מעקרונות יסוד של המשטר הדמוקרטי ומחובת הנאמנות של הרשויות הציבוריות כלפי אזרחי המדינה ותושביה נגזרת חובתן של הרשויות הציבוריות למסור לציבור מידע שברשותן . חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק חופש המידע, או החוק), מעגן בחקיקה את זכותו של כל אזרח או תושב לקבל מידע מרשויות ציבוריות, כהגדרתן בחוק. פסיקת בג"צ, שקדמה לחקיקתו של החוק עמדה בהרחבה על הרציונל שביסודה של הזכות למידע, כפועל יוצא של חופש הביטוי וכתנאי להבטחת מימושו ומימוש זכויות פוליטיות אחרות, כאמצעי המאפשר לאזרח לקבל החלטות רציונליות וככלי לביקורת של האזרח על השלטון.
פעולות הביקורת
בחודשים מרס-יולי 2007 לסירוגין ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על פעולותיהן של הרשויות המקומיות בנושא העמדת מידע לרשות הציבור. הבדיקה נערכה בשש רשויות מקומיות: בעיריית חיפה, בעיריית אשקלון, בעיריית בני ברק, בעיריית יהוד-מונוסון, במועצה המקומית גבעת שמואל ובמועצה המקומית מזכרת בתיה. בביקורת נבדקו הנושאים הבאים: יישום הוראות חוק חופש המידע; העמדת מידע כנדרש בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות, או הפקודה) ובצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950 (להלן - צו המועצות המקומיות); העמדת מידע נוסף לציבור בצורה יזומה על ידי הרשויות המקומיות, והעמדת מידע לציבור על ידי ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה. כמו כן שלח משרד מבקר המדינה שאלון שעסק בנושאים אלו למדגם סטטיסטי של 139 רשויות מקומיות ול-114 הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה.
עיקרי הממצאים
להלן עיקרי הממצאים שהועלו בבדיקה בשש הרשויות המקומיות, וכן נתונים שהועלו מניתוח השאלונים ששלח משרד מבקר המדינה. הממצאים מצביעים על פערים בתפקודן של הרשויות המקומיות בכל הנוגע בהעמדת מידע לציבור: כך למשל, בעוד שעיריית חיפה פעלה ברוב המקרים לקיים את הוראות החוק בצורה יעילה ולהעמיד לטובת הציבור מידע שהיא חייבת בפרסומו וכן מידע נוסף מיוזמתה, עיריית יהוד-מונוסון אינה פועלת ליישום הוראות החוק ומבצעת רק מעט מהנדרש ממנה על פי החוק והפקודה.
העמדת מידע על פי חוק חופש המידע
חוק חופש המידע נועד להסדיר את הזכות לקבל מידע מאת רשויות השלטון. התפיסה שביסוד החוק היא שהמידע שבידי רשויות השלטון הוא נכס של האזרחים, והרשויות מחזיקות אותו בנאמנות עבורם, ולפיכך מחובתן של הרשויות לאפשר לציבור גישה למידע, בכפוף לסיבות מיוחדות המצדיקות חיסיון החוק עיגן את הזכות למידע שהוכרה עוד קודם לכן בפסיקה. תכליתו של החוק הייתה להנהיג בישראל את "מהפכת השקיפות" באשר לפעולות הרשויות הציבוריות . החוק מונה את הרשויות הציבוריות הכפופות לחוק, ובהן, בין היתר, רשות מקומית. החוק קובע הוראות אופרטיביות לגבי מידע שרשויות ציבוריות צריכות מיוזמתן להעמיד לרשות הציבור. לצד מתן מידע יזום מחייב החוק את הרשויות הציבוריות למסור מידע בתגובה לבקשות המתקבלות מן הציבור, בכפוף לסייגים הקבועים בחוק, וזאת בהתאם להליכים וללוחות הזמנים שנקבעו בחוק.
הממונה על חוק חופש המידע והטיפול בבקשות: על פי החוק, "ראש רשות ציבורית ימנה, מקרב עובדי הרשות, ממונה על העמדת מידע לרשות הציבור, על טיפול בבקשות לקבלת מידע ועל יישום הוראות חוק זה" (להלן - הממונה). החוק מאפשר לממונה לבצע במקביל תפקידים נוספים ברשות המקומית. מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה בקרב 123 רשויות מקומיות עלה, כי 47 רשויות מקומיות (38%) לא מינו ממונה, בעיקרן רשויות קטנות (פחות מ-10,000 תושבים), וחלקן רשויות מקומיות בינוניות (בין 10,000 ל-50,000 תושבים). בקרב רשויות מקומיות שדירוגן הסוציו-אקונומי נמוך , רוב הרשויות לא מינו ממונה (63%). בתשובה לשאלון של משרד מבקר המדינה דיווחו רוב הרשויות המקומיות, כי בשנים 2005-2006 הוגשו להן מעט (פחות מ-10) בקשות למידע ובמקרים רבים לא הוגשו כלל בקשות.
לדעת משרד מבקר המדינה מיעוט הבקשות המוגשות לממונים על חוק חופש המידע ברוב הרשויות המקומיות מעיד, כפי שגם עולה מהממצאים, כי טרם הופנם החוק במלואו בקרב ציבור התושבים, כמו גם בקרב עובדי הרשויות המקומיות שהבקשות מוגשות אליהם. כמודגם להלן:
בבדיקה נמצא, כי עיריית יהוד-מונוסון מינתה ממונה רק למעלה משש שנים אחרי שנכנס החוק לתוקפו, וגם משמונה, לא ניתנו לממונה כלים מתאימים למלא את התפקיד. הועלה, כי רובן המוחלט של הבקשות לקבלת מידע המוגשות לעירייה מופנות ישירות למחלקות העירייה השונות ואינן מועברות לטיפול הממונה או לידיעתו. בעירייה אין מעקב או תיעוד אחר טיפול המחלקות בבקשות. גם לשתי בקשות בהן טיפל הממונה הנוכחי בתקופה בה שימש בתפקיד (כחודשיים) לא היה תיעוד. כמו כן, ברשות העירייה אין תיעוד לטיפולו של הממונה הקודם בבקשות לקבלת מידע, אם היו כאלה. בהיעדר תיעוד לא ניתן לדעת אם הטיפול בבקשות היה בהתאם לכללים ובמסגרת המועדים שנקבעו בחוק, ועולה חשש, כי תיפגע זכותם של התושבים לקבל את המידע הדרוש להם במלואו ובתוך זמן סביר.
גם במועצה המקומית מזכרת בתיה מופנות בקשות רבות לקבלת מידע ישירות למנהלי האגפים והמחלקות שבמועצה. עוד נמצא, כי המועצה לא הכינה נוהל מסודר לטיפול בבקשות למידע, זאת על אף שהיה ידוע לה, כי הוראות החוק אינן מיושמות ומספר רב של בקשות למידע אינן מגיעות לממונה.
על פי התיעוד המצוי במועצה המקומית גבעת שמואל, בשנים 2004-2006 הוגשו רק שתי בקשות לקבלת מידע. הועלה, כי המועצה המקומית גבעת שמואל לא הכינה נוהל לטיפול בבקשות למידע ואינה מפרסמת ברבים כיצד ניתן לקבל ממנה מידע.
מן הראוי שהרשויות המקומיות יפעלו כדי ליידע את הציבור על זכותו לקבלת מידע ועל ההליך בו ניתן לקבל את המידע, ינחו את עובדי הרשויות המקומיות לפעול בשיתוף עם הממונה על מנת להבטיח, כי הטיפול בבקשות יעשה בדרך שנקבעה בחוק, ויפעלו למסד בנוהלי עבודה מסודרים את הליכי הטיפול בבקשות על פי העקרונות שנקבעו בחוק.
מועדים למתן מידע: סעיף 7 לחוק חופש המידע קובע מועדים למתן החלטה בבקשה למסירת מידע ואת הדרכים להארכת התקופה למתן ההחלטה. נמצא, כי בעיריית אשקלון, במועצה מקומית גבעת שמואל, במועצה המקומית מזכרת בתיה ובעיריית חיפה (אף כי בזו האחרונה רק במקרים חריגים) חל שיהוי ניכר בטיפול בחלק מן הבקשות, בלי שהרשות המקומית שלחה למבקש הודעה כתובה מאת ראש הרשות או ממי שהסמיכו לכך, המודיעה על הארכת התקופה ומנמקת אותה כנדרש בחוק.
גביית אגרה: בחוק חופש המידע ובתקנות לפיו נקבעו סוגי האגרות שניתן לגבות על בקשה לקבלת מידע ועל הפעולות הכרוכות באיתור המידע המבוקש ומסירתו. נמצא, כי מועצה מקומית מזכרת בתיה גבתה בלא סמכות אגרת בקשה (האגרה הבסיסית) בסכום הגבוה מהסכום שנקבע בתקנות.
החוק והתקנות קובעים כללים לחישוב פרטני של אגרת הטיפול ואגרת ההפקה שעל כל מבקש לשלם. אף על פי כן גבתה עיריית חיפה לשני סוגים של בקשות למידע המוגשים לה בשכיחות גבוהה, תעריפים אחידים שנקבעו על פי ממוצעים והערכות.
סירוב למסירת מידע: חוק חופש המידע מונה מצבים שונים שבהם נסוג חופש המידע בפני זכויות ואינטרסים אחרים. עם זאת, "הרוח המנשבת מן החוק היא, ... שיש לבחון בכובד-ראש בקשה לקבלת מידע מרשות ציבורית, ויש לעשות ככל הניתן על-מנת לאפשר את קבלת מירב המידע" . בבדיקה הועלו מקרים שבהם סירבו הרשויות המקומיות (עיריית חיפה, עיריית אשקלון, עיריית בני ברק ומועצה מקומית מזכרת בתיה) למסור מידע שהתבקשו, בלי שנימקו כראוי את סירובן כנדרש על פי החוק, ולעתים בלי שהתקיימה לכאורה אחת העילות שנקבעו בחוק המונעות מסירת המידע.
עוד נמצא, כי הרשויות המקומיות לא יידעו את המבקשים שבקשתם נדחתה, וכי עומדת לזכותם האפשרות להגיש עתירה מנהלית כנגד ההחלטה, כפי שהיה עליהן לעשות על פי החוק.
דוח תקופתי: בחוק חופש המידע נקבע, כי "רשות ציבורית תפרסם דין וחשבון שנתי שיכלול מידע על אודות פעילותה ותחומי אחריותה והסבר על תפקידיה וסמכויותיה; הדין וחשבון יכלול גם דיווח של הממונה על הפעלת חוק זה ברשות הציבורית, ואולם רשאי הוא לפרסם דיווח זה בנפרד". הוראות בדבר מתכונת הדין וחשבון ודרך פרסומו נקבעו בתקנות.
נמצא, כי רוב הרשויות המקומיות, ובכלל זה עיריית חיפה, עיריית בני ברק, עיריית יהוד-מונוסון, המועצה המקומית מזכרת בתיה והמועצה המקומית גבעת שמואל, לא פרסמו דין וחשבון שנתי (בשנים 2004-2006). רשויות מקומיות אחרות לא כללו בפרסום את כל המידע שיש לפרסם על פי התקנות. ברוב הרשויות המקומיות, ובכלל זה בעיריית יהוד-מונוסון, במועצה המקומית מזכרת בתיה ובמועצה המקומית גבעת שמואל, לא מסר הממונה דיווח על הפעלת חוק חופש המידע (בשנים 2004-2006).
חוקי עזר: רוב הרשויות המקומיות, ובכלל זה עיריית אשקלון, עיריית בני ברק, עיריית יהוד-מונוסון ומועצה מקומית מזכרת בתיה, אינן מעמידות לעיון הציבור את קובץ חוקי העזר בספרייה הציבורית המצויה בתחומן, כנדרש בחוק חופש המידע ובתקנות לפיו.
מידע על איכות הסביבה: בשנת 2005 תוקן החוק ונוסף לו סעיף הקובע, בין היתר, כי רשות ציבורית תעמיד לרשות הציבור מידע על איכות הסביבה, אולם עד למועד סיום הביקורת, ביולי 2007, לא קבע השר להגנת הסביבה תקנות לגבי סוגי המידע על איכות הסביבה שיועמד לעיון הציבור, דרכי העמדתו והמועדים לכך.
הבדיקה העלתה, כי עיריית אשקלון, עיריית בני ברק, עיריית יהוד-מונוסון, מועצה מקומית מזכרת בתיה ומועצה מקומית גבעת שמואל אינן יוזמות כמעט פרסום מידע על איכות סביבה בנושאים שנקבעו בחוק, באתרי האינטרנט או בכל אמצעי אחר , זאת גם כאשר המידע מצוי ברשותן כתוצאה מבדיקות שערכו או שתוצאותיהן הועברו אליהן.
העמדת מידע לרשות הציבור על פי פקודת העיריות
בצד חוק חופש המידע המכיר בזכותו של היחיד לדרוש ולקבל מידע מהרשות הציבורית, ובין היתר, גם רשות מקומית, קובעים פקודת העיריות וצו המועצות המקומיות הוראות מיוחדות בדבר העמדת מידע בעל אופי ציבורי, אם באופן יזום על ידי הרשות המקומית או באמצעות חברי המועצה.
תמצית דוחות כספיים ומידע על איכות המים: בפקודת העיריות נקבעה החובה לפרסם את תמצית הדוחות הכספיים השנתיים. הועלה, כי העיריות שנבדקו, עיריית חיפה, עיריית אשקלון, עיריית בני ברק ועיריית יהוד-מונוסון, לא הקפידו על פרסום הדוחות הכספיים במועד, וחלק מהדוחות הכספיים פורסמו לאחר ה-1 באוקטובר, שהוא התאריך האחרון לפרסום על פי פקודת העיריות. כמו כן, העיריות שנבדקו, למעט עיריית חיפה, לא פרסמו את הדוחות הכספיים בעיתון יומי אשר רווח במדינה או שלחו את הדוח בדואר לכל מחזיק , כנדרש בפקודה, אלא רק בעיתון מקומי.
בפקודת העיריות נקבעה חובת העירייה לפרסם מידע על איכותם התברואתית של מי השתייה המסופקים בתחומה. משרד הפנים פרסם בחוזרי מנכ"ל את סוג המידע על איכות המים שיש לכלול בדוחות המידע ואת מועדי הפרסום. נמצא, כי עיריית יהוד-מונוסון לא פרסמה את כל הדוחות וגם כשפרסמה אותם לא עשתה זאת במועדים שנקבעו בחוק ובחוזר המנכ"ל ובפרסומים לא נכלל מלוא המידע הנדרש; עיריית אשקלון ועיריית בני ברק אמנם פרסמו מידע על איכות המים, אך לא הקפידו לקיים את כל הנחיות חוזר המנכ"ל: בפרסומים לא נכלל מלוא המידע הנדרש, וחלקם פורסמו לאחר המועד שנקבע בחוזר. עיריית אשקלון גם לא פרסמה את הדוחות באתר האינטרנט שלה.
בצו המועצות המקומיות לא נקבעו הוראות לגבי פרסום תמצית הדוחות הכספיים ומידע על האיכות התברואתית של המים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לשקול לתקן את צו המועצות המקומיות ולהטיל חובה זו גם על המועצות המקומיות והאזוריות בדומה לעיריות.
זכות העיון של חברי המועצה: עניין מסירת מידע לחברי מועצה הוסדר בפקודת העיריות ובצו המועצות המקומיות, הקובעים כי לחברי המועצה עומדת הזכות החוקית לעיין במסמכי המועצה ולהעתיקם.
נוסח ההוראות בצו המועצות המקומיות מצומצם יותר מנוסחן בפקודת העיריות והוא אינו כולל חלק מהתנאים המהותיים שנקבעו בפקודה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לשקול לתקן את הצו, להרחיב את ההוראות שנקבעו בו ולהתאים את נוסח הצו לנוסח הפקודה.
בביקורת הועלה, כי נושא זכות העיון של חברי המועצה משמש לא פעם זירת מחלוקת והתכתשויות בין ראש הרשות המקומית וחברי האופוזיציה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עליו לשקול הסדרה נורמטיבית שתמסד דפוסי עבודה אחידים וברורים ושתחסוך חיכוכים מיותרים בין חברי המועצה להנהלתה. זאת ועוד, מן הראוי שראש הרשות המקומית ימנה אדם שירכז את הטיפול בבקשות חברי המועצה, יתעד אותו ויעקוב אחריו על פי נוהל שתקבע הרשות המקומית, דבר שימנע אי הבנות ומחלוקות עובדתיות.
בעיריית אשקלון, בעיריית יהוד-מונוסון, במועצה המקומית גבעת שמואל ובמועצה המקומית מזכרת בתיה הועלו ליקויים בכל הנוגע למסירת מידע לחברי המועצה . במספר מקרים לא מסרו הרשויות המקומיות לחברי המועצה מידע, מסרו אותו לאחר עיכובים ממושכים או רק בעקבות התערבות הממונה על המחוז במשרד הפנים או בעקבות עתירה שהוגשה לבית המשפט.
משרד מבקר המדינה העיר לרשויות המקומיות, כי במקרים בהם התבקשו למסור מידע לחברי המועצה היה עליהן לבחון כיצד ניתן למסור את המידע בכפוף לסייג של מסירת מידע שגילויו או פרסומו אסור על פי דין, ומתוך מטרה לאפשר גילוי מרבי על מנת לאפשר לחברי המועצה למלא את תפקידם. מודגש, כי גם כאשר ברצונה של הרשות המקומית לבחון אם חל על המידע המבוקש חיסיון, עליה לעשות זאת מייד וללא השתהות. מתן המידע באיחור עלול להפוך את המידע לבלתי רלוונטי עבור המבקש, ובכך נפגעת יכולתם של חברי המועצה למלא את תפקידם.
עוד הועלה, כי ראש המועצה המקומית גבעת שמואל מנע מחברי המועצה לצלם העתק מהמסמכים שביקשו, וזאת בניגוד לכוונת המחוקק ובניגוד למה שהצהיר היועץ המשפטי של המועצה בפני בית המשפט.
העמדת מידע נוסף לרשות הציבור
לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת להגשים את עקרון חופש המידע והשקיפות בשלטון המקומי, להגביר את אמון הציבור במערכת המוניציפאלית ולאפשר את השתתפותו בתהליכים המקומיים, מן הראוי שהרשויות המקומיות תיזומנה העמדת מידע לציבור מעבר לחובה שנקבעה בחוק חופש המידע ובפקודת העיריות, כמו למשל פרסום יזום של פרוטוקולים מדיוני מועצת הרשות המקומית וועדותיה או פרסום של דוח מבקר הרשות המקומית. טכנולוגיית המידע והתקשורת, ובעיקר האינטרנט, יכולה לספק כלים נוחים וזמינים להעמדת מידע לציבור, ויש מקום שהרשויות המקומיות יעשו שימוש בכלי זה כדי להביא לידיעת הציבור מידע רב ככל הניתן. עם זאת, מאחר שלחלק מהציבור עדיין אין נגישות למדיה אלקטרונית, מן הראוי שהרשויות המקומיות יפיצו לציבור התושבים גם עלוני מידע כתוב באותם נושאים שעשויים להיות בעלי חשיבות עבורם.
העמדת מידע לציבור על ידי הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה
רשימת הגופים המוגדרים "רשות ציבורית" בחוק חופש המידע או ששר המשפטים הכריז עליהן כרשות ציבורית לעניין החוק אינה כוללת במפורש את הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, אך בפסקי דין שעסקו בנושא זה התייחסו לחובה להעמיד מידע לציבור כחלה גם על הוועדות המקומיות, בין אם מכוח ההלכה הפסוקה ובין אם מכוח חוק חופש המידע. למרות זאת, על מנת למנוע ספקות ואי-בהירויות, סבור משרד מבקר המדינה, כי רצוי לשקול החלה מפורשת, של החוק על הוועדות המקומיות.
על תיקי הבנייה המנוהלים בוועדה המקומית לשקף את כל המידע בעניין עבודה או שימוש טעוני היתר במקרקעין, מידע שהוא בעל חשיבות, בין היתר, למתגוררים בנכס, שכניו ורוכשים פוטנציאלים, ולעיתים, כמו במקרים של בניינים ציבוריים ומסחריים, אף לכלל הציבור. נמצא, כי רוב הוועדות המקומיות דורשות כתנאי לעיון בתיק הבנייה, כי למבקש תהייה זיקה לנכס. כמו כן כמעט שליש מהוועדות מעמידות לעיון המבקש רק מסמכים הנוגעים לזכויותיו ולא את כלל המסמכים בתיק.
לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שהוועדות המקומיות יעמידו את המידע שנכלל בתיקי הבנייה גם למי שלא הצביע על אינטרס אישי במידע וזאת בכפוף לסייגים ולמגבלות שנקבעו בחוק. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים ומשרד המשפטים, להנחות את הוועדות המקומיות בדבר חובתן להעמיד מידע לציבור ואת היקפה והסייגים לה, עד להסדרת היקף חובתן ואחריותן של הוועדות המקומיות ביישום חוק חופש המידע.