דין וחשבון על תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של הסיעות בכנסת השש-עשרה לתקופה 1.3.03-31.12.04

1. לפי סעיף 10(ג) לחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן - חוק המימון), בתוך עשרה שבועות מתום כל שנת כספים ימסרו נציגיה של סיעה בכנסת או רשימת מועמדים (להלן - סיעה) למבקר המדינה את חשבונותיה לאותה שנה.

לפי סעיף 10(ג1)(1) לחוק המימון שנת בחירות מתחילה בתחילת החודש שאחרי פרסום תוצאות הבחירות ומסתיימת בתום שנת הכספים הבאה.

הבחירות לכנסת השש-עשרה התקיימו ב-28.1.03 ותוצאותיהן פורסמו ב-5.2.03, ולכן השנה שלאחר הבחירות מתחילה ב- 1.3.03 ומסתיימת ב-31.12.04.

מחוק המימון עולה אפוא, כי היה על נציגי הסיעות להגיש למבקר המדינה את חשבונותיהן השוטפים לתקופה 1.3.03 - 31.12.04 (להלן - התקופה הנבדקת)  לא יאוחר מ-11.3.05.

לפי סעיף 10(ד) לחוק המימון, על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת בתוך שישה - עשר שבועות מקבלת החשבונות האמורים דין וחשבון על תוצאות ביקורת החשבונות.

2. דין וחשבון זה עוסק בתוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של עשרים ושתיים הסיעות בכנסת השש-עשרה , שקיבלו מימון ממלכתי בתקופה הנבדקת. אלה הסיעות:

3. חמש סיעות מסרו  את חשבונותיהן לאחר המועד הקבוע: דגל התורה - באיחור של כשבוע; המפד"ל - באיחור של כשבועיים; מולדת - באיחור של כשבועיים; מפ"ם - באיחור של כשבועיים; תקומה - באיחור של כשבועיים. זאת, לאחר שוועדת הכספים של הכנסת החליטה, בהתייעצות עמי, לדחות את מועד הגשת חשבונותיהן. 

4. שתי סיעות מסרו את חשבונותיהן לאחר המועד הקבוע, בלא שפנו לוועדת הכספים לקבלת אישורה לדחיית מועד מסירת חשבונותיהן: מד"ע  - באיחור של כשבעה שבועות; ר"צ - באיחור של כשלושה שבועות.

5. סיעה אחת, בל"ד, מסרה את חשבונותיה לאחר המועד הקבוע, כשבועיים לאחר המועד שאישרה  ועדת הכספים של הכנסת.

6. סיעה אחת, מפלגת האיחוד הערבי, מסרה את חשבונותיה באיחור רב, בסמוך למועד מסירתו של דוח זה ליו"ר הכנסת, בלא שקיבלה את אישור ועדת הכספים לכך. בשל כך, נבצר ממני לבדוק את חשבונותיה (ראו התייחסותי לסיעה זו בהמשך הדוח).

7. סיעה אחת, חזית דמוקרטית לשלום ולשוויון, חד"ש, לא מסרה למשרדי את חשבונותיה לתקופה הנבדקת. בסעיף 10(ג) לחוק המימון נקבע לגבי סיעה שנציגיה לא מסרו את חשבונותיה למבקר המדינה, כי אם הודיע מבקר המדינה ליושב ראש הכנסת כי לדעתו לא היה הצדק סביר למחדלם של נציגי הסיעה, "יורה יושב ראש הכנסת שלא ישולם לאותה סיעה כל תשלום לפי חוק זה עד אשר יודיע מבקר המדינה כי הוגשו לו חשבונות וכי לכאורה ניהלה הסיעה מערכת חשבונות לפי הנחיותיו".

ועדת הכספים של הכנסת החליטה לדחות את מועד מסירת חשבונותיה של הסיעה. אולם גם לאחר ההחלטה לא מסרה הסיעה את חשבונותיה השוטפים חרף פניות חוזרות ונשנות של משרדי, ולא נתנה כל הסבר לכך. אינני רואה, על כן,  הצדק סביר למחדלה.

8. בעניין מסירת חשבונות הסיעות באיחור, אין לי אלא לחזור על דברי בדוחות קודמים , בהם ציינתי, כי שלא כבחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג - 1993, המסמיך את מבקר המדינה להטיל סנקציה בשל איחור במסירת החשבונות והדוח הכספי, אין הוראה דומה בחוק המימון וכי מן הראוי שהכנסת תיתן דעתה לתיקון חוק המימון בהקשר זה.

9. תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות נקבעו על פי אלה: הדוחות הכספיים שמסרו הסיעות; חוות דעת של רואי חשבון שבדקו את החשבונות אשר צורפו לדוחות הכספיים; בדיקות ובירורים משלימים שעשו עובדי משרדי; השלמות, תיקונים והסברים של הסיעות; הצהרות של נציגי הסיעות שהתקבלו כראיה לפי סעיף 9(ג) לחוק המימון.

10. (א) לפי חוק המימון, על כל סיעה לנהל את מערכת החשבונות שלה לפי הנחיות מבקר המדינה ולרשום את הכנסותיה ואת הוצאותיה לפיהן.

(ב) שתי סיעות, שינוי והעבודה, לא ניהלו את חשבונותיהן בתקופה הנבדקת לפי הנחיות מבקר המדינה.

11. (א) סעיף 7 לחוק המימון קובע תקרה להוצאות השוטפות של כל סיעה. על פי החשבונות שנמסרו למשרד מבקר המדינה, הסתכמו ההוצאות השוטפות של עשרים ושתיים הסיעות בתקופה הנבדקת בכ-186 מיליון ש"ח. סכום זה כולל הוצאות למימון אשראי. הוצאותיהן השוטפות של עשרים ושתיים הסיעות היו בגבולות התקרה.

(ב) אני רואה מחובתי להפנות את תשומת הלב לכך, שלסיעות רבות גירעון נצבר ניכר. במיוחד יש לציין את גירעונן של סיעות אלה (בסוף התקופה הנבדקת): העבודה - כ-112.8 מיליון ש"ח; הליכוד - כ-47.2 מיליון ש"ח; המפד"ל - כ-23.2 מיליון ש"ח; מפם - כ-8 מיליון ש"ח; ש"ס - כ-7.2 מיליון ש"ח; עלי"ה - כ-4.9 מיליון ש"ח; רצ - כ-3.1 מיליון ש"ח; מולדת - כ-2.6 מיליון ש"ח; מימד - כ-2.5 מיליון ש"ח; תקומה - כ-1.7 מיליון ש"ח.

12. (א) לפי חוק המימון, זכאיות הסיעות למימון הוצאותיהן השוטפות מאוצר המדינה.

(ב) המימון הממלכתי, שהגיע לעשרים ושתיים הסיעות בתקופה הנבדקת לפי חוק המימון, הסתכם בכ-177 מיליון ש"ח.

(ג) סעיף 8 לחוק המימון אוסר על הסיעה לקבל, במישרין או בעקיפין, תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחו"ל, וכן ממי שאינו "בוחר" כמשמעותו בחוק הבחירות לכנסת ולראש הממשלה [נוסח משולב], התשכ"ט - 1969. כמו כן מגביל סעיף 8 לחוק המימון את סכום התרומה שמותר לסיעה לקבל מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו.

(ד) סיעה אחת, העבודה, לא עמדה בתקופה הנבדקת במגבלות הקבועות בחוק המימון בעניין קבלת תרומות.

13. בנוסף לבדיקת התקופה הנבדקת, בדק משרד מבקר המדינה, בעקבות פניות מגורמים שונים וכן בעקבות דיון שנערך בוועדה לענייני ביקורת המדינה ביום 16.12.03, ופנייה ממחלקת פיקוח ובקרה של רשם העמותות, אם העמותה "מכון ליברלי - מחקר וחינוך", המתקראת גם "במת המרכז" (להלן - העמותה),  ערכה בשנים 2001-2003 סמינרים עבור סיעות מר"צ  ושינוי, באופן המהוה תרומה של העמותה לסיעות אלו, בניגוד להוראות חוק המימון. בדיקה זו נעשתה על אף שהיא מתייחסת לתקופה שלגביה כבר נתתי בעבר דוח.

14. העמותה עוסקת בעריכת סמינרים במימון קרן פרידריך נאומן - FNF (להלן - הקרן). על-פי חומר הראיות שבידי משרד מבקר המדינה, פועלת הקרן לקידום והפצת רעיונות ליברליים, בין היתר, באמצעות תמיכה בארגונים ובמפלגות ליברליים ברחבי העולם. בשנת 1985, פנתה הקרן שבגרמניה, לשינוי ולמפלגה הליברלית, והביעה את רצונה לקדם את הרעיונות הליברליים בישראל באמצעות ארגון סמינרים. בעקבות זאת נרשמה העמותה, ובין חבריה המייסדים היו אנשי שינוי ואנשי המפלגה הליברלית. מאז פועלת העמותה בארגון סמינרים במימון הקרן. 

15. בדיקת ספרי החשבונות של העמותה ותיעוד נלווה העלתה, כי העמותה מימנה הוצאות עריכת סמינרים, לאחר ניכוי תשלומי המשתתפים בהם, עבור קהל יעד שהיה במובהק קהל של חברי מר"צ או של חברי שינוי. ההזמנות להשתתף בסמינרים לחברי שינוי נשלחו מתוך רשימות שהעבירה הסיעה לעמותה.

16. במצב זה, עלתה השאלה אם במימון הוצאות אלו על ידי העמותה קיבלו סיעות מר"צ ושינוי, תרומה בניגוד להוראות סעיף 8 לחוק המימון, אף שהסמינרים האמורים היו, לטענת הסיעות, בעלי תוכן חינוכי ותרבותי בלבד ולא עסקו בנושאים פוליטיים.

17. המונח "הוצאות" מוגדר בחוק כ"הוצאות של סיעה לארגון פעולותיה לתעמולה ולהסברה ולקיום הקשר הארגוני והרעיוני עם הציבור...". לכן, לא רק הוצאות לצורכי הסברה ותעמולה הן הוצאות של הסיעה, אלא גם הוצאות לקיום הקשר הארגוני והרעיוני עם חבריה הן כאלה. מכאן שתרומה לפעילות כזאת של הסיעה כפופה אף היא למגבלות שבחוק המימון. אפילו אם מקבלים את הטענה שלא היה לסמינרים ערך תעמולתי, יש לראות בהם חלק מהפעולות שהסיעות עורכות לקיום הקשר הארגוני והרעיוני עם חבריהן. לפיכך קבעתי, כי מימון הסמינרים על ידי העמותה מהווה תרומה לסיעות בניגוד לסעיף 8 לחוק המימון.

18. טענה נוספת שהועלתה על ידי הסיעות היתה, כי יש לראות בסמינרים אלה "מפעל חינוך או תרבות של הסיעה" ולכלול אותם בגדר החריג המוכר לפי סעיף 8ב(א) לחוק המימון. אלא שאחד התנאים להחלת החריג הוא כי התרומה תהיה למפעל תרבות או חינוך של הסיעה (לא בעבור הסיעה), ותנאי זה, לפי פרשנותי, לא מתקיים בענייננו. אם נקבל את פרשנותן של הסיעות, עלול הדבר לפתוח פתח רחב להכשרת תרומות שהן אסורות במהותן.

19. כאמור, מדובר בסמינרים שהתקיימו בשנים 2001-2003 באופן שיטתי ולקהל יעד שהוא במובהק, חברי כל אחת משתי הסיעות. לכן, אני רואה בפעילות זו תרומה אסורה. בדוחות שמסרתי ליושב ראש הכנסת בגין תקופות אלו היה הדוח לגבי תוצאות ביקורת חשבונותיהן השוטפים של סיעות מר"צ ושינוי חיובי. מאחר שנושא מימון בידי עמותות, של פעילות תרבותית וחינוכית עבור סיעות בכנסת, נדון כאן לראשונה, החלטתי לנהוג לפי העיקרון לפיו אין עונשים אלא אם כן מזהירים. כך נהגתי גם במקרה דומה שהועלה בדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות ורשימות המועמדים לתקופת הבחירות לכנסת השש-עשרה (נובמבר 2003), בנושא פרסומי תעמולה בעיתונות שנדון שם לראשונה. גם אז קבעתי כי אין עונשים אלא אם מזהירים ולא קבעתי שהדוחות בנושא זה אינם חיוביים.