מרכז השלטון המקומי (להלן - המרכז) הוא עמותה רשומה המאגדת את העיריות ואת המועצות המקומיות בישראל. כעמותה רשומה חלות על המרכז חובות מכוח חוק העמותות, התש"ם-1980 (להלן - חוק העמותות), והתקנות שהותקנו מכוחו. בהתאם לחוק העמותות הגיש המרכז לרשם העמותות את התקנון שלו המסדיר נושאים שונים בפעילות המרכז.
במרכז חברות 73 עיריות ו-127 מועצות מקומיות . המועצות האזוריות מאוגדות בארגון נפרד המכונה "מרכז המועצות האזוריות". יו"ר המרכז הוא מר עדי אלדר, ראש עיריית כרמיאל, שנבחר לאחרונה ליו"ר בינואר 2004. המרכז משמש, לפי התקנון שלו, מדריך ומכוון של הרשויות המקומיות החברות בו; תפקידו לפעול כארגון יציג שלהן כלפי הכנסת, כלפי הממשלה ומשרדיה וכלפי מוסדות וארגונים ציבוריים אחרים בעניינים הנוגעים לשלטון המקומי, ולהבטיח את שיתופו בדיונים ובהכרעות של מוסדות אלה בנושאי השלטון המקומי. כמו כן המרכז הוא ארגון מעסיקים המייצג את הרשויות המקומיות בהסכמי עבודה קיבוציים וביישומם.
למרות היות המרכז עמותה פרטית, הוא בעל מאפיינים של גוף ציבורי: הוא הוקם בידי רשויות מקומיות במטרה לייצג אותן ולקדם את ענייניהן אצל גורמים שונים במגזר הציבורי, הוא ממלא קשת של תפקידים שמבחינה פורמלית ומבחינה מהותית הם ציבוריים, הוא ממומן מכספי הרשויות המקומיות, ופעילותו אינה למטרת רווח. הפסיקה ראתה בגופים שונים, שלא הוקמו על ידי חוק ואין להם סמכויות מכוח חוק, אך הם ממלאים תפקיד שהוא בעיקרו ציבורי "גופים דו מהותיים". לפיכך קבעה הפסיקה כי ראוי שיחולו עליהם, בצד כללי המשפט הפרטי, כללים מהמשפט הציבורי. אשר לאופן ולהיקף של החלת הנורמות הציבוריות על גוף דו מהותי, קבעה הפסיקה כי הדבר ייעשה בדרך כלל מתוך התחשבות באופיו המיוחד של הגוף, ועל פי רוב יוחלו עקרונות היסוד הנובעים מהחובה לנהוג בסבירות, בשוויון ובשקיפות.
פעולות הביקורת
בחודשים יוני 2006-יוני 2007 עשה משרד מבקר המדינה, לסירוגין, ביקורת במרכז. הנושאים העיקריים שנבדקו הם פעילות מוסדות המרכז וועדותיו, המבנה הארגוני שלו וטיפולו של המרכז בתחומי כוח האדם והשכר. הביקורת נעשתה במשרדי המרכז בתל אביב.
עיקרי הממצאים
הממצאים המפורטים בדוח זה מצביעים על כך שהמרכז עשה רבות מפעולותיו בתחומי הארגון, כוח האדם והשכר בלא שקיים תהליכי החלטה ואישור תקינים, כלומר בסטייה מכללי מינהל תקין המקובלים במגזר הציבורי בכלל וברשויות המקומיות בפרט. אשר למוסדות המרכז נמצא שלא הייתה די מעורבות והשתתפות של נציגי הרשויות המקומיות בוועד המנהל (להלן - הנהלת המרכז) ובוועדותיו. להלן פירוט הממצאים:
1. הועלו ליקויים יסודיים בדרכי הניהול וקבלת ההחלטות בנוגע לתנאי ההעסקה של עובדי המרכז. בשנים האחרונות קיבל המרכז החלטות בענייני שכר ללא אמות מידה מוגדרות ומאושרות, בלי שהתקיימו תהליכי בחינה ואישור של ועדת כוח האדם ובחריגה מאמות מידה מקובלות בגופים במגזר הציבורי:
(א) תקנון המרכז והנהלים הפנימיים שלו אינם כוללים הוראות הנוגעות לרבים מנושאי כוח האדם והשכר. הבדיקה העלתה כי בעניין העסקת עובדים, שכר ותנאים נלווים לשכר קבע המרכז כמה הסדרים פרטניים, שרבים מהם היו שונים במידה ניכרת מהנורמות החלות בתחום זה על גופים ציבוריים בכלל ועל הגופים בשלטון המקומי בפרט.
(ב) הביקורת העלתה כי מרבית ההחלטות בעניינים הנוגעים לקליטה, למינוי ולקידום של עובדים במרכז התקבלו בידי יו"ר המרכז או המנכ"ל. החלטות אלו לא נבחנו ולא אושרו בהנהלת המרכז או בוועדותיו.
(ג) במהלך השנים 2004-2006 התקבלו לעבודה במרכז 21 עובדים. בדיקת הליכי קבלתם העלתה שכל אותם עובדים, למעט שניים, התקבלו ללא מכרז וללא הליכי איתור פומביים אחרים. בעניין זה העיר משרד מבקר המדינה למרכז כי כגוף דו מהותי, שאמור לנהוג לפי כללי המשפט הציבורי, עליו לקבוע בנוהל הליכי גיוס עובדים שיש בהם כדי להבטיח את עקרונות השקיפות והשוויון, ולנהוג לפיהם.
(ד) בדיקת הליך המינוי של שני מנכ"לי המרכז שכיהנו בתפקיד משנת 2004 ועד מועד סיום הביקורת, העלתה כי מוסדות המרכז לא קבעו דרישות סף מהמועמדים למשרה (השכלה, ניסיון וכיו"ב), ולא קבעו מהו התהליך לבחירת מנכ"ל למרכז (מכרז פומבי, ועדת איתור או הסמכת יו"ר המרכז להציע מועמדים מטעמו).
(ה) אשר לתנאי שכרם של העובדים נמצא שהחלטות רבות בדבר שינוי תנאי השכר התקבלו בידי יו"ר המרכז או המנכ"ל בלבד. עוד נמצא שהתקבלו החלטות על שינוי בתנאי השכר בלי שפורטו בכתב הטעמים לשינויים. לחלק מהעובדים שולמו תוספות שכר שאינן מקובלות בשירות הציבורי. כך למשל לתשעה עובדים שולמה תוספת שכר המכונה "תוספת כוללת" שלא נכללה בהסכמי העבודה שנחתמו עמם; עשרה עובדים קיבלו תשלום חודשי בגין שעות נוספות גלובליות בסכומים שנעו בין 400 ש"ח ל-15,000 ש"ח לעובד; לאחד העובדים ניתן אישור, שלא על פי הוראות הדין, לתשלום של 79,000 ש"ח בגין פדיון ימי חופשה בעת שהותו בחופשה ללא תשלום.
(ו) בדיקת תנאי הפרישה של מנכ"ל המרכז שפרש בדצמבר 2005 לאחר שהועסק במרכז כשנה וחצי העלתה כי שולמו לו סכומים ניכרים בניגוד להסכם שנחתם עמו עם כניסתו לתפקיד ובלי שאושרו, במועד התשלום, בידי הנהלת המרכז.
2. בשנים האחרונות נעשו שינויים מסוימים במבנה הארגוני של המרכז בכללם הוספת פונקציות ארגוניות חדשות ושינויים במעמדם של בעלי תפקידים, בלי שהתקיימו הליכי קבלת החלטות סדורים ומתועדים. משרד מבקר המדינה העיר למרכז כי אין זה תקין לקיים תהליכי קבלת החלטות בדבר שינויים מבניים ושינויים בקשר למשרות של עובדים מבלי שניתן להתחקות אחר תהליך קבלת ההחלטות שהוביל לביצוע השינויים, ומבלי שידוע מהם הנימוקים שהנחו את מקבלי ההחלטות באותה עת.
3. כל חברי הנהלת המרכז הם ראשי רשויות מקומיות. הבדיקה העלתה כי מינוי חברי ההנהלה הוא תוצאה של משא ומתן שהתקיים בין המתמודדים לתפקיד היו"ר ובין הגופים המייצגים (פורום רשויות ערביות, דרוזיות, חרדיות, גדולות וכו') לבין היו"ר הנבחר. רשימת חברי ההנהלה שגובשה במשא ומתן הובאה כמקשה אחת לאישור האסיפה הכללית ללא מתן גילוי להסכמות שהושגו במשאים ומתנים עם יו"ר המרכז בקשר למינוי חברי ההנהלה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי תהליך הבחירה שהתקיים כאמור במרכז נעשה ללא שקיפות ובלי שניתנה לחברי האסיפה הכללית ולראשי הרשויות המקומיות האפשרות לבקר החלטות והסכמות שהושגו בקשר למינוי חברי ההנהלה. ראוי אפוא כי כל ההסכמים וההסכמות יהיו גלויים לכלל חברי האסיפה הכללית ולראשי הרשויות המקומיות. כמו כן ראוי שייקבע נוהל אשר יגדיר כללים להגשת מועמדות של חברי האסיפה לחברות בהנהלה ואת ההליכים לכך. בנוהל זה, שיש להפיצו לכל חברי האסיפה הכללית, צריך שייקבעו לוחות הזמנים והדרך להגשת המועמדויות.
4. בתקנון המרכז נקבע כי הנהלת המרכז (הוועד המנהל) תתווה את מדיניותו. כמו כן נקבעו כללים בנוגע לעבודת ההנהלה, לרבות תכיפות ישיבותיה. הבדיקה העלתה כי בשנים 2004-2007 התכנסה הנהלת המרכז פחות מחצי ממספר הפעמים שהיה עליה להתכנס לפי התקנון וכי שיעור ההשתתפות של חברי ההנהלה בישיבותיה היה נמוך ביותר (בממוצע 30% מכלל החברים).
5. בתקנון המרכז נקבע כי ההנהלה רשאית למנות ועדות ולאצול להן מסמכויותיה. בנוהלי המרכז נקבעו כללים לעבודת הוועדות ותכיפות התכנסויותיהן. בעת הביקורת היו במרכז 26 ועדות בתחומים שונים. בבדיקת ההתכנסות והנוכחות בישיבות של תשע מהוועדות הועלה שמרביתן לא התכנסו בכל אחת מהשנים 2004-2006 בהתאם לכללים שנקבעו וכי שיעור נוכחות חברי הוועדה בהן היה נמוך ביותר. עוד הועלה כי בניגוד לנקבע בנוהלי המרכז לא הובאו החלטות הוועדות לאישור ההנהלה.