הסעות תלמידים למוסדות חינוך

הסעת תלמידים למוסדות חינוך נועדה לסייע ביישום חוק לימוד חובה, התשי"ט-1949 (להלן - החוק), לתלמידים שבית הספר שהם לומדים בו נמצא בריחוק ניכר מביתם. מערכת ההסעות היא, בין היתר, חלופה לבניית בתי ספר נוספים, בעיקר ביישובים קטנים, ופתרון לתלמידי החינוך המיוחד בעלי הצרכים המיוחדים. בהתאם לתקנות לימוד-חובה וחינוך ממלכתי (רישום), תשי"ט-1959, מוטלת על הרשויות המקומיות (שהוגדרו בחוק רשות חינוך מקומית) החובה לספק תחבורה לתלמידים שמתגוררים בתחומיהן.

משרד החינוך (להלן - המשרד) קבע כללים והנחיות להסעת תלמידים למוסדות החינוך ומהם ולהשתתפותו במימון ההסעות. ההנחיות אוגדו בחוזר מנכ"ל  (להלן - חוזר המנכ"ל). הקריטריונים להשתתפות המשרד במימון הסעות תלמידים ברשויות המקומיות מתחשבים, בין היתר, בגיל התלמיד, במרחק מבית הספר ובאזורי עדיפות לאומית. בחוזר המנכ"ל נכללו גם הנחיות להיערכות למניעת מפגעים בטיחותיים בהסעות.

ההסעות למוסדות החינוך ברשויות המקומיות מיועדות לתלמידים במערכת החינוך הרשמי גילאי חינוך חובה, לתלמידי כיתות י"א-י"ב ולגילאי 3-21 הלומדים במסגרות החינוך המיוחד. הסעות של תלמידים בחינוך המוכר שאינו רשמי  אינן באחריות הרשויות המקומיות, והן נעשות באמצעות האגף לחינוך המוכר שאינו רשמי במשרד החינוך.

לפי נתוני משרד החינוך, בשנת הלימודים תשס"ז הסיעו הרשויות המקומיות כ-280,000 תלמידים למוסדות החינוך, מהם 246,000 שלומדים בחינוך הרגיל. תקציב המשרד להסעות לשנה זו הסתכם בכ-766 מליון ש"ח, מהם כ-440 מליון ש"ח לחינוך הרגיל.

נוסף על כך, חלק מהתלמידים מוסעים בקווי תחבורה ציבורית המאושרים על ידי משרד התחבורה להסעת תלמידים בלבד. קווים אלה מופעלים ב-77 רשויות מקומיות. לפי נתוני משרד התחבורה, בשנת הלימודים תשס"ז הופעלו לשם כך כ-445 אוטובוסים בשעות הבוקר וכ-660 אוטובוסים בשעות אחר הצהריים שבהם מוסעים אלפי תלמידים.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק את נושא הסעות תלמידים למוסדות חינוך בחינוך הרגיל בשנים 2004-2007. בין היתר, נבדקו הסעות תלמידים באמצעות קווי שירות בתחבורה ציבורית, התקשרויות הרשויות המקומיות עם הקבלנים המסיעים, הסעות על ידי קבלני משנה, ההתחשבנות הכספית, בטיחות בהסעות תלמידים, הפיקוח על ביצוע ההסעות וניגודי עניינים בהפעלת ההסעות.

הבדיקה התבצעה ב-11 רשויות מקומיות בארץ (עיריות: אילת, כרמיאל, רהט, וסח'נין; מועצות מקומיות: צורן-קדימה, ביר אל-מכסור, כפר כנא, חורה ולקייה; מועצות אזוריות: גלבוע ואבו-בסמה). בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים, במשרד החינוך ובמשרד התחבורה.

עיקרי הממצאים

1. ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים וכשלים בארגון, בניהול ובביצוע של ההסעות ברשויות המקומיות ובפיקוח של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר: משרד החינוך, משרד התחבורה ומשרד הפנים. בחלק מן המקרים מדובר בליקויי בטיחות חמורים הגורמים לסיכון שלום התלמידים וחייהם. משרד מבקר המדינה רואה ליקויים אלו בחומרה, וזאת גם נוכח העובדה כי המשרד העיר על חלק מן הליקויים גם בעבר.

אלפי תלמידים מוסעים בקווי שירות בתחבורה ציבורית, המשרתים גם נוסעים שאינם תלמידים. מאחר שהחובה להתקין חגורת בטיחות לא חלה על האוטובוסים הציבוריים, התלמידים מוסעים בהם בלתי-חגורים תוך סיכון חייהם.

בהתאם לחוזר המנכ"ל, המכרזים להסעות והחוזים עם המסיעים יהיו אך ורק על פי נוסח אחיד שהוסכם בין המשרד, מרכז השלטון המקומי וארגון המועצות האזוריות ומופץ בין כל הרשויות המקומיות בארץ (להלן - חוזה ההסעות).

הרשויות המקומיות שנבדקו לא הקפידו על קיום מכרז כמתחייב על פי הדין לבחירת קבלני ההסעות. בכמה מועצות מקומיות (ביר אל-מכסור, כפר כנא ולקייה) נבחרו מסיעי תלמידים שלא על פי מכרז; במועצה האזורית גלבוע נבחרו חלק מקבלני ההסעה ללא מכרז.

בשתיים מהרשויות שנבדקו (ביר אל-מכסור ולקייה) לא זו בלבד שלא קוים מכרז כמתחייב, אלא גם לא פנו לכמה קבלנים להגיש הצעות מחיר; רשויות מקומיות התקשרו עם קבלנים שהמחירים שהציעו היו גבוהים באופן ניכר מהמחירים של השנה הקודמת (מועצה אזורית גלבוע ומועצות מקומיות כפר כנא וביר אל-מכסור). עוד נמצא כי ברשויות אלה לא היו הסכמים בכתב לגבי מקצת ההתקשרויות, והן אף לא הובאו לדיון ולאישור במליאת המועצה.

2. לחוזה ההסעות יש לצרף, כנדרש בחוזר מנכ"ל, נספחים ומסמכים שהם חלק בלתי נפרד ממנו, הכוללים בין השאר, רישיונות רכב, ביטוחים, ערבות בנקאית ומפרט קווי ההסעות ומחיריהן. לכאורה, משרד החינוך מתנה את השתתפותו במימון הסעות תלמידים בקבלת העתק מחוזה ההסעות ומהנספחים הרלוונטיים מהרשויות.

הרשויות המקומיות רהט, סח'נין, גלבוע, אבו בסמה, ביר אל-מכסור, כפר כנא ולקייה לא הקפידו על כך שקבלני ההסעות יצרפו לחוזה ההסעות את כל הנספחים הדרושים לפי חוזר המנכ"ל; כמו כן לא צירפו את רשימות כלי הרכב שביצעו את ההסעות בצירוף רישיונות הרכב ותוואי המסלולים שעליהם התחייבו הקבלנים.

רשויות מקומיות התקשרו עם קבלנים וקיבלו מהם שירותי הסעה, אף שאלה לא הציגו אישורים על הביטוחים הדרושים כמו ביטוח חבות מעבידים וביטוח צד שלישי; בחלק מהמקרים לא היה להם ביטוח תקף. זאת ועוד, הקבלנים מחקו על דעת עצמם פרטים בנספח הביטוח ואף את סכומי הביטוח (בעיריית כרמיאל; במועצות המקומיות צורן-קדימה, ביר אל-מכסור, כפר כנא ולקייה ובמועצה אזורית גלבוע). הרשויות הללו לא העירו על כך לקבלנים, לא דרשו מהם להמציא ביטוחים, כמתחייב, ולא נקטו נגדם אמצעי אכיפה.

רשויות מקומיות (מועצה מקומית צורן-קדימה, ביר אל-מכסור, כפר כנא ולקייה) לא עמדו על כך שקבלני ההסעות יעבירו להן ערבות בנקאית לביצוע התחייבויותיהם בהתאם לנדרש בחוזר מנכ"ל ולחוזה ההסעות. בחלק מהמקרים לא צורפו כלל ערבויות ובחלקן לא היו ערבויות בתוקף.

המשרד לא פיקח על הנעשה ברשויות המקומיות בעניין זה ולא עמד על קבלת העתק נספחי חוזי ההסעות.

3. בחוזי ההסעות נקבע כי הקבלן מתחייב שלא להעסיק קבלני משנה להסעות, אלא לאחר קבלת אישור הרשויות המקומית מראש ובכתב, והאחריות לכך תחול עליו.

קבלני ההסעות ברשויות המקומיות כרמיאל, סח'נין, רהט, גלבוע, אבו-בסמה, כפר כנא, ביר אל-מכסור ולקייה הסיעו את התלמידים באמצעות קבלני משנה מבלי לדווח על כך לאותן רשויות ומבלי לקבל הסכמתן לכך מראש ובכתב. הרשויות גם לא בדקו אם אותם קבלני משנה עומדים בדרישות הבטיחות ולא נקטו נגד קבלני ההסעות אמצעים בגין הפרת חוזה ההסעות כגון תשלום פיצויים כספיים וביטול החוזה.

4. בחמש רשויות מקומיות סח'נין, גלבוע, ביר אל-מכסור, כפר כנא ולקייה נבדקו החשבונות שהגישו קבלני ההסעות לתשלום. החשבונות לא תמיד היו ברורים, היו בהם מחיקות ולא נכלל בהם פירוט הקווים והמסלולים שביצעו אותם קבלנים ובגינם הוגשו החשבונות. על חשבונות אחדים אף לא צוינו תאריכי הביצוע ולא היה ניתן לבדוק את אמיתותם.

מועצה אזורית גלבוע ומועצה מקומית ביר אל-מכסור אישרו חשבונות שקבלני ההסעות הגישו להן ושילמו תשלומי יתר אף בגין ימים שבהם לא הוסעו תלמידים.

רשויות מקומיות לא העבירו חשבוניות שהגישו הקבלנים, לאישור הגורמים המטפלים בהסעות תלמידים במועצה. במועצה אזורית גלבוע לא אושרו החשבונות שהגישו למועצה קבלני ההסעות על ידי סדרן ההסעות האחראי לפיקוח עליהם ולא על ידי רכז ההסעות. במועצות המקומיות ביר אל-מכסור, כפר כנא ולקייה החשבונות הוגשו באיחור רב ואושרו בלי בדיקה קפדנית ובלי אישור מנהל מחלקת החינוך.

עיריית סח'נין ומועצה אזורית גלבוע שילמו לקבלני ההסעות, שלא כדין, ב"קיזוז" חובות של צדדים שלישיים. עיריית סח'נין שילמה לשלושה קבלנים באמצעות קיזוזים סכום של 1.3 מליון ש"ח, ובמועצה אזורית גלבוע קוזזו תשלומים לאחד הקבלנים, שהוא גם בעלה של ראש מינהל החינוך במועצה, בגין ארנונה וחוגים לילדים.

5. הוראות הבטיחות הוסדרו בתקנות התעבורה, התשכ"א-1961 (להלן - תקנות התעבורה), ובחוזר המנכ"ל נקבעו הנחיות בעניין בטיחות והביטחון בהסעות תלמידים והתנאים המחייבים את חברות ההסעה: על החברה להיות בעלת רישיון הפעלה בתוקף ממשרד התחבורה ולמנות קצין בטיחות בתעבורה שמשרד התחבורה אישר את מינויו. כמו כן נקבעו תנאים לגבי כשירות נהגים.

הרשויות המקומיות שנבדקו לא נהגו לבצע בדיקות שגרתיות בעניין קיום דרישות הבטיחות על ידי קבלני ההסעות, קבלני המשנה ונהגיהן. מועצה אזורית גלבוע, עיריית סח'נין ועיריית כרמיאל, שהעסיקו קציני בטיחות בתעבורה, לא נהגו לבדוק באופן שיטתי את כשירות כלי הרכב והנהגים שמסיעים תלמידים בתחומיהן.

בכל הרשויות שנבדקו לא היו נתונים עדכניים על רישיונות כלי הרכב שמסיעים תלמידים בתחומיהן. גם משרד התחבורה ומשרד החינוך לא פיקחו על הרשויות בעניין זה.

6. בחוזר המנכ"ל ובתקנות התעבורה נקבע כי נהג המסיע תלמידים יהיה בעל רישיון להסעת ילדים. עוד נקבע כי נהגים המסיעים תלמידים יצרפו אישורים על כשירות רפואית, על אי-ביצוע עברות תנועה חמורות או עבירות מין, תעודת יושר, ואישורים המעידים שרישיונותיהם לא נשללו לאחרונה.

ברשויות המקומיות שנבדקו לא היו העתקים של רישיונות הנהיגה של הנהגים ורשימות שמיות של הנהגים המסיעים ילדים מטעם הקבלנים, כך שלא היה באפשרותן לבדוק אם הם מורשים להסיע תלמידים ואת מידת עמידתם בדרישות הבטיחות. ברשויות גם לא היו העתקים של גיליונות הרפואיים המעידים על כשירות הנהגים ושל תעודות יושר לנהגים. לא היו גם אישורי משטרה על אי-ביצוע עברות תנועה חמורות או עברות מין או אישור על כך שרישיונותיהם לא נשללו לאחרונה.

7. בהתאם לחוזה ההסעות, נדרשות הרשויות המקומיות להחתים כל נהג מסיע באופן אישי על טופס הנחיות הבטיחות. נמצא כי כל הרשויות המקומיות שנבדקו לא העבירו את הנחיות הבטיחות לנהגים, ואלה ממילא לא חתמו על טופס הנחיות הבטיחות.

8. לפי הנחיות משרד החינוך וחוזה ההסעות, נדרשו הרשויות המקומיות להקפיד על הדרכת הנהג המסיע. נמצא, כי הרשויות המקומיות לא הקפידו להדריך ולהכשיר בעצמן או בשיתוף עם המשרד, עם משטרת ישראל ועם משרד התחבורה את המסיעים באופן שיטתי בנושא בטיחות בהסעת תלמידים.

9. בחוזה ההסעות התחייבו הקבלנים שרכב ההסעה יהיה תקין, שגילו בתקופה שקדמה למכרז לא יהיה יותר מעשר שנים, שעבר את כל הבדיקות, ושהוא בפיקוח קצין בטיחות בתעבורה.

רשויות מקומיות לא בדקו את שנות הייצור של כלי הרכב המשמשים להסעת תלמידים בתחומיהן. במועצה אזורית גלבוע הוסעו תלמידים 18 פעמים על ידי שני קבלנים באוטובוסים שיוצרו יותר מ-10 שנים לפני השימוש בהם להסעה. במועצה מקומית צורן-קדימה יוצרו תשעה משלושה עשר כלי רכב יותר מ-10 שנים לפני השימוש בהם. בעיריית סח'נין ובמועצות מקומיות כפר כנא וביר אל-מכסור השתמשו קבלני ההסעות בכלי רכב שיוצרו יותר מ-10 שנים לפני השימוש בהם. הואיל ורשויות מקומיות לא חייבו את קבלני ההסעות לצרף לחוזי ההסעות רישיונות רכב של כלי הרכב שמבצעים את ההסעות התלמידים בתחומיהן, אין אפשרות לדעת את שנות הייצור שלהם.

10. הרשויות שנבדקו (עיריית סח'נין; מועצה אזורית גלבוע ומועצות מקומיות צורן-קדימה, ביר אל-מכסור, כפר כנא ולקייה) לא דרשו מקבלני ההסעות להפעיל כלי רכב המצוידים בחגורות בטיחות, כנדרש, וקבלנים הסיעו תלמידים, שלא כדין, מבלי שנחגרו בחגורות בטיחות; חלקם אף הוסעו בעמידה.

בתצפיות שעשו עובדי משרד מבקר המדינה בעיריית סח'נין ובמועצות המקומיות ביר אל-מכסור, כפר-כנא ולקייה נמצא כי באוטובוסים שהסיעו תלמידים לא הוצבו שלטי "הסעות תלמידים", וגם לא הוצבו שלטים המפרטים את יעדי הנסיעה, כנדרש בתקנות התעבורה ובחוזר המנכ"ל.

11. בתקנות התעבורה נאסר על הורדת תלמידים מן הדלת האחורית של האוטובוס, ונקבע שיורדו אך ורק מהדלת הקדמית הימנית, בין היתר, על מנת לא לסכנם. התברר כי בשעות האיסוף והפיזור של התלמידים בסח'נין, בכפר כנא ובמועצה מקומית ביר אל-מכסור נהגי האוטובוסים שהסיעו תלמידים לא הקפידו על קיום ההוראות ואפשרו עלייתם והורדתם של התלמידים מהדלתות האחוריות של רכבי ההסעה.

12. המשרד לא ריכז נתונים על תאונות הקשורות בהסעת תלמידים, לא היו לו דיווחים שוטפים בעניין, והוא לא הקים מנגנון לאיסוף נתונים עליהן.

13. בארבע רשויות מקומיות בדואיות באזור הנגב מועצה אזורית אבו-בסמה, עיריית רהט, ובמועצות המקומיות חורה ולקייה, הועלו ליקויים חמורים במצב התשתיות הפיזיות הקשורות להסעה - בתחנות הסעה, במקומות האיסוף והפיזור של התלמידים, בכבישי הגישה הבלתי-תקניים, בטיוליות ישנות; כמו כן נמצאו ליקויי בטיחות.

14. שבע רשויות מקומיות לא קנסו את קבלני ההסעות שלא עמדו בתנאי הבטיחות ובתנאים אחרים המופיעים בחוזה, למרות שהגיעו תלונות חוזרות ונשנות מהורים ומבתי ספר שונים על קבלני ההסעות, על איחורים, על התנהגות בלתי-נאותה של נהגים, על שימוש בכלי רכב שלא מתאימים לדרישות הבטיחות ועל העסקת קבלני משנה בלתי-מורשים (בעיריות סח'נין ורהט; במועצות מקומיות צורן-קדימה, כפר כנא, ביר אל-מכסור ולקייה; במועצה אזורית גלבוע).

עוד נמצא כי הרשויות המקומיות שנבדקו לא בדקו באופן שיטתי ויזום את ביצוע ההסעות בשטח ואת קיום תנאי הבטיחות והכשירות של כלי הרכב ושל הנהגים המסיעים את התלמידים.

15. המשרד לא בדק באופן יזום ושיטתי את ביצוע ההסעות ואת הפיקוח של הרשויות המקומיות על קבלני ההסעות.

16. בשלוש רשויות מקומיות שנבדקו הובחן ניגוד עניינים בקרב עובדים ונבחרי ציבור.

מועצה אזורית גלבוע: (א) מזכירת המועצה וראש מינהל החינוך, גב' אילנה חייט הייתה בניגוד עניינים בגלל תפקידה כראש מינהל החינוך, הואיל וטיפלה בעניינים שקשורים לחברה שביצעה הסעות עבור המועצה אשר לבעלה יש זיקה כלכלית אליה; היא אף אישרה חשבונות של אותה חברה. (ב) מר דוד ביטון, סדרן ההסעות של מועצה אזורית גלבוע היה חבר מועצה וחבר בוועדת המכרזים. בתוקף תפקידו כסדרן הסעות היה אחראי לחלוקת מסלולי הנסיעה והקווים לנהגים ופיקוח על ההסעות. נמצא כי אחת מהחברות שזכו במכרז לביצוע הסעות הייתה בבעלות קרוב משפחה שלו.

מועצה אזורית לקייה: המועצה התקשרה ללא מכרז בחוזה להסעת תלמידים עם חברה בבעלות שני אחיו של ראש המועצה, מר אחמד אלאסד.

עיריית כרמיאל: נמצא כי מר חיים שקד, קצין הבטיחות המועסק בחצי משרה בעירייה, משמש גם קצין בטיחות בחברת הסעות שהעירייה התקשרה עמה בחוזה להסעת תלמידים.

לנוכח הממצאים החמורים שהועלו בעניין ניגודי העניינים במועצה אזורית גלבוע ובמועצה מקומית לקייה משרד מבקר המדינה מעבירם למשרד הפנים לטיפולה של הוועדה העוסקת בעניין חיוב אישי של נושאי משרה ברשויות המקומיות.