היבטים בפעילותם של גופים ציבוריים זעירים

​רקע כללי

בשנים שלאחר הקמת המדינה אישרה הממשלה הקמה של גופים לשם קידום מגוון ענפים במשק כגון תעשייה, תיירות, חקלאות ואמנות. גופים אלו נועדו לסייע למשק להתפתח ולהתרחב באמצעות הקמת תשתיות וביצוע מחקרים. משרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה), בשם המדינה, היה שותף לגופים אלו, הוקצו לו מניות הגופים הכלכליים שנוצרו והיה עליו למנות דירקטורים מטעמו למועצות המנהלים של גופים אלו.

משרד מבקר המדינה בחן את הרלוונטיות למשק של שלושה גופים שהוקמו לפני כיובל שנים ושהם עדיין פעילים, אם הם עדיין ממלאים את מטרותיהם ואם יש צורך בהמשך קיומם כגופים ממשלתיים. הגופים שנבדקו הם המכון הישראלי ליין (להלן - מכון היין), המכון הישראלי לקרמיקה וסיליקטים בע"מ (להלן - מכון הקרמיקה) וחברת אות המוצר הירושלמי בע"מ (להלן - חברת אות המוצר או החברה).

פעולות הביקורת

בחודשים יולי 2015 - דצמבר 2016, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את פעילותם של מכון היין, מכון הקרמיקה וחברת אות המוצר בשנים 2016-2011. הבדיקה במכון היין נעשתה במכון, ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) ובמשרד הכלכלה; הבדיקה במכון הקרמיקה נעשתה במכון, ברשות הישראלית לחדשנות טכנולוגית (להלן - הרשות לחדשנות) ובמרכז הפלסטיקה והגומי לישראל בע"מ; והבדיקה בחברת אות המוצר נעשתה בחברה, ובדיקות השלמה נעשו במשרד הכלכלה ובעיריית ירושלים. בירורים משלימים נעשו ברשות החברות הממשלתיות וברשות התאגידים.

הליקויים העיקריים

מכון היין

כדי לסייע בפיתוח ענף היין בישראל הוקם בשנת 1956 מכון היין, ולמדינה הייתה זכות למנות מחצית מהחברים במועצת המנהלים של המכון. נוסף על כך יש למדינה - באמצעות משרדי הכלכלה והאוצר - מניית זהב במכון היין. מטרותיו העיקריות של המכון, כפי שנקבעו בתזכיר המכון, הן: לקדם את ענף היין, לסייע ליצרני היין הישראלי ולמשווקיו להשביח את היין, ליזום ולהקים מוסדות מחקר ובדיקה באמצעות מחקר ופיתוח בנושא היין. המכון הוא חברה ממשלתית מעורבת בהתאם לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות), והוא נתון לפיקוחה של רשות החברות. מחזור המכירות של ענף המשקאות האלכוהוליים בכללותו נאמד בכ-950 מיליון ש"ח. הענף מורכב מיבואנים ויצואנים של משקאות אלכוהוליים, חמישה יקבים גדולים וכ-250 יקבים בינוניים וקטנים. כושר הייצור של ענף היין לבדו הוא כ-45 מיליון בקבוקים לשנה.

ביצוע בדיקות עמידה בתקן בחשש לניגוד עניינים וללא אישור

יבוא משקאות משכרים מחייב עמידה בתקנים רשמיים ובדיקה במעבדה המאשרת שהמוצר עומד בתקן. משנת 2001 מכון היין בודק עמידה בתקן של משקאות משכרים מייצור מקומי ומיובא. חוק התקנים, התשי"ג-1953 (להלן - חוק התקנים), קובע כי הממונה על התקינה במשרד הכלכלה (להלן - הממונה על התקינה) לא ייתן אישור למעבדה לבדיקת עמידה בתקן, אם "מתקיימים יחסי תלות או חשש לניגוד עניינים לגבי המעבדה, העלולים לפגוע בתוצאות בדיקתה". עד שנת 2016 החזיקו היקבים הגדולים במחצית ממניות מכון היין, ונציגיהם משמשים בו דירקטורים. למרות החשש לניגוד עניינים, משרד הכלכלה איפשר למכון לבדוק עמידה בתקן של משקאות משכרים שיוצרו ויובאו על ידי בעלי מניותיה. במהלך עשור, בשנים 2011-2001, אפשר הממונה על התקינה למכון היין להנפיק תעודת עמידה בתקן ליבואנים או ליצואנים בלי שהכיר בו כמעבדה מאושרת. ממרץ 2013 עד נובמבר 2016 ביצע מכון היין בדיקות עמידה בתקן ליצוא בניגוד לעמדת משרד הכלכלה, המחזיק מטעם המדינה במחצית המניות של המכון.

הרעה במצב הכלכלי של המכון

בעקבות הפסקת בדיקות היבוא בשנת 2012, רשם המכון הפסדים ניכרים בשנים 2015-2013, והוא המשיך להתקיים מהרווחים שצבר בשנים קודמות. המכון לא יזם פעולות נוספות שיגדילו את הכנסותיו, והתקשה בביצוע פעולות נוספות לטובת ענף היין בשנים אלו.

אי-השגת מטרות המכון

אחת ממטרותיו המרכזיות של המכון היא לקדם מחקרים בענף היין על פי בקשת יקבים וכורמים או ביוזמתם. למכון אין תכנית מחקר מסודרת להשבחת היין. כבר כעשור המכון כמעט אינו מבצע מחקרים; המחקר בענף היין נעשה באמצעות מוסדות אקדמיים ומוסדות מחקר, והממשלה מממנת מחקרים בענף הגפן באמצעות משרד החקלאות.

פירוק המכון

באוקטובר 2012 החליטה ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה להביא לפירוק מרצון של המכון. תהליך פירוק מרצון דורש כינוס אסיפת חברים וקבלת החלטת דירקטוריון. החלטת הממשלה לא בוצעה מפני שבעלי המניות הפרטיים לא השתתפו בדיון בכוונה תחילה, ונציגי הממשלה לא יכלו לפעול לקבלת ההחלטה לבדם. על מנת למנוע את פירוק המכון העבירו בעלי המניות הפרטיים בשנת 2016 את מניותיהם לנאמן שתפקידו למצוא בעל מניות חדש.

מכון הקרמיקה

מכון הקרמיקה נוסד בשנת 1962 באמצעות מימון מארה"ב, מדינת ישראל והאו"ם. מטרת המכון היא קידום המחקר לצורכי ענף הקרמיקה בישראל. מכון הקרמיקה פועל ללא כוונת רווח, ובעלי המניות הם שש חברות בענף התעשייה, מוסד הטכניון ומדינת ישראל באמצעות משרד הכלכלה.

אי-עמידה בתנאים לקבלת מימון למחקרים

הרשות לחדשנות מפעילה במכון הקרמיקה מסלול סיוע למכוני מחקר. בהתאם להוראות המסלול, על מכון הקרמיקה להעסיק לפחות 15 חוקרים. משנת 2007 מעסיק מכון הקרמיקה כשבעה חוקרים בממוצע. אף שמשרד הכלכלה והרשות לחדשנות ידעו שהמכון אינו עומד בתנאי זה כבר כעשור, היא המשיכה לממן מחקרים במכון בתקופה זו. היקף התמיכה של הרשות לחדשנות במכון מסתכם ביותר ממיליון ש"ח לשנה, וכספי תמיכה זו הם חלק ניכר מההכנסות של מכון הקרמיקה בשנים אלו.

לפי הסכם המסגרת שהכינה הרשות לחדשנות עבור מסלול הסיוע למכוני מחקר, הרשות משלמת 90% מהוצאות המחקר ואינה גובה תמלוגים מהמכירות הנובעות מהמחקר. המכון לא פנה לרשות לחדשנות כדי לאשר למפעלים אחרים לקנות או לקבל את הידע שהצטבר מהמחקר.

הרעה במצב הכספי של המכון

בשנים 2015-2012 פעילות מכון הקרמיקה הייתה גירעונית, והוא נזקק לתכנית הבראה. תכנית ראשונית הוכנה רק אחרי מועד סיום הביקורת בשנת 2017, על ידי מנכ"ל חדש שמונה למכון, וטרם בוצעה. המכון הצליח לממן את חובותיו בחלקם מהשכרת שטחי הבניין שבו הוא שוכן למרכז הפלסטיקה, ולא מפעילותו השוטפת. הקטנת השטח העומד לרשות המכון עלולה להקשות עליו להרחיב בעתיד את פעילותו ומטילה צל על הישרדותו בטווח הארוך.

נושאים מינהליים

הפרדת סמכויות - מכון הקרמיקה הוא גוף קטן, וככזה הוא לא אימץ לעצמו גישה מתאימה למנוע ניגוד עניינים בתהליך קבלת החלטות.

ביקורת פנים - מכון הקרמיקה לא העסיק מבקר פנים, ובשנים שנבדקו (2016-2011) לא נעשתה ביקורת פנים במכון.

בעלות על הבניין של המכון - הבעלות על הבניין והציוד, שהועברה למכון הקרמיקה על ידי האו"ם בשנים הראשונות להקמתו, לא הועברה על שם המכון (המכון משמש נאמן על הרכוש).

השתתפות הרשות לחדשנות במועצת המנהלים - הרשות לחדשנות היא נציגת המדינה במכון הקרמיקה, ולה זכות למנות חבר למועצת המנהלים של המכון. לפני כעשור הפסיק משרד הכלכלה את השתתפותו בניהול המכון, למרות העובדה שהשתתפותו נחוצה לניהולו.

חברת אות המוצר

חברת אות המוצר נוסדה ב-1970 כחברה ממשלתית מעורבת בהתאם לחוק החברות הממשלתיות, והמדינה מחזיקה ב-40% ממניותיה. המטרה המרכזית של החברה היא קידום אמנים המייצרים אמנות איכותית המאפיינת את העיר ירושלים באמצעות טביעת הסמל "אות המוצר הירושלמי" (להלן - "אות המוצר"), אשר נועד להבליט את ייחודה של ירושלים, והרשאה שנותנת החברה לאמנים לסמן את יצירותיהם בסמל זה. בבעלות החברה בניין גדול והיסטורי באזור תיירות בירושלים, והיא משכירה בו חדרי מלאכה לאמנים.

אי-השגת יעדי החברה - החברה אינה פועלת להעלות את המודעות של המותגים "ירושלים" ו"אות המוצר הירושלמי" בקרב הציבור הרחב או להסביר את המשמעות של הסמל "אות המוצר". כתוצאה מכך, החברה אינה מצליחה "להפיץ את תוצרתה המובחרת של ירושלים" בארץ ובעולם, כפי ששמה לה למטרה בתזכיר החברה. כמו כן הרוב המוחלט של המוצרים המוצגים בבניין של חברת אות המוצר אינם שייכים לעיר ירושלים אלא ליודאיקה או לאמנות כללית.

השכרת חדרי מלאכה לאמנים - לחברה אין כללים כתובים לתמחור עלות שכר הדירה של חדרי מלאכה בבניין החברה. בשנים 2015-2004 לא העלתה החברה את דמי השכירות לאמנים, ובכך מנעה מעצמה את הגדלת מקורות ההכנסה שלה. נוסף על כך התחלופה של האמנים השוכרים את חדרי המלאכה היא נמוכה מאוד ואינה מעודדת קידום של אמנים חדשים.

ההמלצות העיקריות

על מכון היין להרחיב את מקורות ההכנסה שלו כדי שלא תהיה לו תלות מלאה בהכנסות מבדיקות עמידה בתקן.

על הרשות לחדשנות להפסיק לממן את פעילות המכון לקרמיקה אם הוא לא עומד בתנאי מסלול הסיוע למכוני מחקר.

השתתפות התעשייה בעלות המחקר במסלול הסיוע למכוני מחקר אמורה להיות בין 10% ל-35%, ואילו הרשות לחדשנות מממנת עד כ-90% מעלות המחקר והיא אינה דורשת תמלוגים מהמכירות. על הרשות לחדשנות לבחון את תנאי המימון במסלול זה כדי למנוע תמריץ למכוני מחקר לבקש השתתפות מוקטנת של התעשייה בתכניות מחקר. נוסף על כך על הרשות לחדשנות לבחון דרכים לעודד העברת ידע למפעלים אחרים על מנת לסייע לפיתוח ענף הקרמיקה והסיליקטים.

על מועצת המנהלים של מכון הקרמיקה לקדם תכנית הבראה, הפרדת סמכויות ובקרה פנימית על הפעילות העיקרית של המכון. נוסף על כך על המכון לפעול להסדיר את זכויותיו על הבניין שבו הוא שוכן.

על חברת אות המוצר לפעול לקדם את שינוי מבנה ההתאחדות שלה לחברה לתועלת הציבור (חל"צ).

על מועצת המנהלים של החברה לבחון ולעדכן את דמי השכירות של חדרי המלאכה בבית אות המוצר מדי שנה בשנה ולבחון מחדש את מדיניות השכרתם. על מועצת המנהלים לוודא שמדיניות זו תעלה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין ועם עקרון השוויון.

על משרד הכלכלה, משרד האוצר ורשות החברות למנות דירקטורים מטעם המדינה למועצת המנהלים של חברת אות המוצר. על רשות החברות לבחון את העברת המניות הרשומות על שם המדינה למשרד ממשלתי אחר או לגוף ציבורי אחר שיש לו עניין, רצון ויכולת לקדם את החברה ולסייע לה להשיג את המטרות החדשות שייקבעו, או לשלב את פעילות החברה עם גוף ציבורי הפועל באותו תחום.

סיכום

משרד הכלכלה, אשר היה שותף להקמה של גופים שנועדו לקדם ענפים שונים במשק, הפסיק בחלוף השנים להיות שותף פעיל בחלק מגופים אלה. משלושת הגופים שנבדקו, רק עבור גוף אחד (המכון לקרמיקה וסיליקטים) מממן המשרד את הפעילות, אך זאת בניגוד לתבחינים שקבע. היקף הפעילות של גופים אלו מצוי בקיפאון, והערך המוסף שלהם בקידום תחום פעילותם אינו גדול, ומתעורר אפוא ספק לגבי הצורך בהמשך קיומם במתכונת הקיימת.

המשך קיומו של מכון היין כגוף התורם לקידום ענף היין מחייב שינוי בהרכב בעלי המניות הממשלתיים והפרטיים, החלטה אסטרטגית בעניין התחומים שבהם המכון צריך להשקיע את משאביו ובניית תכנית להרחבת מקורות המימון של המכון. בלי לבצע שינויים אלו יש לפעול לקיום החלטות הממשלה לפירוק המכון.

על הרשות לחדשנות ומשרד הכלכלה לבחון את עתיד מכון הקרמיקה, ואם יגיעו למסקנה שיש צורך בהמשך פעילותו, עליהם לסייע למועצת המנהלים והנהלת המכון להכין תכנית הבראה ולבחון דרכים להרחבת תחומי פעילותו.

על משרד הכלכלה ורשות החברות לבחון בשיתוף מועצת המנהלים של חברת אות המוצר את השתתפות המדינה בניהול החברה, להגדיר מטרות עדכניות ואת דרכי הפעולה והמשאבים הנדרשים להשגתן. נוסף על כך על רשות החברות לבחון את שינוי מבנה החברה לחברה לתועלת הציבור (חל"צ) והעברת המניות הרשומות על שם המדינה למשרד ממשלתי או לגוף ציבורי אחר שיסייעו לה להשיג את מטרותיה.

על משרד הכלכלה לבחון מחדש את פעילותם של הגופים שתוארו בדוח ביקורת זה; על המשרד לבדוק כיצד אפשר לסייע לגופים אלה להגשים את ייעודם, ובכלל זה העברת מניות המדינה בהם למשרד ממשלתי או גוף ציבורי אחר, ולחלופין לפעול להפסקתם. האפשרות לסגור את מכון היין ומכון הקרמיקה הועלתה בשיחות עם עובדים בכירים במשרד הכלכלה והרשות לחדשנות, שהם הגורמים האחראים על גופים אלו.