לחברה החרדית בישראל מוסדות חינוך משלה, ובהם ניתן משקל רב ללימודי קודש. תלמידי מגזר החינוך החרדי לומדים בעיקר במוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים (כלומר שאינם ממלכתיים או ממלכתיים - דתיים) ובמוסדות פטור.
מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) עולה כי בשנת 2006 למדו במוסדות החינוך של המגזר החרדי כ-205,000 תלמידים, ושיעורם היה כ-15% מכלל התלמידים בישראל. עוד עולה מנתוני הלמ"ס כי משנת 1992 עד לשנת 2006 - במשך 14 שנה - הוכפל מספרם היחסי של תלמידי המגזר החרדי בכלל אוכלוסיית התלמידים. על פי תחזיות הלמ"ס, מספרם של תלמידי המגזר החרדי יוסיף ויגדל, וב-2011 יהיה שיעורם כ-17% מכלל התלמידים במדינה.
משרד החינוך עוסק, בין היתר, בתכנון ובהקצאה של משאבים להקמת תשתיות פיזיות - מבנים וחצרות - למוסדות חינוך (להלן - התשתיות), שיאפשרו קיום נאות של לימודים ומשחק בתוכם. לצורך זה פרסם משרד החינוך בחוזרי מנכ"ל ובהוראות הקבע שלו (להלן - הוראות הקבע) הנחיות בדבר התנאים הפיזיים החייבים להתקיים במבני מוסדות חינוך ובחצרותיהם.
במערכת החינוך יש סוגים שונים של מוסדות חינוך, ואפשר להבחין ביניהם, בין היתר, על פי הבעלות עליהם. חובת המדינה לממן את מוסדות החינוך במגזרים השונים ומידת אחריותה כלפיהם הוצגה בפסיקה . מוסדות החינוך הרשמי (הממלכתי והממלכתי-דתי) מוחזקים בידי המדינה ובידי הרשויות המקומיות. לצדם פועלים מוסדות חינוך פרטיים, רובם מהמגזר החרדי. אמנם החוק מאפשר להורים לשלוח את ילדיהם למוסדות חינוך "פרטיים" או "ממלכתיים" לפי בחירתם, אך בעצם מתן אפשרות הבחירה אין כדי לחייב את המדינה לשאת בהוצאות לימודיהם של תלמידים שהוריהם בחרו שלא לשבצם במסגרת הממלכתית.
מדינת ישראל חתמה ביולי 1990 על אמנת האו"ם בדבר זכויות הילד (להלן - האמנה בדבר זכויות הילד), והיא נכנסה לתוקף בנובמבר 1991. שר המשפטים דאז, מר צחי הנגבי, מינה ביוני 1997 ועדה לבחינת יישום עקרונות האמנה בחקיקה. המלצות הוועדה לא נדונו בממשלה, במשרד החינוך או במשרד המשפטים.
פעולות הביקורת
במחצית הראשונה של שנת 2007 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא התקצוב, ההקמה ומצבם הפיזי של מוסדות החינוך במגזר החרדי. הביקורת נעשתה במשרד החינוך ובשלוש רשויות מקומיות: עיריית בני ברק, המועצה המקומית אלעד והמועצה המקומית מודיעין עִלית. שלוש הרשויות המקומיות שנבדקו מאופיינות בכך שרוב אוכלוסייתן מן המגזר החרדי, וממילא רוב מוסדות החינוך בהן חרדיים. בסוף שנת 2006 מנתה אוכלוסיית שלוש הרשויות המקומיות הללו 147,900, 34,500 ו-33,200 תושבים, בהתאמה. שיעור אוכלוסיית הילדים ובני הנוער בהן היה יותר ממחצית אוכלוסייתן. בשנת הלימודים התשס"ז פעלו בתחומן לפחות 692 מוסדות חינוך חרדיים.
עיקרי הממצאים
המדיניות הממלכתית בנושא תשתיות החינוך במגזר החרדי
הנתונים הדמוגרפיים משקפים מגמה חדה ובולטת של הפרש הולך וגדל בין שיעור גידול אוכלוסיית התלמידים במגזר היהודי הכללי לזה שבמגזר החרדי. משנת 1992 ועד לשנת 2006 גדל מספר תלמידי המגזר החרדי בשיעור של 141%, ואילו מספרם של תלמידי בתי הספר הממלכתיים והממלכתיים-דתיים גדל ב-3.6% בלבד. לנתונים אלה יש השלכות ישירות על הצורך ההולך וגדל בתשתיות חינוך במגזר החרדי.
הבנייה של חלק ממוסדות החינוך החרדיים מומנה מתקציב המדינה. במהלך השנים הקצה משרד החינוך, דרך קבע, מאות מיליוני ש"ח מתקציב המדינה לבניית חלק ממוסדות החינוך החרדיים. במקרים רבים היו ההקצאות של המשאבים להקמת התשתיות במגזר זה פועל יוצא של הסכמים קואליציוניים.
הממשלות, שרי החינוך ומשרד החינוך לא קיימו דיונים ולא קבעו מדיניות רשמית בדבר מידת מחויבות המדינה להקצות משאבים לתשתיות החינוך במגזר החרדי. בהיעדר מדיניות כאמור, שאלות יסודיות הנוגעות לתחום תשתיות החינוך המשרתות כ-15% מתלמידי ישראל נותרות ללא מענה מערכתי. מדובר בין היתר בשאלות כגון: באיזו מידה מחויבת המדינה לתת למגזר החרדי מענה בתחום תשתיות החינוך? השאלה נוגעת לעצם חובתה של המדינה להבטיח הקצאה שוויונית של משאבים לחינוך החרדי ולחינוך הממלכתי; האם יש להבחין בין מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים ובין מוסדות הפטור כשמדובר בהקצאת משאבים לתשתיות מוסדות חינוך? האם המדינה אחראית להבטיח שמלבד ההיבטים הבטיחותיים הנבדקים לצורך מתן הרישוי יתקיימו במוסדות החינוך הפרטיים תנאים מזעריים אחרים?
לדעת משרד מבקר המדינה, הקצאת המשאבים לחינוך במגזר החרדי, ובכללם המשאבים להקמת תשתיות חינוך, צריכה להיות מעוגנת במדיניות מוגדרת וקבועה אגב קיום, במידה שיוחלט כך, של הליכי הקצאה קבועים ושל הליכי קבלת החלטות שקופים בדבר ההקצאות. החלטות הנובעות מהסכמות פוליטיות יכולות להיות נדבך משלים למדיניות ההקצאה הרשמית, אך אינן יכולות לבוא במקומה.
המגמות הדמוגרפיות האמורות מדגישות את הצורך בקביעת מדיניות בנושא. על משרד החינוך או הממשלה להחליט באיזה אופן יובטח המענה הנדרש לתלמידי המגזר החרדי בתחום של תשתיות החינוך: האם הממשלה היא זו שתקצה משאבים לפיתוח תשתיות למוסדות חינוך פרטיים במגזר החרדי - לבדה או בשיתוף עם הגורמים שמפעילים מוסדות אלה - או שמא על הגורמים המפעילים מוסדות פרטיים לשאת לבדם בעול הקמת מוסדותיהם.
במרס 2007 החליטה הממשלה לאמץ תכנית חומש לבניית כיתות לימוד בשנים 2007-2011. בהחלטה נקבע, בין היתר, כי תוקם ועדה בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, והיא תקבע את מדיניות ההקצאה למגזרים ולזרמים השונים - אגב מתן עדיפות למערכת החינוך הרשמית - ותביא אותה לאישור הממשלה בתוך שבועיים מיום אישור ההחלטה.
בהחלטת הממשלה מאפריל 2007 נקבע, כי מדיניות ההקצאה בין המגזרים השונים תיקבע על ידי משרד החינוך, בין היתר, בהתאם לקריטריונים שיוויוניים וסבירים תוך מתן עדיפות לחינוך הרשמי. באותה החלטת ממשלה אימצה הממשלה את טבלת הקצאת הכיתות שהציע מנכ"ל משרד ראש הממשלה. עד למועד סיום הביקורת (אוקטובר 2007) לא קבע משרד החינוך קריטריונים שוויוניים וסבירים לחלוקת המשאבים למגזרים השונים.
מיפוי מוסדות החינוך של המגזר החרדי
ברחבי הארץ פועלים אלפי מוסדות חינוך חרדיים לגילאי חינוך חובה בכל מיני מבנים, בהם מבנים שהוקמו על ידי גורמים פרטיים ואינם תואמים לפרוגרמה של משרד החינוך, מבנים יבילים ומבנים שכורים.
נמצא כי משרד החינוך לא מיפה את מוסדות החינוך במגזר החרדי, וממילא אין בידו מידע מרוכז לא בדבר סוגי המבנים שבהם ממוקמים כלל מוסדות החינוך החרדיים, לא בדבר גודל חצרותיהם ולא בדבר מידת התאמתם לאכלוס מוסדות חינוך. גם לרשויות המקומיות שנבדקו לא היה מידע מלא בדבר מצבם הפיזי של כל מוסדות החינוך החרדיים שבתחומן. כך למשל בעיריית בני ברק לא היה כל מידע בדבר מצבם הפיזי של 159 מ-195 בתי הספר החרדיים שבתחומה, שהוקמו במימון גורמים פרטיים.
בהחלטתה האמורה ממרס 2007 הטילה הממשלה על משרד החינוך לעשות סקר נכסים מקיף לשיפור איכות הנתונים המצויים בידיו בדבר סוגיית המבנים הלא תקניים, לרבות מיקום גאוגרפי והתפלגות לפי משתני איכות. בהחלטה גם נקבע כי משרד החינוך יעשה מאמץ להשלים את הסקר עד סוף שנת 2007. עד לסיום הביקורת, באוקטובר 2007, לא החל משרד החינוך בביצוע הסקר.
חוסר בתשתיות חינוך במגזר החרדי
במהלך הביקורת שעשה משרד מבקר המדינה בשלוש הרשויות המקומיות האמורות ובמשרד החינוך נאסף מידע והועלו ממצאים המלמדים על חוסר במבני חינוך במגזר החרדי. בשל חוסר זה שוכנו כיתות רבות של מוסדות החינוך החרדיים במבנים יבילים ובמבנים שכורים, ונעשה שימוש בחדרי ספח (חדרי מורים, מזכירות, יועץ וכיו"ב) כבחדרי לימוד.
באשר לשיכון התלמידים במבנים יבילים עלה כי בשנים 2004-2007 הקצה משרד החינוך תקציב לרכישת כ-900 מבנים יבילים לכלל מוסדות החינוך בארץ, וכמחצית מהם יועדו למגזר החרדי. ברשויות המקומיות שנבדקו פעלו בשנת הלימודים התשס"ז כיתות לימוד רבות של מוסדות חרדיים במבנים יבילים: 102 מ-163 גני ילדים ו-10 מ-22 בתי הספר החרדיים שבאלעד פעלו במבנים יבילים, ולמדו בהם כמחצית מילדי הגנים וכשליש מתלמידי בתי הספר שביישוב; במודיעין עִלית פעלו 19 מ-104 גני הילדים ו-20 מ-42 בתי הספר במבנים יבילים, ולמדו בהם כמחצית מתלמידי היישוב; ב-33 מ-195 בתי הספר החרדיים שבאשר להם היו נתונים בעיריית בני ברק פעלו 150 כיתות במבנים יבילים.
חלק ניכר מהמבנים היבילים שבבני ברק נבנו לפני 15 שנה ויותר. רוב המבנים היבילים הישנים רעועים, כמה מהם נבנו מחומרים דליקים. כך למשל, בסיורים שעשו עובדי משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת נמצא כי אחת מכיתות הלימוד לתלמידי חינוך מיוחד מוקמה בשלדה של אוטובוס ישן, ללא חלונות ראויים וללא מיזוג אוויר; בבית ספר אחר מוקמו כיתות לימוד במכולות עץ של רכבת משא, ללא חלונות ראויים וללא פתחי מילוט.
הקצאת תקציבים על ידי משרד החינוך לבניית מוסדות חינוך חרדיים
משרד החינוך הקצה בכל שנה (בשנים 1998-2007) כ-0.9 מיליארד ש"ח בממוצע להקמת מוסדות חינוך במדינה. החלטות משרד החינוך בדבר הקצאת משאבים להקמה ולשיפוץ של מוסדות חינוך מבוססות על בקשות שמגישות רשויות מקומיות למשרד מדי שנה בשנה. הרשויות המקומיות אמורות להסתמך על תחזיות ונתונים עדכניים של אוכלוסיית התלמידים שבתחומן.
נמצא כי תהליך קבלת ההחלטות של משרד החינוך בדבר חלוקת תקציבים בהיקף כספי של מאות מיליוני ש"ח בשנה נעשה באופן לקוי מבחינה מינהלית: לא נקבעו קריטריונים לקביעת שיעור ההקצאה הכולל שיופנה בכל שנה לכל מגזר מתוך התקציב הכולל שמפנה המשרד להקמת מוסדות חינוך; לא נקבע במשרד החינוך פורום שאמור לדון ולהחליט בבקשות בכל שנה; ההליך היה בלתי שקוף ולא נמצא במשרד החינוך תיעוד של החלטות שנעשו בתשובה לכל בקשה להקים מוסד חינוך במגזר החרדי שהתקבלה במשרד. ממילא אף לא פורטו הנימוקים להחלטות המשרד בבקשות.
בביקורת נמצא כי היו בקשות שהוגשו למשרד החינוך לבניית מוסדות חינוך במגזר החרדי אשר אותן נהג המשרד להפנות לדיון ב"פורום מיוחד". בביקורת לא נמצאו מסמכים הקובעים את זהות החברים ב"פורום המיוחד" והמתעדים את הדיונים המיוחדים שקיים המשרד במשך השנים. מתשובת משרד החינוך עולה כי החלטות אלו התקבלו על ידי מנהל מינהל הפיתוח לבדו. יוצא אפוא כי לא ניתן לדעת מה היו כל השיקולים ואמות המידה שהנחו את משרד החינוך בבואו לקבל את החלטותיו להקצאת עשרות מליוני ש"ח.
פיקוח משרד החינוך על ניצול הקצאות התקציב
שלוש הרשויות המקומיות שנבדקו לא צירפו לבקשותיהן השנתיות תחזית של גודל אוכלוסיית התלמידים כנדרש, כך שמשרד החינוך לא יכול היה לבחון ולנתח את הבקשות אל מול נתונים דמוגרפיים מפורטים ועדכניים. נמצא כי משרד החינוך אישר את הבקשות בהסתמכו בעיקר על דרישות הרשות המקומית ובלא שבחן את מידת הצורך במבנים המבוקשים.
1. רוב התלמידים באלעד הם בגיל גן הילדים או בגיל בית הספר היסודי. באוקטובר 2003 הגישה המועצה המקומית למשרד החינוך בקשה להקצאת תקציב להקמת שני מבנים לבתי ספר תיכונים לבנות, ובהם 35 חדרים; הבקשה אושרה ביולי 2005, ובניית המבנים הסתיימה בספטמבר 2006.
נמצא כי בעת שאושרה הבקשה לא היו ביישוב תלמידות בית ספר תיכון במספר המצדיק את הקמת המבנים. במועד השלמת המבנים לשני בתי הספר התיכונים פעלו ביישוב שני בתי ספר תיכונים ובהם למדו כ-100 תלמידות בלבד. מאחר שלמועצה היה צורך בבתי ספר יסודיים ובגני ילדים היא עשתה שינויים במבני בתי הספר התיכונים כדי להכשירם לתלמידי בתי ספר יסודיים וגני ילדים.
2. משרד החינוך מקצה תקציבים לרכישת מבנים יבילים לכיתות לימוד. ההוצאות להכשרת הקרקע ולהצבת המבנה היביל מוטלות על הרשות המקומית. בשנים 2001-2006 הקצה משרד החינוך למועצה המקומית אלעד 13.7 מיליון ש"ח לרכישת 167 מבנים יבילים למוסדות חינוך.
נמצא כי מספר המבנים היבילים שרכשה המועצה היה כשני שלישים בלבד ממספר המבנים שהיה עליה לרכוש מהתקציב שמשרד החינוך הקצה לכך, וביתרת הכספים היא מימנה את הצבת המבנים ואת פיתוח השטחים שהמבנים הוצבו עליהם, וזאת כדי להקטין את ההוצאות שהיא עצמה הייתה אמורה לממן מתקציבה. משרד החינוך לא קיים פיקוח נאות על אופן ניצול התקציב שהוקצב למועצה.
הקצאת מבנים למוסדות חינוך
המועצה המקומית אלעד והמועצה המקומית מודיעין עִלית בנו בתחומן, מתקציבים שהקצה להן משרד החינוך, מבנים שישמשו מוסדות חינוך. את המבנים הן הקצו לגופים פרטיים, המזוהים עם פלגים שונים במגזר החרדי, ואלה הפעילו בהם מוסדות חינוך חרדיים.
שתי הרשויות המקומיות הקצו את המבנים שלא על פי עקרונות נוהל הקצאת מקרקעין שפרסם משרד הפנים . בשתי הרשויות המקומיות לא נמצא תיעוד באשר לאופן בחירת הגופים שזכו לקבל זכות שימוש במבנים, ולא נמצא תיעוד לא בדבר הצרכים (גודל אוכלוסיית התלמידים שנרשמו ללימודים וגילם) של אותם גופים ולא בדבר אופן התאגדותם. על כן אין לדעת כיצד נקבעה זכותם של אותם גופים המפעילים מוסדות חינוך לקבל מבנה.
מתיעוד המועצה המקומית אלעד עולה כי ראש המועצה הוא שקבע את אופן חלוקת המבנים לגופים המפעילים. המועצה המקומית מודיעין עִלית הסבירה למשרד מבקר המדינה כי ההחלטות באשר לאכלוס המבנים התקבלו בידי נציגים של אגף החינוך ושל אגף ההנדסה ועל ידי ראש המועצה. בתיקי המועצה לא היה כל תיעוד בדבר קיום דיונים על ידי הגורמים האמורים, ועל כן אין לדעת אילו שיקולים הנחו את מקבלי ההחלטות בקביעותיהם.
משרד מבקר המדינה העיר לראשי שתי הרשויות המקומיות כי הדרך שבה הוקצו המבנים ברשויות לגופים פרטיים המזוהים עם פלגים שונים במגזר החרדי - ללא קריטריונים מנחים וללא שקיפות של הליך ההקצאה - מנוגדת לכללי מינהל תקין ומאפשרת למסור מבנים לידי גופים שונים באופן לא שוויוני.
פיקוח על תשתיות
מוסדות חינוך חרדיים רבים, כלל אינם פונים למשרד החינוך בבקשה לקבל רישיון כנדרש בחוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969, ממילא משרד החינוך אינו קובע את מעמדם ואינו מקיים בהם כל בדיקה. כך למשל בעיריית בני ברק נמצאו לפחות 26 מוסדות חינוך שלא היו רשומים במשרד החינוך.
עיריית בני ברק לא קיימה כל פיקוח על התנאים הפיזיים ב-162 מ-195 בתי הספר החרדיים שבתחומה, שבהם למדו כמחצית מתלמידי העיר, ולא היה בידה מידע על מצב מבניהם. משרד מבקר המדינה העיר לעירייה כי קיום מאגר מידע מלא על כל מוסדות החינוך הפועלים בתחומה הוא תנאי מוקדם לכל ניסיון להבטיח שמבני מוסדות החינוך, חצרותיהם ומתקניהם נבנו כיאות ואין בהם מפגעי בטיחות. על העירייה להיערך לקיום פיקוח על תשתיות כל מוסדות החינוך שבתחומה.
תשתיות לקויות ומפגעי בטיחות במוסדות חינוך
עובדי משרד מבקר המדינה סיירו במהלך הביקורת ב-186 מוסדות חינוך בתחומי שלוש הרשויות המקומיות שנבדקו: ב-123 גני ילדים וב-63 בתי ספר, בהם 11 בתי ספר שכללו פנימיות. בסיורים בדקו המבקרים באיזו מידה עומדים המבנים וחצרותיהם בדרישות משרד החינוך. להלן ליקויים שהועלו בביקורת:
125 מ-186 מוסדות החינוך שנבדקו בסיור מוקמו - במלואם או בחלקם - במבנים יבילים; כמה מהמבנים היבילים בבני ברק כלל לא היו ראויים לאכלס כיתות; לפחות 125 מוסדות חינוך, שרובם מוקמו במבנים יבילים, חסרו מקלטים; ב-105 מוסדות חינוך לא הייתה נגישות לנכים; ב-63 מ-123 גני הילדים שנבדקו חצרות המשחקים היו קטנות מהנדרש; ב-44 מ-63 בתי הספר שנבדקו כלל לא היו חצרות למשחקים; מגרשיהם של 11 מ-66 מוסדות חינוך בבני ברק היו סמוכים לקווי חשמל (מתח גבוה).
תנאים פיזיים במוסדות חינוך חרדיים פנימייתיים
ברוב בתי הספר העל-יסודיים לבנים של המגזר החרדי יש לצד בית הספר פנימייה, ורוב תלמידי בית הספר לנים בה. בשלוש הרשויות המקומיות שנבדקו פעלו עשרות פנימיות חרדיות (רובן בבני ברק), ושהו בהן אלפי תלמידים.
נמצא כי שלוש הרשויות המקומיות לא קיימו כל פיקוח על התנאים הפיזיים בפנימיות שבבתי הספר החרדיים; עיריית בני ברק אף לא ידעה את מיקומן ואת מספרן. גם משרד החינוך לא קיים כל פיקוח על רוב הפנימיות, וגם לו היה חסר מידע על מיקומן ועל מספרן, כך שלא הוחלו עליהן דרישות הבטיחות שבנוהלי המשרד. עוד נמצא כי אף על פי שהחוק הסמיך את משרד הבריאות לבחון את תנאי התברואה והגיהות הפיזיים בבתי הספר, הוא לא הסמיכו לעשות כן בפנימיות, ומשרד הבריאות כלל לא בדק את מצבן של הפנימיות החרדיות.
משרד מבקר המדינה בדק את התנאים הפיזיים ב-11 פנימיות (השתיים שפעלו באלעד, האחת שבמודיעין עִלית ושמונה בבני ברק - שבה פועלות יותר מ-70 פנימיות) ומצא שבתחומים רבים לא עמדו הפנימיות בהוראות שקבע משרד החינוך בהנחיותיו באשר לפנימיות שליד בתי הספר הרשמיים, כגון: ב-10 מ-11 הפנימיות שנבדקו לא הייתה חצר; ב-7 פנימיות אוכלסו חדרי השינה במספר חניכים גדול מהנדרש; ב-7 פנימיות מספר היחידות הסניטריות הצמודות לחדרי המגורים היה קטן מהנדרש למספר התלמידים שהתגוררו בחדרים.