בשנת 1992 החליטה מועצת עיריית ירושלים (להלן - העירייה) להקים מינהלים קהילתיים בשכונות העיר. ההחלטה היא חלק ממגמה בעולם שהחלה בשנות השמונים והתשעים של המאה העשרים של תמורות ביחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. תמורות אלה התבטאו בעיקר בהאצת התהליכים הדמוקרטיים בתחום המוניציפאלי ובשימת דגש על מעורבות התושבים בניהול השכונתי, וכן על מגמות של ביזור פוליטי ומינהלי, ובכללן אצילה הדרגתית של סמכויות השלטון המרכזי לידי השלטון המוניציפאלי, ואף לקהילה ולשכונה.
אחד מתפקידיו המרכזיים של המינהל הקהילתי הוא לסייע לעירייה, לתושבים ולנותני השירותים לשפר את השירותים העירוניים בתחומי החברה, הסביבה, הרווחה והחינוך. אחת ממטרותיו של המינהל הקהילתי היא הפיכת הקהילה ליוזמת ולפעילה, להבדיל מגוף שאך מגיב להחלטות העירייה. כפועל יוצא מכך, אמור המינהל הקהילתי לשמש הן זרז להעצמה של הקהילה ולהתפתחות השכונה והעיר, והן כלי עזר אשר באמצעותו יוכלו התושבים, חברי הקהילה, להבהיר לעירייה לאילו שירותים הם זקוקים ולקבל ממנה את השירותים הנדרשים.
לצורך הקמת המינהלים הקהילתיים נחתם בין העירייה ובין החברה למתנ"סים - מרכזים קהילתיים בישראל בע"מ (להלן - החברה למתנ"סים) בפברואר 1993 הסכם (להלן - הסכם ההקמה) בדבר ייסודה של החברה למרכזים ולמינהלים קהילתיים בירושלים (להלן - החברה הירושלמית), שמטרתה הפעלת המינהלים הקהילתיים בירושלים ופיקוח עליהם. יו"ר דירקטוריון החברה הוא ראש העירייה. במועד הביקורת, שנת 2007, שימש כראש העירייה, מר אורי לופוליאנסקי.
עד למועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007, הוקמו 27 מינהלים קהילתיים, והקמתם של חמישה נוספים נמצאת בעיצומה. למינהלים הקהילתיים נקבע מעמד משפטי עצמאי של עמותה או של חברה לתועלת הציבור.
מעבר לעיסוקו של המינהל הקהילתי במתן שירותים חברתיים ובהפעלת תכניות כדוגמת העשרה לגיל הרך, חוגים, סדנאות ומועדונים לגיל הזהב - תפקידים המיועדים בדרך כלל למרכזי תרבות נוער וספורט (מתנ"סים), מוטל על המינהל הקהילתי, מכוח התפיסה העומדת ביסודו, לפעול לחיזוק הדמוקרטיה ולפיתוח חברה וקהילה אזרחית. פעילות זו מתמקדת, בין השאר, בסיוע בהתארגנות הקהילתית לשם מציאת פתרונות לבעיות הנוגעות לשכונה, ולשם מילוי צרכיה בתחומים הפיזיים, החברתיים, הכלכליים והאורבניים, וכן בקידום דיאלוג ופתרון סכסוכים בקהילה ובין הקהילה למוסדות העירייה והמדינה.
פעולות הביקורת
יחסי הגומלין שבין העירייה לבין המינהלים הקהילתיים ידעו בשנים האחרונות משברים לא מעטים, ובפברואר 2006 מינה ראש העירייה, מר אורי לופוליאנסקי, ועדה לבחינת יחסי הגומלין. בחודשים דצמבר 2006-אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, בעירייה, בחברה הירושלמית ובמינהלים קהילתיים שונים היבטים ביחסי הגומלין בין העירייה ובין המינהלים הקהילתיים. משרד מבקר המדינה בדק במסגרת זו היבטים מרכזיים אשר השפיעו משמעותית על תפקוד המינהלים הקהילתיים. הנושאים שנבדקו - הבחירות להנהלות המינהלים הקהילתיים; מינוי נציגי העירייה והחברה הירושלמית בהנהלות המינהלים הקהילתיים; סוגיית התכנון הפיזי; והשירותים שנותנים המינהלים הקהילתיים לתושבי השכונה. הביקורת התמקדה בעירייה, בחברה הירושלמית ובמינהלים הקהילתיים בשכונות בית צפאפא-שרפאת והר נוף. כמו כן, נבדקו ההתנהלות הכספית, מצבים של ניגוד עניינים ומתן השירותים במינהל קהילתי קטמון ח'-ט'.
עיקרי הממצאים
עמדת העירייה בנוגע לסוגיית המינהלים הקהילתיים
העירייה היא הגורם המשפיע ביותר בקיומם ובפועלם של המינהלים הקהילתיים. התנהלות העירייה כפי שעלה בביקורת מצביעה על כך שעצם יכולתם של המינהלים הקהילתיים למלא תפקידם נתון בידי העירייה - ברצותה מחזקת את המינהלים וברצותה מחלישה את מעמדם. התנהלות זו הובילה למשברים ביחסי הגומלין בין העירייה ובין המינהלים.
בפברואר 2006 מינה ראש העירייה, מר אורי לופוליאנסקי, ועדה בראשות סגן ראש העירייה וממלא מקומו, מר יגאל עמדי, לבחינת יחסי הגומלין בין עיריית ירושלים לבין המינהלים הקהילתיים והחברה הירושלמית בכל הקשור למתן שירותים לתושבי העיר.
נמצא כי הרכב הוועדה כלל בעיקרו נציגי עירייה. במסגרת עבודת הוועדה גובשה במאי 2007, בתיאום עם מנכ"ל העירייה דאז, מר איתן מאיר, הצעת אגף חברה ונוער בעירייה לרפורמה ביחסי עירייה - מינהלים קהילתיים. הרפורמה המוצעת מבטאת הסתייגות של העירייה ופקידיה מהגישה שלפיה התושבים ישותפו בקבלת החלטות הנוגעות לחייהם, ולמעשה עלולה היא לשים קץ למפעל המינהלים הקהילתיים. לא נמצא כי הצעה זו נגזרה מעבודת מטה מקיפה הכוללת את כל הגורמים העוסקים בעניין והמושתתת על בסיס נתונים הולם, על מערך הפקת לקחים ועל מערך בקרה המשקפים באופן מושכל נתונים ותובנות שנאספו בשנות פעולתם של המינהלים הקהילתיים.
בחירות נציגי התושבים להנהלות המינהלים
הנהלה של מינהל קהילתי מונה בין עשרה לעשרים חברים. על פי הסכם ההקמה 60% מחבריה הם נציגי ציבור, אשר ייבחרו על ידי התושבים והיתר נציגי העירייה וגורמים נוספים. נציגי התושבים בהנהלות המינהלים שלא קיימו בחירות הם, בדרך כלל, מי שהתנדבו לתפקיד מקרב תושבי השכונה.
למינהלים הקהילתיים לא היה תקנון ונוהל בחירות מתאימים, ואף עלה ספק בדבר חוקיות הבחירות שנערכו עד כה. הביקורת העלתה, כי גובשו תקנון ונוהל בחירות למינהלים הקהילתיים שאושרו על ידי רשם העמותות, אך אף שהמינהלים הקהילתיים מוסמכים להחליט על אימוץ התקנון והנוהל, העירייה, כשותפה בכירה במפעל המינהלים הקהילתיים, נמנעה מלאשרם.
מן הנתונים שהתקבלו במהלך הביקורת עלה כי בשנים 1992-2007 רק ב-12 מ-27 המינהלים הקהילתיים התקיימו בחירות. מתוכם, בשש השנים האחרונות נערכו בחירות בארבעה מינהלים קהילתיים בלבד - בית צפאפא-שרפאת, קריית מנחם, בקעה והר נוף.
אף שהמינהלים הקהילתיים הם תאגידים עצמאיים ומוסמכים להחליט בעניינים שונים, לרבות בעניין מימוש הזכות לקיים בחירות, הלכה למעשה העירייה היא שמחליטה על עצם קיומן של הבחירות ועל מועדן. נמצא כי העירייה, על נבחריה ופקידיה, לא נערכה כראוי לבחירות במינהלים הקהילתיים השונים ולא עודדה את קיומן ובפועל לא התקיימו הליכי בחירות סדירים במרבית המינהלים הקהילתיים.
מינוי נציגי העירייה והחברה הירושלמית להנהלות המינהלים
על פי החלטת מועצת העירייה והסכם ההקמה, 40% מחברי ההנהלה של המינהלים הקהילתיים יהיו נציגי העירייה, החברה למתנ"סים, החברה הירושלמית ונותני שירותים לשכונה. במשך השנים היה סגן ראש העירייה וממלא מקומו, מר יגאל עמדי, אחראי למינוי נציגים אלה.
על פי הממצאים, העירייה כמעט שלא מינתה נציגים להנהלות המינהלים, ומעט הנציגים שמונו מטעמה נעדרו מרוב הישיבות של ההנהלות, זאת על אף המתחייב מהחלטת מועצת העירייה והסכם ההקמה, ולמרות שהעירייה מעבירה כספים רבים למינהלים הקהילתיים. העדרם של נציגי העירייה מנע ממנה מעורבות בקבלת ההחלטות במינהלים, ובין השאר מעורבות בהחלטות הנוגעות לנעשה בכספים הרבים שהעבירה להם.
שירותי המינהל הקהילתי
סל שירותים
בביקורת עלה, כי קיימים פערים בין השירותים שמעניקים המינהלים השונים וכי חלוקת הסמכויות בין העירייה ובין המינהלים הקהילתיים בכל הנוגע לסוג, להיקף ולאופי השירותים שמתפקידם לתת לתושבים, אינה ברורה - דבר הפוגע ברמת השירותים שמעניקים חלק מהמינהלים הקהילתיים. בהעדר סל שירותים יש קושי להבחין מהם השירותים שעל המינהל הקהילתי להעניק ועל אילו שירותים מופקדת העירייה.
עוד עלה כי מינהלים רבים עוסקים בעיקר במכירת שירותים נושאי רווחים, כדוגמת חוגים ופעילויות חברתיות. לעומת זאת, תכניות חברתיות, חינוכיות וקהילתיות, אשר מצויות בלב רעיון המינהל הקהילתי, אך אינן נושאות רווחים, נדחקות וכמעט שאינן מיושמות.
תכנון פיזי
המינהלים הקהילתיים רואים בעצמם שותפים מרכזיים בנושאים שעניינם פיתוח ותכנון העיר. כפועל יוצא מכך, אחד התפקידים המרכזיים במינהלים הקהילתיים הוא המתכנן הפיזי (להלן - המתכנן). בעיני העירייה והחברה הירושלמית ברוב השנים היה פועלם של המתכננים מוצלח. למעשה, השירותים שמעניקים המתכננים שימשו במשך שנים גורם מגשר בין אינטרסים שכונתיים ובין אינטרסים כלל-עירוניים.
בשנים 2005 ו-2006 בעקבות פעילות מתכננים שונים החריפו חילוקי הדעות המקצועיים בין מינהלים קהילתיים שונים ובין גורמים בכירים בעירייה, ועקב כך התקשו הצדדים להמשיך ולשתף פעולה. בעקבות זאת החליטה העירייה בסוף דצמבר 2006 לשנות באופן מרחיק לכת את הגדרת התפקיד של המתכנן באמצעות הקמת ועדה לבחינת העניין. לפי תפיסת העירייה שהוצגה בדיוני הוועדה והתגבשה לכדי הצעה, מאחר שהעירייה מממנת את שכרם של המתכננים, הם חבים "חובת נאמנות" לה ולא למינהלים המעסיקים אותם בפועל, ולפיכך על המתכננים לעבוד בהנחיית גורמים בעירייה. תפיסה זו מנוגדת לאחד העקרונות שעליהם מושתת מפעל המינהלים הקהילתיים - קידום השותפות של התושבים בפיתוח ובתכנון השכונות.
שירותים חברתיים
במהלך הביקורת נבדקו שלושה מינהלים קהילתיים, אשר אופיים והיקפם של השירותים החברתיים שכל אחד מהם מעניק לתושבים נבדלים במידה ניכרת:
1. מינהל קהילתי בית צפאפא-שרפאת: המינהל הקהילתי בית צפאפא-שרפאת שם לו למטרת-על לשפר את איכות החינוך המוענק לתלמידים בבתי הספר בשכונה, ופעל רבות להשגת מטרה זו.
נמצאו ממצאים חיוביים בנוגע לפעילות המינהל. כך, נמצא כי לאחר התגייסות המינהל הקהילתי לקידום החינוך בשכונה יחד עם גופים נוספים, גדל מספר תלמידי השכונה הזכאים לתעודת בגרות ולתאוג'יהי (תכנית לימוד פלסטינית המקבילה לתכנית הבגרות הישראלית) וגדל מספר הצעירים תושבי השכונה הממשיכים ללימודים אקדמיים.
2. מינהל קהילתי הר נוף: מינהל קהילתי הר נוף הינו אחד מהמינהלים הקהילתיים המעטים אשר לא עומד לרשותם מבנה הכולל מרכזי הפעלה לציבור הרחב. על אף שמינהל זה הוא מהמינהלים הוותיקים, העירייה והחברה הירושלמית לא מצאו דרך לפתור את הבעיה ועקב כך נפגע מתן השירותים לאוכלוסיית השכונה.
התברר, כי על אף מדיניותה המוצהרת של העירייה לפיה יש לנצל ניצול מרבי כל מבנה ציבור לטובת כלל הציבור, לא פעלה העירייה לסייע למינהל הקהילתי לעשות שימוש בשני מבני ציבור המצויים בשכונה.
3. מינהל קהילתי קטמון ח'-ט': כבר לפני שנים נוצר גירעון בתקציבו של המינהל הקהילתי שהוקם בשכונת קטמון ח'-ט'. בשנים 2005 ו-2006 נקלע המינהל למשבר כספי חמור ולמשבר ניהולי המתבטא בפעילות מועטה במיוחד. המינהל פועל במבנה רעוע השוכן באזור מוזנח ביותר ומפעיל גן ילדים ומרכז לגיל הרך. פעילותו המועטה של המינהל מתקיימת ללא מנהל בפועל, ובנסיבות האמורות נראה כי נבצר מהמינהל הקהילתי לסייע לתושבי השכונה להתגבר על המשבר המתמשך שהשכונה נקלעה אליו.
נוכח הייחודיות שבהפעלת מינהל קהילתי זה, נבדקו מספר היבטים בנוגע לתפקודו של המינהל כנותן שירותים לקהילה בשכונה.
(א) הניהול הכספי: המינהל הקהילתי קטמון ח'-ט', המאוגד כחברה לתועלת הציבור, מתנהל כאמור משך שנים באופן גירעוני. העירייה והחברה הירושלמית היו ערות לכך, אך עד מועד סיום הביקורת לא נעשו צעדים יעילים לפתרון העניין, והגירעון המצטבר בשנת 2006 הסתכם בכ-2.3 מליון ש"ח.
במהלך שנת 2006 התברר כי החובות לעובדים ולספקים הסתכמו במאות אלפי ש"ח. במשך שנים לא הועברו הפרשות לקופות גמל עבור עובדי המינהל הקהילתי, הוגשו תביעות משפטיות בגין חובות כאמור, ואף התקבלו פסקי דין נגדו אשר לא קוימו ולכן הועברו לטיפול ההוצאה לפועל.
החל משנת 1992 מחזיק המינהל הקהילתי שני חשבונות בנק הרשומים על שמו. חשבון א' - המיועד לצורכי המינהל הקהילתי, וחשבון ב' - המיועד לצורכי פרויקט הרווחה החינוכית בדרום העיר. ההחלטה על דרך ניהול זו התקבלה על ידי העירייה והחברה הירושלמית ובידיעת משרד החינוך. התברר כי משך שנים לא הייתה הפרדה בין ההכנסות וההוצאות של המינהל הקהילתי ובין אלו של פרויקט הרווחה החינוכית. חשבון הבנק של פרויקט הרווחה החינוכית המתנהל באמצעות המינהל הקהילתי מאפשר למינהל נגישות לכסף מזומן בהיקפים של מאות אלפי ש"ח, ונמצא כי נעשה בו שימוש לא מבוקר לצרכיו של המינהל הקהילתי שאינם קשורים לפרויקט.
על פי הצעת פתרון המשבר הכספי, אשר גובשה באוקטובר 2006 באגף חברה ונוער של העירייה, יכוסה הגירעון, בין השאר, מכספי פרויקט הרווחה החינוכית בדרום ירושלים , על אף שכספי הפרויקט מיועדים לפעולות רווחה בעיר ולא לכיסוי גירעונות מינהל קהילתי זה או אחר. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007, לא נמצא פתרון למשבר הכספי והניהולי אליו נקלע המינהל הקהילתי.
(ב) ניגוד עניינים: מר יעקב יונה, עובד עירייה המשמש כמנהל פרויקט הרווחה החינוכית בדרום העיר מכהן גם כיו"ר המינהל הקהילתי קטמון ח'-ט'. מצב זה מעלה חשש לניגוד עניינים שכן בתפקידו כעובד עירייה פועל מר יונה באזור המינהל הקהילתי ובתחומים הקשורים בפעילות המינהל. כאמור, נמצא כי במשך שנים לא הייתה הפרדה בין ההכנסות וההוצאות של המינהל הקהילתי קטמון ח'-ט' ופרויקט הרווחה החינוכית, עליו הופקד מר יונה מטעם העירייה, והמינהל הקהילתי עשה שימוש בכספי הפרויקט לצרכיו.
בעקבות ממצאי הביקורת הודיע מר יעקב יונה באוקטובר 2007 על התפטרותו מתפקידו כיו"ר המינהל הקהילתי.
עוד עלה כי מר יעקב יונה נמצא במצבים נוספים של ניגוד עניינים במסגרת עבודתו בעירייה, בין היתר, בתפקידו כמ"מ יו"ר האיגוד הירושלמי למאבק בסמים וכאחיו של מר ויקטור יונה, שהיה עד לחודשים הראשונים של שנת 2007 יו"ר עמותת "אוהלי השכלה" - גופים שאליהם העביר כספים מטעם פרויקט הרווחה החינוכית. בגופים האמורים נמצאו בעלי תפקידים נוספים המצויים בניגוד עניינים.
(ג) שירותי המינהל הקהילתי קטמון ח'-ט': מהביקורת עלה, כי במשך שנים מגרש כדורגל הנמצא בסמוך למינהל הקהילתי קטמון ח'-ט' ומצוי בבעלות העירייה היה בשימוש קבוצת הכדורגל הפועל ירושלים, אשר אחיו של יו"ר המינהל, מר ויקטור יונה, הוא מבעליה. עוד עלה כי במשך מספר שנים ועד שנת 2005 גודר המגרש על ידי קבוצת הכדורגל, ננעל והושכר לגורמים פרטיים ויש חשש כי הוצאות השקייתו הושתו על המינהל הקהילתי, אשר חב במועד סיום הביקורת מאות אלפי ש"ח לחברת הגיחון, מפעלי מים וביוב ירושלים בע"מ.
על אף החלטות צוות משותף לעירייה ולמינהל הקהילתי ולפיהן יופעל המגרש על ידי המינהל הקהילתי לטובת התושבים, עד למועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007, נותר המגרש מוזנח והוא אינו מופעל כלל.