנסת - האוסרות על עובד ציבור לקבל טובת-הנאה באשר הוא עובד ציבור ומחייבות אותו להודיע על קבלת המתנה ולהקימה לקניין המדינה. הוראות דין נוספות מצויות בכללי היועמ"ש לעריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה, תשס"ו-2006; בכללי היועמ"ש למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים, תשס"ג-2003; ובכללי המשפט המנהלי המחייבים נבחרי ציבור במדינת ישראל. הוראות דין אלו חלות במלואן בתקופה שאינה "תקופת בחירות" כהגדרתה בחוק.

יא. זאת ועוד, קבלת תרומות בידי חברי כנסת מנוגדת, לכאורה, לכללי האתיקה החלים על חברי כנסת והאוסרים על חבר כנסת לקבל טובת הנאה כלשהי שכן הדבר עלול לפגוע באמון הציבור במערכת השלטון ובהגינותו. נפנה בהקשר זה, בעיקר, לנוהל קבלת מתנות וטובות הנאה בידי חברי הכנסת מיום 12.2.2002, הקובע עקרונות ברורים להתנהגות אתית וראויה של נבחרי הציבור, וכך מורה אותו נוהל:

"א.  טובות הנאה – עקרונות

1. חבר הכנסת הינו עובד הציבור. ככזה חלות עליו, בין היתר, נורמות התנהגות ראויה במסגרת אתיקה, שיש באי קיומן טעם לפגם.

2. ציבור האזרחים רשאי לדרוש מחברי הכנסת שהיושרה שלהם כנבחרי הציבור תהיה ללא דופי. חברי הכנסת חייבים לעמוד בדרישה ציבורית זו.

3. לפיכך, חברי הכנסת ינהגו באופן שלא יעמיד במבחן את היושרה שלהם כנבחרי הציבור ולא יפגע באמון הציבור ביושרה זו.

4. אשר על כן, חברי הכנסת יסרבו לקבל טובת הנאה כלשהי, במישרין או בעקיפין, העלולה להתפרש בעיני הבריות כנסיון להשפיע על הדרך שבה ימלאו את תפקידם הציבורי.

5. חברי הכנסת יהיו רגישים גם לכל חשש של מראית עין של ניסיון להשפיע עליהם באמצעות טובת הנאה כלשהי."

יב. בהקשר זה, ולהצבעה על נורמת ההתנהגות הראויה לחברי הכנסת, נביא דברים שכתבה ועדת האתיקה של הכנסת בהחלטה מיום 10.12.2004 (בקובלנה שהוגשה כנגד מספר חברי כנסת):

"הציבור רשאי לדרוש מנבחריו שהיושרה שלהם תהיה ללא דופי, ועל חברי הכנסת לנהוג כך שלא יפגע אמון ציבור בהם. על חברי הכנסת להיות רגישים לכל חשש של מראית עין של ניסיון להשפיע עליהם באמצעות טובת הנאה כלשהי ... על חברי הכנסת לסרב לקבל טובת הנאה כלשהי, במישרין או בעקיפין, העלולה להתפרש בעיני הציבור כניסיון להשפיע על הדרך שבה ימלאו את תפקידם הציבורי".

ומוסיפה ועדת האתיקה של הכנסת בהחלטתה:

"על אחת כמה וכמה שכך הוא הדבר כאשר [נותן טובת ההנאה הוא] אדם, שעשוי להצטייר, בעיני הציבור כתורם פוטנציאלי למפלגה, ושעל פי פרסומים הוא בעל עסקים חובקי עולם ויש לו עסקים משמעותיים גם בישראל".

יג. הנה-כי-כן, הוראות הדין, כמו גם כללי האתיקה של חברי הכנסת, מצביעים כי אין זה ראוי, שחברי כנסת - וכמותם מתמודדים אחרים - יקבלו תרומות כסף למימון התמודדותם לכהונה ציבורית מבעלי הון, כאשר אין להוציא מכלל חשש שיהיו להם אינטרסים כלכליים מובהקים במדינה. מכל מקום, עמדת משרד מבקר המדינה בעניינו של ח"כ פרס, בהתחשב בתרומות הכסף הגבוהות שקיבל היא, כי ראוי היה לח"כ פרס לשקול החזרת תרומות הכסף לתורמים בעלי ההון או להקימן לקניין המדינה (אפשרות שעדיין קיימת).

יד. מכל מקום, משרד מבקר המדינה לא הוסמך על-ידי המחוקק לפרש את הוראות החוק והאתיקה וליישמן, כפי שהודגש לעיל, והנושא הוא בסמכותה הבלעדית של הכנסת או הגורמים הממונים על אכיפת החוק.

טו. לסיכום: עמדתו של משרד מבקר המדינה בסוגיה זו היא, כאמור, שאין זה ראוי שמועמד במערכת בחירות מקדימות שטרם החלה, יוכל לגייס כספים, ללא הגבלה, בארץ ובחו"ל ולקבל תרומות כסף מבעלי הון למימון התמודדותו. משרד מבקר המדינה סבור כי מבחינת תכליתו של החוק, אין מקום להבחנה בין "תקופת הבחירות" לבין התקופה שטרם "תקופת הבחירות", וכי השמירה על טוהר המידות של השלטון בישראל ועל אמון הציבור במערכות השלטון, מחייבות כי האיסור על גיוס תרומות שבחוק המפלגות יחול בכל עת, בכל זמן ולא בתקופת הבחירות בלבד. כך לגבי כלל המועמדים, וכך שבעתיים במקום שהמועמד הינו חבר-כנסת או שר.

טז. משרד מבקר המדינה סבור כי ראוי שהמחוקק והגורמים הממונים על אכיפת החוק, ייתנו דעתם, בהקדם, לסוגיה בעייתית זו של גיוס תרומות כספיות, ללא הגבלה, בידי מועמדים, שלא ב"תקופת בחירות", ויפעלו לחקיקתם של הסדרים נורמטיביים מתאימים שיבטיחו את טוהר המידות ואת אמון הציבור בנבחריו.

יז. לשלמות התמונה, נזכיר כי נתגלו מקרים נוספים בהם גייסו מועמדים - חברי-כנסת ושאינם חברי-כנסת - תרומות שלא ב"תקופת הבחירות". מכל מקום, היקף התרומות היה פחות, בצורה משמעותית, מהיקף התרומות שקיבל ח"כ פרס.

17. (א) על-פי הוראות המעבר והתחילה שבהוראת השעה, תקופת הבחירות במרבית המפלגות החלה רק באחד בדצמבר 2005. מועמדים שאינם אישי ציבור אינם כפופים להוראות הדין דלעיל, האוסרות על קבלת טובות הנאה, ולכן למעשה לא היו מוגבלים בהוראת חוק כלשהי ביחס למימון הבחירות המקדימות, עד שהחלה תקופת הבחירות הקצרה שנקבעה על-פי הוראת השעה. מן הראוי לציין כי בכל הקשור לסך ההוצאות המותר סעיף 28י לחוק קובע שהוצאה שהוציא מועמד למימון מערכת הבחירות שלו בתקופת הבחירות, תיחשב חלק מההוצאה הכוללת אף אם נעשתה לפני תקופת הבחירות; באופן זה הגביל החוק במידה מסוימת את סכום ההוצאות המותרות. ואולם אין בכך כדי לפתור את בעיית סך ההכנסות, ובפרט - את בעיית הסכום המרבי המותר בתרומה אחת. אף אין בכך לפתור את בעיית ההוצאות שהוציא מועמד למימון פעילות פוליטית שלא בתקופת הבחירות.

(ב) בדומה לכך, סעיף 28ח(א) קובע כי מועמד לא יוציא למימון מערכת הבחירות המקדימות שלו ועד תום 14 ימים לאחר סיום הבחירות סכומים גדולים מהסכומים הקבועים באותו סעיף, לפי העניין. דא עקא, אין בסעיף, ולמעשה אין בחוק כולו, התייחסות למועד האחרון לקבלת תרומות (שסכומן הכולל המותר לפי אותו סעיף זהה לסכום ההוצאות האמור). במצב זה מועמד שהגיש לי דוח על תרומות והוצאות לפי סעיף 28כא לחוק, והדוח מלמד שהיה לו גירעון (כלומר הוצאותיו היו גדולות מהכנסותיו), יכול לטעון כי הגירעון יכוסה ממקורותיו העצמיים. לאחר הגשת הדוח יכול אותו מועמד לקבל תרומה שאילו נתקבלה בתקופת הבחירות הייתה אסורה.

(ג) הוועדה הציבורית לבחינת מימון פעילות פוליטית בראשות השופט דב לוין דנה בקושי הנובע מהגבלת תחולתן של הוראות החוק לתשעת החודשים (ובמקרה שלפנינו, אף פחות מכך) שלפני הבחירות המקדימות. הוועדה המליצה להגביל את סכומי התרומות לקדנציה שלמה.

מוצע כי המחוקק ייתן דעתו לעניין וישקול להגביל את סכומי התרומות (וההוצאות) תקופה ארוכה דיה לפני הבחירות המקדימות ולאחריהן, שאם לא כן ייפגע עֶקרון השוויון שבבסיסו של החוק. כמו כן, מוצע כי המחוקק ישקול לקבוע בחוק מועד אחרון לקבלת תרומות על-ידי המועמדים - אישי ציבור ושאינם אישי ציבור.

18. על-פי סעיף 28ו לחוק, מועמד לא יקבל מתורם במערכת בחירות מסוימת תרומה ששווייה גדול מ-10,000 ש"ח, ותורם לא ייתן למועמד באותה מערכת בחירות תרומות שסכומן הכולל גדול מסכום זה. בבחירות מקדימות שבהן המועמד מתמודד לתפקיד ראש הממשלה או ראש המפלגה יהיה הסכום 40,000 ש"ח. ואולם, בהתאם להוראת סעיף 28ו1, אין בחוק - בכפוף למגבלת סכום התרומות הכולל - כל מגבלה על סכום התרומה הבודדת שיכול מתמודד לקבל ממשפחתו, ואין בו מגבלה על שיעור המימון שיכול מועמד לגייס ממקורותיו העצמיים.

ניכר כי בהיעדר הגבלה על סכום התרומה מהמשפחה ומהמקורות העצמיים של המועמד נפגם עקרון השוויון שבבסיס החוק, ועל המחוקק ליתן דעתו לכך.

19. (א) על-פי סעיף 28ו, ייחשבו תרומות של התורם ושל בני משפחתו או של מי שתלויים בו מבחינה כלכלית כתרומה אחת; "בן משפחה" - בן זוג, וכן ילד, אח, הורה ובן זוגם של כל אחד מאלה.

(ב)  אל משרדי פנה אדם אשר ביקש לדעת אם תרומת בנו של אח אחד למועמד, נוסף על תרומת האח עצמו, עשויה להביא להגבלת תרומתו של אח אחר לאותו מועמד.

(ג) הודעתי לפונה כי תפיסת היסוד שבבסיס הוראת החוק העוסקת בתרומות בני משפחה אחת היא של משק בית משותף. על-כן, כאשר שני האחים אינם מנהלים משק בית משותף, יש לנקוט פרשנות מצמצמת ולראות בכל אחד מהם, על בני ביתו, "יחידה תורמת" אחת. כך למשל, אם האח ובנו תרמו יחדיו 10,000 ש"ח, וזהו סכום התרומה המרבי המותר, יוכל האח האחר שאינו מנהל עמו משק בית משותף לתרום אף הוא (לבדו או ביחד עם בני משפחתו הסמוכים על שולחנו) 10,000 ש"ח לאותו מועמד.

20. (א) אין בחוק הוראה האוסרת על קבלת תרומה מחוץ לארץ. במישור הערכי נשאלת השאלה אם יש מקום להתיר למי שלעתים נעדרים זיקה וקשר כלשהם למדינת ישראל, להשפיע - ולו בעקיפין - על ההליכים הדמוקרטיים המתנהלים בה. במישור המעשי היעדר הוראה מעין זו מקשה על עבודתו של מבקר המדינה.

(ב) מטבע הדברים, כוחו של מבקר המדינה לבדוק תרומות שנתקבלו מתורמים היושבים דרך קבע בחוץ לארץ, שלעתים הם נעדרי זיקה של ממש לישראל, מוגבל בהשוואה לתרומות מישראלים תושבי הארץ. בייחוד היה קשה למשרדי לאמת נתונים הנוגעים לתורמים אלה בשל היותם תושבים זרים. כך למשל, בכמה מקרים כל שהיה בידי משרדי הוא שמו של התורם ושמות העיר והארץ של מגוריו, אך לא הייתה לנו כל אפשרות לברר מאיזה מקור בדיוק הגיעה התרומה - מתאגיד או מקטין, האסורים במתן תרומה אף אם אינם ישראלים. חשוב לזכור שבחוץ לארץ קיימות התאגדויות משפטיות שאינן מוכרות בישראל, כגון סוגים שונים של נאמנויות, וקיים קושי של ממש לסווגן על-פי הכלים המצויים בידינו.

(ג) לא בכדי אסר המחוקק בחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973, על מפלגה לקבל תרומה מחוץ לארץ. בעניין זה נראה כי אין מקום להחיל דין שונה על מועמד בבחירות מקדימות.

מוצע אפוא כי המחוקק ישקול לקבוע, בדומה לאמור בחוק מימון מפלגות, כי למועמד בבחירות מקדימות רשאי לתרום רק אדם שהוא בעל זכות בחירה לכנסת, הא ותו לא.

21. (א) סוגיית התרומות מחוץ לארץ עשויה לעורר קושי נוסף: סעיף 28ז לחוק קובע כי לא ייתן אדם למועמדים שונים באותה מערכת בחירות תרומות שצירופן גדול יותר מפי שלושה מהשווי האמור בסעיף 28ו לחוק. סעיף 28כו(א)(3) אף קובע סנקציה פלילית כלפי מי שנתן תרומה בניגוד להוראות החוק העוסקות במימון בחירות מקדימות - מאסר שנה או קנס שהוא פי ארבעה מהסכום הגדול מן המותר שהתקבל.

(ב) אחד המועמדים פנה אל משרדי ובהגינותו הרבה הודיעני כי גילה שתורם שתרם לו ולשלושה מועמדים נוספים חרג מתקרת סך התרומות המותר. אותו תורם תרם לכל ארבעת המועמדים יחדיו סך של 37,000 ש"ח, ואילו סכום התרומות הכולל המותר הוא 30,000 ש"ח. המועמד הודיעני כי החליט להחזיר לתורם רבע מהסכום החורג בהנחה שהתורם ביקש לתרום למועמדים סכומים שווים.

(ג) התברר כי התורם אינו אזרח ישראלי ואינו תושב הארץ. לא ברור כיצד ניתן במקרה מעין זה לעשות שימוש בסנקציה הקבועה בחוק, ומוצע שהמחוקק ייתן דעתו לסוגיה. ברי כי אם תתקבל הצעתי לאסור קבלת תרומות מחוץ לארץ, יתייתר הצורך בהתמודדות עם סוגיה זו.

22. מספר מועמדים קיבלו תרומות ממקורות שאת זהותם לא עלה בידיהם להבהיר. מאחר שאותם מועמדים החזירו את הכספים שקיבלו ממקורות אלה, לא ראיתי מקום לקבוע כי הם פעלו בניגוד לחוק בעצם קבלתם.

23. (א) סעיף 28ח לחוק קובע, בין היתר, כי מועמד לא יוציא למימון מערכת הבחירות המקדימות שלו ועד תום 14 ימים לאחר סיום הבחירות המקדימות סכום הגדול מהסכום המפורט להלן בהתאם למספר בעלי זכות הבחירה במערכת הבחירות שבה השתתף אותו מועמד:

עד 500 בעלי זכות בחירה - הסכום הכולל הוא 50,000 שקלים חדשים;

מ-500 ועד 5,000 בעלי זכות בחירה - הסכום הכולל הוא 275,000 שקלים חדשים;

5001 בעלי זכות בחירה ומעלה - הסכום הכולל הוא 400,000 שקלים חדשים.

בבחירות שבהן עומד לבחירה מועמד לראשות המפלגה או לראשות הממשלה יהיה סכום ההוצאות המותר גדול פי חמישה מן הסכומים הנקובים לעיל, בהתאמה. לגבי המועמדים לראשות מפלגת העבודה יצוין כי בהתאם להוראות המעבר שבהוראת השעה, סכום ההוצאה הכולל המותר הוא זה שהיה קבוע בחוק כנוסחו ערב כניסתה לתוקף של הוראת השעה, דהיינו 1,862,016 ש"ח (מעודכן לפי המדד הרלוונטי, יולי 2005).

(ב) שני מועמדים שהתמודדו על תפקיד ראש מפלגת העבודה ומועמדה לראשות הממשלה - מר שמעון פרס ומר מתן וילנאי - חרגו מתקרת ההוצאה המותרת לפי סעיף 28ח.

(ג) הוראות המעבר של הוראת השעה קובעות כי אם מערכת הבחירות המקדימות הסתיימה לפני יום תחילתה של הוראת השעה, כפי שהיה הדבר במקרה דנן, מבקר המדינה לא יפעיל את הסמכויות הנתונות לו בסעיף 28כה3(ב) ו-(ג) לחוק; לפיכך לא היה בידי להורות למועמדים אלה להעביר לאוצר המדינה סכום כסף בגין הליקויים האמורים.

24. מה דינו של מועמד אשר עשה שימוש במקורותיו העצמיים כדי לכסות את הגירעון שנוצר בחשבונו? האם אין לראות במימון זה משום תרומה אסורה, בהתאם לסעיף 28ח לחוק?

על המחוקק ליתן את דעתו לסוגיה; אם יימצא שיש לראות בשימוש בכספים ממקורות עצמיים לכיסוי הוצאות חורגות מהמותר משום תרומה אסורה, יש לקבוע זאת מפורשות בחוק.

25. (א) אל משרדי פנה מועמד שהתמודד בבחירות מקדימות לתפקיד יושב ראש המפלגה ומועמדה לראשות הממשלה, פרש מההתמודדות בטרם העמיד עצמו לבחירה והתמודד לאחר מכן בבחירות המקדימות לבחירת רשימת מועמדי אותה מפלגה לכנסת.

(ב) סעיפים 28ח(א) ו-28ח(ב) לחוק קובעים במקובץ כי אם מספר בעלי זכות הבחירה הוא 5,001 ומעלה - כפי שהיה הדבר במקרהו של אותו מועמד - יהיה סכום ההוצאות המרבי 2,000,000 ש"ח.

סעיף 28ח(ב)(1) לחוק קובע כי במצב של התמודדות על שני התפקידים - ראש המפלגה וחבר כנסת - גם יחד ("כפל מועמדות"), יהיה סכום ההוצאות הכולל הסכום שלפי אותו סעיף קטן, דהיינו הסכום המותר למתמודד על תפקיד ראש המפלגה בלבד, ובמקרה דנן - 2,000,000 ש"ח.

על פי הוראת סעיף 28ח(ב)(2) לחוק, סכום ההוצאות של מועמד לתפקיד של חבר כנסת מיום שהסתיימה מערכת הבחירות שלו לראשות המפלגה ועד תום 14 ימים לאחר סיום הבחירות המקדימות לתפקיד חבר הכנסת, לא יהיה גדול מ-40% מהסכום הנקוב בסעיף 28ח(א) דלעיל. במקרה דנן נערכו הבחירות המקדימות לבחירת מועמדי אותה מפלגה לכנסת במרכז המפלגה, כאשר מספר בעלי זכות הבחירה היה בין 501 ל-5000. לפיכך, ובהתאם להוראת סעיף 28ח(א) לחוק, סכום ההוצאות המותר היה 40% מ-275,000 ש"ח, דהיינו 110,000 ש"ח, אלא שכאמור, הסכום הכולל לא יהיה גדול מ-2,000,000 ש"ח.

(ג) הנה כי כן, המחוקק ביקש למנוע מצב של כפל מימון בנסיבות של כפל מועמדות וקבע הסדר מיוחד למי שמעמיד עצמו לבחירה הן לראשות המפלגה והן לתפקיד חבר כנסת לגבי תקופת ההתמודדות לתפקיד חבר כנסת. המחוקק נתן דעתו לשאלת מועד השימוש בסכום החלקי מן הסכום הכולל, כמבואר לעיל, כדי למנוע הפליה לטובה של מועמד כזה על פני מועמד רגיל שלא התמודד על תפקיד ראש המפלגה. אלמלא כן היה יכול אותו מועמד להקצות חלק גדול מהסכום המוגדל שבידו להתמודדות על תפקיד חבר כנסת ובכך לפגוע בשוויון. הנחת המחוקק היא שהמועמד נהנה מפֵּרות ההוצאות שהוציא במסגרת מערכת הבחירות שלו לתפקיד ראש המפלגה, ועל כן ביקש לצמצם את האפשרות כי אותו מועמד יוציא בשלב השני סכום מוגדל באופן שיפגע בשוויון.

(ד) הודעתי למועמד כי אינני מוסמך לעשות הבחנה בין מועמד שהחל בתהליך והמשיך בו עד לשלב שבו העמיד עצמו לבחירה, לבין מועמד שפרש בשלב כלשהו - הבחנה שאינה קיימת בחוק. לכן היה המועמד רשאי להוציא בתקופה הנדונה 110,000 ש"ח, אולם סכום זה היה חלק מהסכום הכללי (2,000,000 ש"ח) ולא נוסף עליו.

כדי למנוע אי-הבנה בעתיד מוצע כי המחוקק יבהיר אף ביחס לסך ההוצאות המותר באמצעות הגדרת "מועמד" שבסעיף 28א לחוק או בדרך אחרת שתיקבע, כי אין הבדל בין מועמד שהחל בתהליך והמשיך בו עד לשלב שבו העמיד עצמו לבחירה, לבין מועמד שפרש בשלב כלשהו.

26. (א) על-פי הגדרת המונח "תרומה" שבחוק, פעילות אישית בהתנדבות במסגרת מימון מערכת בחירות של מועמד לא תיחשב תרומה. משרדי נשאל בידי מועמד אם "פעולה אישית בהתנדבות" תיחשב הוצאה.

(ב) הודעתי למועמד כי פעולת מתנדב בהתנדבות אישית כהגדרתה בחוק לא תיחשב "הוצאה", וממילא אין היא כפופה לחובת הדיווח ואינה נכללת בתחשיב מגבלת ההוצאות המותרות. ואולם הבהרתי כי דברים אלה יפים אך ורק ביחס למתנדב שאינו בעל מקצוע ייעודי העושה שימוש במומחיותו לתועלת המועמד דרך עיסוק במקצועו. בכל מקרה אחר ה"התנדבות" תיחשב הן תרומה (בעין) והן הוצאה לכל דבר ועניין בהיותה הכנסה ורכישת שירות בו בזמן.

בבחירות המקדימות שערכו המפלגות לבחירת ראשיהן ומועמדיהן לכנסת השבע עשרה, התנסתה מדינת ישראל לראשונה בהפקדת הביקורת על חשבונות המועמדים בבחירות המקדימות בידיו של מבקר המדינה.

על אף הזמן הקצר שעמד לרשות משרדי, עלה בידינו להיערך לביקורת על חשבונות המועמדים בבחירות המקדימות ולבצע אותה. עם זאת, כפי שציינתי, על המחוקק לשקול את הארכת המועד הקבוע בחוק להגשת דוח זה על-ידי, אם וכאשר יחליט להפוך את ההוראות שבהוראת השעה לקבועות.

גם רוב המתמודדים נערכו בהתאם, וניכר היה שככלל הם עושים מאמץ כן לעמוד בדרישות החוק. חריגות שהיו פורטו בדוח זה, אולם כפי שניתן לראות, נטיתי לנקוט גישה מקילה בשל נסיבותיו המיוחדות של הליך חקיקת הוראת השעה, ובייחוד - בשל הזמן הקצר שעמד לרשות המועמדים להכין עצמם כראוי לעמידה בדרישות החוק.

הציבור גילה עניין לא מבוטל בתהליכים אלו בכלל ובפרסום התרומות שקיבלו המועמדים בפרט.

הביקורת על מימון הבחירות המקדימות בידי מבקר המדינה עשויה לתרום לקידום ערכי הדמוקרטיה ושלטון החוק ולאמון הציבור בהם ולתקינות הליכי הבחירות בכל הקשור לשקיפות, שוויון ההזדמנויות בין המתמודדים ושמירה על טוהר המידות. ביקורת זו אף תורמת למאבק בשחיתות. יחד עם זאת, הליך החקיקה של הוראת השעה נעשה בחיפזון שאותותיו ניכרים.

הצעתי למחוקק לשקול שורה של תיקונים בחוק. בין אלה, תיקונים היפים לחוק אף בנוסחו ערב הוראת השעה ולאחר שיפוג תוקפה, וגם תיקונים שיידרשו אם וכאשר יחליט המחוקק כי יש להפוך את הוראותיה של הוראת השעה לקבועות.

עם סיום כתיבת שורות אלה, נמסר למשרדי כי הרשויות המוסמכות עמלות על תיקון קבוע לחוק אשר יכלול שינויים האמורים להביא לפתרון רבות מן הבעיות שעליהן עמדתי בדוח זה. יש לקוות כי הדבר ייעשה במהרה, נוכח מורכבות הנושא והמגוון הרחב של שיקולים ואיזונים אשר להם יידרש המחוקק בבואו לתקן את החוק או להפוך את הוראותיה של הוראת השעה לקבועות. מוצע כי המחוקק ייתן את דעתו לעניין כבר עתה ולא ידחה את העיסוק בו לתקופה הסמוכה לפני הבחירות - משום שאז עשויים הדברים להיעשות שוב בחופזה ובאווירה פחות נוחה לשינויים הראויים.

המשך בקובץ המלא