עשיית הסכמים פוליטיים היא תופעה שכיחה במערכת הפוליטית בישראל הן במישור הארצי והן במישור המקומי. הצורך בעשייתם נובע משיטת הבחירות הנהוגה בישראל, מריבוי המפלגות והסיעות ומהעובדה שבדרך כלל אין רוב מכריע למפלגה או לסיעה אחת. הצדדים להסכמים פוליטיים הם מפלגות, סיעות , רשימות מועמדים וחבריהן ומועמדים לראש הרשות. ההסכמים הפוליטיים עוסקים במכלול של נושאים כגון: מדיניות והדרכים ליישומה, מבנה השלטון, אופן הפעלת הסמכויות השלטוניות, ומינויים של נבחרים. הסכם פוליטי יכול שיערך לפני הבחירות, לאחריהן ובמהלך כל כהונת המועצה.
במישור של השלטון המקומי מתקיימים בין הצדדים לפני הבחירות, משאים ומתנים הנסובים בדרך כלל על תמיכה במועמד מסוים לראשות הרשות המקומית. גם לאחר הבחירות מתקיימים משאים ומתנים לגיבוש הסכמות פוליטיות בדבר הקמת קואליציה. ההסכמות מסוכמות בכתב ובעל פה, והן נוגעות הן למדיניות המונציפלית ולדרכים ליישומה והן למינוי למשרות ולתפקידים שלטוניים (סגן ראש העירייה, יושבי ראש ועדות ועוד).
חובת יסוד הקשורה לנושא ההסכמים הפוליטיים כפי שקבע בג"ץ עוד בתחילת שנות התשעים היא החובה לגלות הסכמים במטרה להבטיח קיום עקרונות יסוד: העברת מידע רלוונטי לבוחרים כדי שיוכלו לממש באופן מיטבי את זכותם הדמוקרטית לבחור; קיום ביקורת ציבורית בנוגע להסכמים הפוליטיים; והבטחת הזכות של הציבור לדעת.
בפברואר 1995 החיל המחוקק את החובה לגלות הסכמים פוליטיים ברשויות המקומיות. חובה זו עוגנה בסעיף 45א לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 (להלן - חוק הבחירות) . הוראות חוק הבחירות מורות כי החובה האמורה חלה הן על הסכמים שנחתמו לפני הבחירות והן על הסכמים שנחתמו אחריהן. לפי הוראת החוק יש למסור הסכמים פוליטיים בכתב למזכיר הרשות המקומית ולחברי מועצת הרשות.
בתי המשפט קבעו כי נוסף על חובת הגילוי שנקבעה בחוק הבחירות, חובה לפרסם את ההסכמים הפוליטיים שנעשו לפני הבחירות באמצעים נוספים כגון בעיתונים כדי שיגיעו במלואם לידיעת כלל הציבור.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2007 עשה משרד מבקר המדינה בדיקה בנושא "הסכמים פוליטיים ברשויות המקומיות" בשבע רשויות מקומיות, מהן שש עיריות - בת ים, הוד השרון, מודיעין-מכבים-רעות (להלן - מודיעין), עכו, ראש העין ותל אביב-יפו (להלן - העיריות) ובמועצה מקומית מודיעין עילית (כל אלה להלן - הרשויות). בדיקת השלמה נעשתה במשרד הפנים.
באוקטובר 2003 התקיימו בשש העיריות בחירות למועצת העירייה ולראשות העירייה; בנובמבר 2003 התקיימו בחירות חוזרות לראשות עיריית מודיעין.
הנושאים העיקריים שנבדקו הם כדלקמן: גילוי הסכמים פוליטיים שנעשו לפני הבחירות; גילוי הסכמים פוליטיים שנעשו לאחר הבחירות; גילוי הבנות והסכמות פוליטיות שלא הועלו על הכתב; חשש לזיקות בין הסכמות פוליטיות ובין מינויים; הסכמים פוליטיים ומניעת ניגוד עניינים של חברי מועצה; הסכמי רוטציה בין סגני ראש רשות.
עיקרי הממצאים
הממצאים המועלים בפרק זה מצביעים כי מפלגות, סיעות, רשימות מועמדים וחבריהן ומועמדים לראש הרשות לא קיימו את הוראות הדין בדבר גילוי הסכמים פוליטיים לנבחרי הציבור ולציבור. מצב זה פגע פגיעה ממשית בשלושה עקרונות יסוד - יכולתם של בוחרים ורשימות מתמודדים לשקול את צעדיהם לפני הבחירות; היכולת לקיים ביקורת ציבורית על נבחרים כדי להבטיח את טוהר השלטון; וזכות הציבור לדעת.
1. לפני הבחירות לרשות המקומית מתקיים בדרך כלל משא ומתן בין רשימות, סיעות וחבריהן בנושאים שונים: תמיכה במועמד מסוים לראשות הרשות, הרכב רשימות המועמדים, עיקרי מדיניות משותפת, דרכים ליישומה ומינויים למשרות ולתפקידים שלטוניים. משא ומתן זה מגובש לידי הסכם או הסכמה פוליטית, אשר תוצריהם הם תמיכה במועמד לראש הרשות, רשימת מועמדים, מינויים לתפקידים שלטוניים וכיו"ב.
בכל הרשויות שנבדקו, ושבהן התמודדו עשרות רשימות ומועמדים, לא נמסרו טרם הבחירות הסכמים פוליטיים למזכירי הרשויות ולחברי המועצה (פרט לשלושה הסכמים). במהלך הבדיקה נמצאו שבעה הסכמים פוליטיים כתובים (שנחתמו לפני הבחירות לעיריית בת ים ולמועצה המקומית מודיעין עילית) שלא נמסרו למזכירי הרשות ולחברי המועצה. ממצאים אלו מעידים לכאורה כי חובת הגילוי של הסכמים פוליטיים לא יושמה הלכה למעשה במהלך מערכת הבחירות לרשויות המקומיות.
2. גם לאחר הבחירות לא גילו חלק מהסיעות וחברי המועצה הסכמים פוליטיים שהם עשו. כמה מהרשויות שנבדקו המציאו למשרד מבקר המדינה הסכמים פוליטיים שנחתמו לאחר הבחירות. משישה הסכמים שנחתמו בעיריית בת ים הסכם אחד בלבד נמסר למזכיר העירייה ולחברי המועצה כנדרש בחוק. עיריות הוד השרון ותל אביב-יפו מסרו למשרד מבקר המדינה עשרה הסכמים שנחתמו לאחר הבחירות, שלא הוצגו כנדרש בחוק.
3. הרכב קואליציוני של מועצת רשות מקומית משקף לעתים הסכמות הנוגעות בין היתר לחלוקת עמדות כוח והשפעה ולמדיניות מוניציפלית בתחומים שונים. לפיכך עולה חשש ממשי שברשויות שבהן הורכבה קואליציה ולא הוצגו הסכמים פוליטיים כתובים בין סיעות - גובשו הסכמות בעל פה שלא הובאו לידיעת הציבור או נערכו הסכמים פוליטיים בכתב שלא הוצגו כדין.
4. בכמה רשויות הגיעו צדדים לידי הבנות והסכמות פוליטיות שלא סוכמו בהסכם כתוב. על אף שהסכמות פוליטיות בעל פה דומות במהותן להסכמות הנכללות בהסכמים פוליטיים כתובים, חוק הבחירות אינו מחייב גילויין ועקב כך ההבנות וההסכמות הללו אינן גלויות לציבור, למועמדים ולחברי מועצות. לדעת משרד מבקר המדינה כדי להבטיח את מילוי חובת הגילוי יש לבחון את הצורך בקביעת הסדרים מתאימים בדין. אחת הדרכים להבטיח את קיום חובת גילוי ההסכמים הפוליטיים במלואה בשלטון המקומי היא לקבוע שכל הסכם או הסכמה פוליטיים יעשו בכתב.
5. אחת המטרות של חובת גילוי ההסכמים הפוליטיים היא שהמידע בדבר נוסחם המלא של ההסכמים יפורסם באופן שיובא לידיעת הציבור כולו. בביקורת עלה כי לא נקבעו בדין הסדרים שיש בהם כדי להבטיח שכל הסכם פוליטי שנעשה לפני הבחירות או לאחריהן יובא במלואו לידיעת הציבור כולו.
6. התפטרות של שני חברי מועצה שסיעתם הייתה שותפה בקואליציה בעיריית מודיעין ובעיריית עכו בסמוך לאחר הבחירות ומינויים לעובדים בשכר בעירייה אחת ובתאגיד עירוני בעירייה האחרת מעלים חשש שמינויים נעשה בזיקה להסכם פוליטי.
7. משרד הפנים אישר מינויים של סגנים בשכר לראשי העיריות בת ים וראש העין על אף שלא הוצגו הסכמי הרוטציה כנדרש בחוק הבחירות ובחוזר מנכ"ל משרד הפנים.