עיריית פתח תקווה (להלן - העירייה) עוסקת מתוקף תפקידה בפיתוח העיר ובשיפוץ מוסדות ציבור. ראש העירייה המכהן הוא מר יצחק אוחיון, והוא נבחר לתפקידו בשנת 1998. פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות) והנחיות משרד הפנים קובעות את הכללים והתנאים להוצאת כספים לבנייה ולפיתוח העיר. על פי הפקודה וההנחיות העירייה אמורה לממן עבודות פיתוח, שיפוץ ובנייה שהיקפן גדול מתקציב בלתי רגיל (להלן - תב"ר). על פי הדוחות הכספיים של העירייה, בשנים 2002-2005 היא הוציאה כ-674 מיליון ש"ח מתב"רים לעבודות פיתוח ולתחזוקת מבנים ותשתיות בעיר.
לעירייה מחלקה משפטית שמעניקה לה ייעוץ משפטי. עוד העניקו לעירייה ייעוץ משפטי עורכי דין חיצוניים שעמם התקשרה. בשנים 2002-2006 הוציאה העירייה כ-60 מיליון ש"ח עבור ייעוץ משפטי, מהם כ-38 מיליון ש"ח שולמו לעורכי דין חיצוניים והיתר היו הוצאות המחלקה המשפטית.
פעולות הביקורת
בחודשים דצמבר 2006 עד יולי 2007 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בשני נושאים: האחד, דרך פעולתה של העירייה בהוצאת כספים מתב"רים לפיתוח ותחזוקת מבנים ותשתיות בעיר; והאחר, התקשרויות העירייה עם עורכי דין חיצוניים. הביקורת נעשתה בעירייה, בחברה לפיתוח פתח תקווה בע"מ (להלן - החברה לפיתוח) ובחברה ממשלתית עירונית לשיקום ודיור בפתח-תקווה בע"מ, ובדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים.
עיקרי הממצאים
הוצאות לפיתוח העיר
על פי פקודת העיריות, כספים של תב"ר ינוהלו בנאמנות בידי ראש העירייה והגזבר, בנפרד מכספי התקציב הרגיל. מועצת העירייה קובעת את סדרי העדיפויות של פרויקטים שנעשים בעיר, והיא מוסמכת לאשר עבורם תב"ר. לאחר קבלת אישור מועצת העירייה מועברים המסמכים למשרד הפנים לאישור. רק לאחר שגם משרד הפנים אישר את התב"ר, העירייה מוסמכת להתחיל בביצוע הפרויקט.
העירייה שכרה את שירותי החברה לפיתוח להקמת תשתיות לשכונת כפר גנים ג' ונתנה לה בהסכם ביניהן זכות לגבות בעבורה מִיַזמים היטלים לפיתוח השכונה. בשנים 2002-2005 הורו בכירים בעירייה לחברה לבצע עבור העירייה כמה עבודות מחוץ לשכונה במימון כספי ההיטלים שנצברו בקופת החברה. עבודות אלה נעשו ללא אישור של מועצת העירייה, וממילא ללא אישור משרד הפנים.
התקשרות עם עורכי דין חיצוניים
על פי הנורמות המשפטיות העולות מחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), התשל"ו-1975, ומהפסיקה, חייבת כל עירייה למנות עורך דין שיהיה היועץ המשפטי שלה ועליו להיות עובד העירייה. העירייה יכולה להסתייע בשירותים משפטיים מעורכי דין שאינם עובדי עירייה (להלן - עורכי דין חיצוניים), אולם עליה לתאם את פעילותם עם היועץ המשפטי שלה.
על פי פקודת העיריות, על עירייה לפרסם מכרז פומבי להתקשרות בחוזה עם נותן שירות לביצוע עבודה. על פי תקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987, העירייה רשאית להתקשר בחוזה ללא מכרז רק בנסיבות מיוחדות, ובין היתר כאשר מדובר בעבודה הדורשת ידע ומומחיות מיוחדים או יחסי אמון מיוחדים.
בשנים 2002-2006 התקשרה העירייה עם עורכי דין חיצוניים בלא מכרז, ועוד קודם לשנים אלה נהגה בדרך זו. לא נמצאו מסמכים המעידים שלפני בחירת כל אחד מהם נדונה השאלה האם העסקתו מחייבת מכרז או פטורה ממנו, ולא נמצאו נימוקים מתועדים להחלטה להתקשר עמו.
מרבית ההתקשרויות עם עורכי דין חיצוניים נעשו ללא חוזה בכתב, ועורכי הדין לא נדרשו לחתום על מסמך המחייב שמירת סודיות, אוסר ניגוד עניינים בעבודתם בעבורה ומחייב אותם לגלות זיקות שיש להם העלולות ליצור ניגוד עניינים.
עובדי עירייה בכירים הזמינו שירותים מעורכי דין חיצוניים שלא בתיאום עם היועצת המשפטית. לעתים הם קבעו בעצמם את זהות עורך הדין שנתן לעירייה שירות.
אחד ממשרדי עורכי הדין החיצוניים נתן שירותים לעירייה במשך כעשור, ושכר טרחתו הגיע למיליוני שקלים לשנה. גם להעסקת יועץ זה, המטפל בין השאר בנושאי גבייה - תחום המחייב מכרז, כי אינו דורש מומחיות או יחסי אמון מיוחדים - לא פרסמה העירייה מכרז. העירייה העסיקה את היועץ במשך כשבע שנים בלא שחתמה עמו חוזה, ורק בעקבות הערת משרד הפנים עיגנה בכתב את ההתקשרות עמו.
סיכום והמלצות
פקודת העיריות והנחיות משרד הפנים קבעו את הדרך להוצאת כסף מקופת הרשות המקומית מתב"ר לביצוע פרויקטים של פיתוח, תחזוקה ובנייה. המסלול שהותווה מחייב דיון מקדמי וקבלת אישור של מועצת העירייה ומשרד הפנים לפני התחלת העבודות.
נמצאו מקרים שבהם נעשו עבודות עירוניות ללא אישור מועצת העירייה ומשרד הפנים. חובה שהעירייה תפעל בכל הנוגע לביצוע מיזמים ציבוריים ועבודות פיתוח בדרך שנקבעה בפקודה ובהנחיות, וכי תקפיד לפעול בתחום זה על פי הוראות החוק ועקרונות מינהל תקין.
העירייה לא קיימה מכרזים להעסקת עורכי הדין החיצוניים, ובכך חרגה מן הנורמות המחייבות הבחנה בין שירותים משפטיים המצריכים ידע ומומחיות מיוחדים או יחסי אמון מיוחדים לבין אלה שאינם נושאים אופי כזה. העירייה לא קבעה אמות מידה לבחירת עורכי דין חיצוניים, לדרך ההתקשרות עמם ולקביעת שכר הטרחה שלהם. היא לא התקשרה בחוזה בכתב עם מרביתם ולא דרשה מהם להתחייב בכתב לשמור על חובת הסודיות ולא להימצא במצב של ניגוד עניינים בין השירותים שהם נותנים לה לבין עיסוקיהם האחרים.
משרד מבקר המדינה ממליץ שמשרד הפנים ינחה את הרשויות המקומיות בכל הנוגע להעסקת עורכי דין חיצוניים.
כמו כן משרד מבקר המדינה ממליץ לעירייה לשקול הקמת ועדה, שבין חבריה יהיה נציג המחלקה המשפטית, ואשר תאשר את עצם הצורך בפנייה לעורך דין חיצוני ותקבע אם יש לפרסם מכרז; אם לא נדרש פרסום מכרז, תבחר הוועדה את עורך הדין החיצוני על פי אמות מידה שייקבעו על ידה ותתעד את תהליך הבחירה.