רקע כללי
היכולת של מדינת ישראל לפתח תעשייה מקומית באמצעות מתן תמריצים למשקיעים זרים להשקיע את כספם בישראל היא עוגן חשוב בכלכלת המדינה. אחד התנאים להשקעה כספית בישראל הוא קיומה של סביבת מס אטרקטיבית ביחס למקובל בעולם. כך ניתן יהיה למשוך לישראל משקיעים זרים אשר יתרמו לפיתוח יוזמות עסקיות וטכנולוגיות חדשות, ליצירת מקומות תעסוקה וכיו"ב. לצורך כך נדרש ליצור איזון בין הרצון לעודד השקעות זרות בישראל אל מול הצורך לגבות מס על פעילות כלכלית בישראל. על פי נתוני מכון שורש: "השילוב הישראלי של אוניברסיטאות מחקר, מו"פ ויכולת לחדשנות, הוביל לרמה טכנולוגית המהווה מוקד משיכה להשקעות הון סיכון בשיעורים שאין להם אח ורע בשום מקום אחר בעולם המפותח".
מערכת המס הישראלית כוללת מסלולי מס ייעודיים למשקיעים, ובהם החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 (להלן - חוק עידוד השקעות הון); החוק לעידוד התעשייה (מסים) התשכ"ט-1969; "חוק האנג'לים", שהוא הכינוי שניתן לסעיף 20 בחוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011 ו-2012 (תיקוני חקיקה), התשע"א-2011; וכן שורה של סעיפים בפקודת מס הכנסה (נוסח חדש), התשכ"א-1961 (להלן - פקודת המס או הפקודה), המקנים הטבות מס למשקיעים שהם תושבי חוץ. חלק מחוקים אלו כוללים דרישות פוזיטיביות מהמשקיע כדי להוכיח את הקשר בין השקעתו לבין פיתוח המשק הישראלי. כך לדוגמה, לצורך קבלת מענקים על פי חוק עידוד השקעות הון נדרש היזם להגיש תכנית עסקית המפרטת את ההשקעות שבגינן הוא מבקש מענק מהמדינה.
בעשורים האחרונים התפתחה התופעה של השקעות ריאליות (רכישת חברות) ופיננסיות במשק הישראלי באמצעות קרנות הון (להלן גם - קרנות השקעה), בעיקר על ידי שותפויות זרות. מטרתן של השותפויות להשקיע בחברות ישראליות ולהפיק רווחים מההשקעות הללו. בישראל פעלו לאורך השנים מאות קרנות הון אשר גייסו מיליארדי דולרים. חלק מקרנות אלו הן קרנות הון סיכון, המשקיעות בחברות הייטק בתחילת דרכן, וחלקן קרנות הון פרטיות ("private equity"), המשקיעות בחברות ותיקות במגוון ענפי הכלכלה.
שאלת המיסוי של קרנות ההון בישראל לא הוסדרה בחקיקה ייעודית. מכיוון שכך, לכאורה, חלים על קרנות אלו כללי המס הקבועים בפקודת המס לגבי מיסוי יחידים ושותפויות. כללים אלה נוגעים למגוון היבטי המס: מס הכנסה על פעילות הקרן; מיסוי הדיבידנד והריבית שמקבלים שותפי הקרן; מיסוי חלוקת רווחים לשותף המנהל את עסקי הקרן, ומע"ם על פעילות הקרן ומנהליה בישראל. על פי פקודת המס, מנהל רשות המסים רשאי, לבקשת מבקש, ליתן החלטת מיסוי, וכן רשאי הוא ליתן החלטת מיסוי בהסכם.
סעיף 245 לפקודה, הדן ב"איסור מתן הנחות והקלות", קובע: "לא יותרו ניכויים או קיזוזים, ולא יינתנו פטורים, הנחות ממס או הקלות אחרות, אלא אם נקבעו במפורש בחוק או מכוח סמכות מוגדרת בחוק".
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2015 עד ינואר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולה של רשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים או הרשות) במיסוי קרנות השקעה הפועלות בישראל. הבדיקה נעשתה ברשות המסים. בדיקות השלמה נעשו ביחידת רשם השותפויות ברשות התאגידים שבמשרד המשפטים, במשרד האוצר, ברשות לניירות ערך, ברשות ההגבלים העסקיים ואצל רשם האגודות השיתופיות במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה).
הליקויים העיקריים
מתן הקלות ופטורים במס לקרנות הון בלא שנקבעה לכך הסמכה מפורשת בלשון החוק
הועלה כי משנות התשעים של המאה העשרים ועד היום נעשה שימוש בסעיף 16א לפקודה על ידי מנהל הרשות, לא כהחזר, בדיעבד, של מס זר ששולם כלשון הסעיף, אלא כדי לתת החלטות מיסוי מקדמיות המעניקות הקלות במס לקרנות הון ולמשקיעים הזרים בהן, לרבות פטור על רווחים, ריבית ודיבידנד. הקלות כאמור ניתנו בלא שנקבעה לכך הסמכה מפורשת בלשון החוק. במסגרת השימוש בסעיף האמור לעיל הוענקו הטבות מס ששוויין המצטבר לאורך השנים מוערך במיליארדי ש"ח, במקביל לגביית מיליארדי ש"ח שנבעו מההשקעות האמורות, בין היתר באמצעות מיסוי השכר בגופים המושקעים.
אי-יישום הנחיות ייחודיות בהוראות ביצוע לגבי קרנות הון סיכון
הועלה כי בהחלטות מיסוי מקדמיות נתנה הרשות הקלות מס שלא בהתאם לתנאי סף שקבעה בהוראות הביצוע שלה. יתרה מזאת, במקרים רבים תנאי החלטות המיסוי סתרו את תנאי הסף.
הרחבת הפטור ממס במשך השנים
עד מאי 2009 ניתנו הקלות המס האמורות לעיל בעיקר על הכנסות הנובעות מקרנות הון סיכון. באותו החודש, בעקבות החלטת שר האוצר דאז, הוחל במתן הקלות מס גם על הכנסות הנובעות מקרנות הון פרטיות. הועלה כי אחד מאישורי החלטות המיסוי ניתן כבר בשנת 2007 לקרן הון מסוימת (להלן-"קרן א'"), ובו התחייבות של הרשות לפטור את הקרן מכל חבות מס במכירה עתידית של אגודה שיתופית (להלן - אג"ש א'). לאחר כשבע שנים אג"ש א' אכן נמכרה על ידי הקרן, והטבת המס במכירה זו ובדיבידנדים שמשכה הקרן לפני המכירה נאמדת בכמעט מיליארד ש"ח.
הסדרי מע"ם לקרנות ההון שאינם מעוגנים בחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975
ההקלות במע"ם שניתנו לקרנות ההון ולמשקיעים בהן אינן מוסדרות בחקיקה וכוללות כמה הקלות חריגות.
מידע חלקי על הקרנות ברשות המסים וברשם השותפויות
1. אלפי שותפויות חוץ ("זרות") כוננו מחוץ לישראל; שותפויות אלה הן שותפויות מוגבלות הרשומות ברשות המסים (לצורך קבלת החלטת המיסוי), ואינן רשומות ברשם השותפויות, על אף החובה לכך על פי פקודת השותפויות [נוסח חדש], התשל"ה-1975.
2. הרשות לא גיבשה נוהל לקבלת דיווח על החזקות של יחידים ותאגידים בכל קרן, ובכלל זה קבלת פרטים על היחידים המחזיקים במניות החברות המחזיקות בקרן ועל הנהנים בנאמנויות המחזיקות בקרן.
אי-בדיקת התועלת המשקית והעלות האלטרנטיבית של הטבות המס הניתנות לקרנות ההון
הועלה כי מאז הונהגו הטבות המס (בשנות התשעים של המאה העשרים), לא נעשתה בחינה על ידי מי מהגופים הממשלתיים הרלוונטיים (רשות המסים, אגף התקציבים ואגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, המועצה הלאומית לכלכלה) בדבר התועלת למשק הישראלי מהטבות המס הגורפות הניתנות לכל אחד מסוגי קרנות ההשקעה. לא נבדק, בין היתר, מהי תרומתן של הטבות אלה לשוק העבודה, האם חל בעקבותיהן גידול בהשקעות בפריפריה וכיו"ב.
ליקויים בפיקוח הממונה על ההגבלים העסקיים על גופים מונופוליסטיים
1. לממונה על ההגבלים העסקיים לא קיימת מתודולוגיה סדורה לאיתור ניצול לרעה של כוח מונופוליסטי להעלאת מחירים ולמניעת פעולה זו.
2. למרות מידע שהגיע לידיעת הממונה על ההגבלים העסקיים בשנת 2011 בעניין אג"ש א', הוא לא פעל כנגד אגודה זו, שהיא בעלת מונופול בשוק הישראלי, כאשר זמן קצר לאחר רכישתה על ידי קרן א' היא העלתה את מחיריהם של מוצרי מזון בסיסיים.
ההמלצות העיקריות
1. על הרשות להסדיר את מתן הטבות המס למשקיעים זרים בחקיקה ובנהלים שיקבעו קריטריונים ברורים לקבלתן.
2. מן הראוי לקיים עבודת מטה לבדיקת התועלת המשקית והעלות האלטרנטיבית של הטבות המס הניתנות לקרנות ההשקעות בשיתוף כל הגורמים הרלוונטיים: רשות המסים, אגף התקציבים ואגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר והמועצה הלאומית לכלכלה.
3. על רשות המסים לגבש נוהל לקבלת דיווח על החזקות של יחידים ותאגידים בכל קרן, ובכלל זה קבלת פרטים על היחידים המחזיקים במניות החברות המחזיקות בקרן ועל הנהנים בנאמנויות המחזיקות בקרן.
4. מן הראוי שהגורמים הנוגעים בדבר, כמו ועדת הכלכלה של הכנסת ומשרד הכלכלה, ידונו בסוגיה זו על כל היבטיה: רמת האכיפה הראויה בנושא ניצול לרעה של מעמד מונופוליסטי לגביית מחיר מופרז לאור המציאות הכלכלית במדינת ישראל, שהיא מדינה שקיימת בה ריכוזיות בשווקים מסוימים המשפיעה על בעיית יוקר המחייה בישראל; דרכי התיאום ושיתוף הפעולה בנושא זה בין המאסדרים הענפיים לבין הרשות להגבלים עסקיים; המתודולגיה לפיה תיבחן סבירות המחירים לצרכן הסופי ועוד.
סיכום
מדיניות מסים קוהרנטית מבוססת על ערכים של שוויון ושל שקיפות. הטבות מס כמוהן כסיוע ישיר מתוך תקציב המדינה, וזהו מכשיר חשוב לעידוד השקעות במשק הישראלי. ניהול המתח בין הצורך בהגדלת ההכנסות ממסים לבין הצורך בעידוד השקעות הוא נדבך מרכזי במערכת המס.
למנהל רשות המסים מוקנים סמכות ושיקול דעת בקבלת החלטות פרטניות וענפיות שלהן משמעויות כספיות ניכרות. הקלת מס הנקבעת על פי שיקול דעת בלבד, ללא קריטריונים מוגדרים ואחידים, אינה רצויה. הקלות המס למשקיעים זרים ניתנות כיום לקרנות ההון בלא שנקבעה לכך הסמכה מפורשת בלשון החוק. משרד מבקר המדינה מברך את רשות המסים על קידום החקיקה שיזמה להסדרת ההקלות לקרנות ההון.
מקרה קרן א' ממחיש את הצורך בהסדרת ענף הקרנות. נוכח ההיקפים הגדולים של הטבות המס הגלומות בכלל הקרנות, מן הראוי להסדירן בחקיקה ובנהלים שיקבעו קריטריונים ברורים לקבלתן. נוסף על כך יש מקום לבחינת התועלת המשקית שנובעת מהטבות אלו בחלוף השנים.
פרסום החלטות מיסוי מקדמיות על פי קריטריונים שייקבעו ויפורסמו לציבור עשוי להגביר את אמון הציבור ברשות המסים ולתרום לקיום דיון ציבורי בדבר התועלת שבמתן ההטבות.