מחיקת חובות ברשויות המקומיות

מדי שנה בשנה צוברים חלק מתושבי הרשויות המקומיות חובות בגין תשלומי מסים ואגרות, המסתכמים במיליארדי ש"ח. על פי נתוני משרד הפנים, בסוף שנת 2005 היו בעלי נכסים ב-253 רשויות מקומיות חייבים כ-16.6 מיליארד ש"ח בגין ארנונה ומים. הרשויות המקומיות אינן מצליחות לגבות חלק ניכר מהחובות האלה לאורך שנים.

בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות), בצו המועצות המקומיות (א) התשי"א-1950, ובצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן - הצווים), נקבעו תנאים למחיקת חובות ברשויות מקומיות.

ביולי 2001 קבע מנכ"ל משרד הפנים נוהל למחיקת חובות (להלן - הנוהל), שנועד להסדיר את הליכי מחיקת החובות לפי פקודת העיריות ולפי הצווים. בנוהל נקבע באילו תנאים יותר לממונים על המחוזות במשרד הפנים, ששר הפנים הסמיך לטפל בעניין זה, למחוק חובות. כמו כן, הנוהל קובע איזה הליך מינהלי יש לעשות כדי למחוק חוב. בדצמבר 2002 פירסם מנכ"ל משרד הפנים תיקון לנוהל (להלן - התיקון לנוהל), שנועד לאפשר לרשות מקומית למחוק את חובותיו של חייב באמצעות הסדר פשרה ביניהם. בתיקון לנוהל נקבעו התנאים הנדרשים כדי למחוק חובות בדרך זו ופורט ההליך לביצוע המחיקה.

פעולות הביקורת

בחודשים אוקטובר 2006 - יוני 2007 בדק משרד מבקר המדינה כיצד הרשויות המקומיות והמחוזות של משרד הפנים מטפלים בנושא מחיקת חובות. הבדיקה נעשתה בחמש רשויות מקומיות: עיריות תל אביב-יפו, אור יהודה ופתח תקווה והמועצות המקומיות ג'לג'וליה וכפר יונה. כמו כן נעשתה הביקורת בשלושה מחוזות של משרד הפנים: מחוז הצפון, מחוז המרכז ומחוז תל אביב-יפו.

ואלה הנושאים שנבדקו: הגשת בקשות למחיקת חובות למשרד הפנים, בחינתן ואישורן; מחיקת חובות במועצות מקומיות ובמועצות אזוריות; מחיקת חובות שאינם בגין ארנונה; מחיקת חובות של חברות ושל מוסדות ללא כוונת רווח; מחיקת חובות בהסדרי פשרה; החלטות של רשויות מקומיות בדבר מחיקת חובות.

עיקרי הממצאים

דוח זה מעלה ממצאים המצביעים על ליקויים מהותיים בדרכי הטיפול של הרשויות המקומיות במחיקת חובות, ובדרכי הטיפול של משרד הפנים בנושא.

1. הרשויות המקומיות שנבדקו העבירו למשרד הפנים בקשות למחיקת חובות בלי שקיימו את כל הדרישות המפורטות בנוהל. משרד הפנים אישר בקשות של רשויות מקומיות אף שלא עמדו בתנאים שנקבעו בנוהל: הן לא הוגשו על פי הוראות הנוהל ולא כללו את כל המסמכים הנדרשים לפיו. מדובר אפוא בליקויים חמורים הקשורים הן בעבודת הרשויות המקומיות והן בעבודת משרד הפנים.

2. פעמים רבות מחקו הרשויות המקומיות חובות של יחידים ושל חברות בלי לקבל את האישור של משרד הפנים לעשות זאת, או לחלופין שלא על פי הוראות הנוהל:

(א) באוגוסט 2002 אישרה מועצת עיריית אור יהודה מחיקה של חובות ל-31 בעלי עסקים בסכום כולל של כ-3.9 מיליון ש"ח, ול-246 בעלי דירות מגורים בסכום כולל של כ-2.9 מיליון ש"ח. העירייה לא פנתה למשרד הפנים לקבלת אישורו טרם המחיקה. באוקטובר 2002 שלח ראש העירייה דאז לכל אחד מהחייבים שאותרו הודעה בכתב, ובה ציין כי הפחתת החוב נעשתה שלא על דעת משרד הפנים, וכי "אם משרד הפנים יחליט, אי פעם, על קיומו של החוב ויינקטו כלפיך צעדים לגביית החוב, הרי שחברי מועצת העיר ובעלי התפקיד, שהחליטו על הפחתת החוב, אינם ולא יהיו אחראים כלפיך והחוב ישוב למצבו החוקי" [ההדגשה במקור].

נמצא כי ההחלטות והפעולות שנעשו בעניין מחיקת החובות האמורים באוגוסט 2002 סטו מאוד מהוראות הדין ומכללי המינהל התקין; העירייה החליטה למחוק את החובות בלי שעמד לפניה כל המידע הדרוש כדי לקבל החלטה כזאת ובלי שעשתה כל שביכולתה כדי לגבות את החובות בטרם תמחק אותם. הודעתו של ראש העירייה דאז לחייבים אינה עולה בקנה אחד עם כללי המינהל התקין, ולמעשה היא עוקפת את הדרישה שנקבעה בדין - ההכרח לקבל את האישור של משרד הפנים למחיקת החוב. במקרה זה נמצא כי גם הפיקוח של משרד הפנים על הטיפול בחובות היה לקוי.

(ב) בשנים 2005-2007 פנתה עיריית פתח תקווה למשרד הפנים לקבלת אישורו למחיקת חובות ליחידים וחברות שהסתכמו בכ-83 מיליון ש"ח. משרד הפנים לא נענה לפניות העירייה באותן שנים, ולא דחה או אישר את הבקשות. העירייה מחקה חובות אלו על דעתה, מבלי לקבל לכך את אישור משרד הפנים. מכאן שהעירייה מחקה חובות של עשרות מיליוני ש"ח בלי שהתקיימה הדרישה המהותית שנקבעה בדין בעניין זה - קבלת אישור של משרד הפנים - ובלי שנעשתה הבקרה הנדרשת על מחיקת החובות.

3. לפי הצווים מועצות מקומיות ואזוריות רשאיות למחוק מספריהן כל חוב רשום שנוצר לפחות שלוש שנים לפני כן ונראה שהוא חוב אבוד. התנאי שנקבע בפקודת העיריות, ולפיו יש לקבל אישור של שר הפנים כדי למחוק חובות הנגררים יותר משלוש שנים, לא נכלל בצווים, ולכן אינו חל על המועצות המקומיות והאזוריות. יוצא אפוא כי למשרד הפנים יש סמכות לאשר רק פעולות מחיקה של חובות אבודים הנעשות על ידי עיריות, ואילו המועצות המקומיות והאזוריות פטורות מקבלת אישור זה.

4. הפיקוח שקיים בפועל משרד הפנים על מחיקת החובות במועצות המקומיות ובמועצות האזוריות לא היה אחיד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי עליו לנקוט במדיניות טיפול אחידה ושוויונית בכל מחוזותיו בנוגע לבקשות למחיקת חובות של מועצות מקומיות ואזוריות, לבל תטופלנה בקשות דומות באופן שונה.

5. על פי פקודת העיריות והצווים אפשר למחוק כל סכום המגיע לרשות מקומית בשל ארנונה או בשל סיבה אחרת אם מדובר בחוב שאי-אפשר לגבות.

נמצא כי המחוזות של משרד הפנים אינם מטפלים טיפול אחיד בבקשות של רשויות מקומיות למחוק חובות שאי-אפשר לגבות שאינם בגין ארנונה; עוד נמצא כי משרד הפנים לא הבהיר סוגיות עקרוניות בנושא מחיקת חובות שאינם בגין ארנונה, אף שמחוז המרכז פנה אליו כמה פעמים כדי לקבל את חוות דעתו בנושא. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים בעניין זה כי עליו לוודא שהמחוזות יטפלו בנושא טיפול אחיד.

6. בביקורת נמצא כי הייתה קיימת אי בהירות באם הרשויות המקומיות צריכות להביא לבחינתו ולאישורו של משרד הפנים את הסדרי הפשרה שהן עושות עם יחיד או עם חברה. המטה המקצועי של משרד הפנים לא הבהיר עד ספטמבר 2007 את עמדתו המשפטית בעניין, גם לאחר שאחד המחוזות פנה אליו כמה פעמים כדי לקבל חוות דעת בנושא.

7. עיריית אור יהודה והמועצה המקומית ג'לג'וליה לא חילקו את החייבים הרשומים במערך הגבייה על פי יכולתם לשלם את החוב, לא קבעו מה הם הליכי הגבייה שיש לנקוט בעניין החובות השונים ולא קבעו נהלים פנימיים לטיפול בחובות; עד ינואר 2007 לא קבעה עיריית תל אביב-יפו כללים למיצוי הליכי הגבייה של חובות בגין אגרות ודמי שירותים.

8. מערכות המחשוב והתכנות שבידי עיריית תל אביב-יפו אינן מספקות למחלקת הגבייה את הנתונים הבסיסיים הנחוצים לה כדי לאתר חשבונות של חייבים וכדי לפקח עליהם ולעקוב אחריהם.