השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל

​רקע כללי

זיהום האוויר בישראל הוא אחד המפגעים החמורים ביותר המשפיעים על בריאות הציבור ועל איכות החיים והסביבה. זיהום האוויר נגרם ממקורות רבים ומגוונים, אך בעיקר משריפת דלקים פוסיליים המשמשים להנעת כלי תחבורה, לייצור חשמל ולפעילותם של מפעלי תעשייה. בתהליכים אלה נפלטים גזי חממה (להלן - גז"ח) ומזהמי אוויר הפוגעים בבריאות. האוויר הוא מוצר ציבורי חיוני. פועל יוצא מכך הוא שלא ניתן לשלול מאיש את השימוש בו, השימוש בו אינו כרוך בתשלום והאדם מנצל אותו ללא התחשבות בהשפעה שלו על איכותו. המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס) מתמחר את ההשפעות החיצוניות השליליות של זיהום האוויר. חישוב הערך הכספי של ההשפעות החיצוניות השליליות (להלן - עלויות חיצוניות) בדוח ביקורת זה התבסס על נתונים של המשרד להג"ס בנושא זה.

מנתונים של המשרד להג"ס ומנתונים של האיחוד האירופי, עולה כי פליטת מזהמים לנפש בישראל גבוהה במידה ניכרת מפליטת מזהמים לנפש במדינות האיחוד האירופי. מדינת ישראל שמה לה ליעד להפחית את פליטתם של גז"ח, הפוגעים באיכות הסביבה וגורמים לשינויי אקלים, ואת פליטתם של מזהמים הפוגעים בבריאות. בינואר 2011 נכנס לתוקף חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008, שמטרתו "להביא לשיפור של איכות האוויר וכן למנוע ולצמצם את זיהום האוויר, בין השאר על ידי קביעת איסורים וחובות בהתאם לעקרון הזהירות המונעת, והכל לשם הגנה על חיי אדם, בריאותם ואיכות חייהם של בני אדם ולשם הגנה על הסביבה לרבות משאבי הטבע, המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי, למען הציבור ולמען הדורות הבאים ובהתחשב בצורכיהם". באוגוסט 2013 אישרה הממשלה תכנית לאומית מינואר 2012 למניעה ולצמצום של זיהום האוויר, שבה נקבעו יעדים לשנים 2015 ו-2020, ובאפריל 2016 אישרה הממשלה תכנית לאומית ליישום היעדים שנקבעו לשנים 2025 ו-2030 בעניין הפחתת פליטת גז"ח (להלן - החלטת ממשלה מאפריל 2016).

פעילות ייצור החשמל חיונית למשק והכרחית לקיום חיים מודרניים. בתהליך ייצור החשמל נפלטים גז"ח ומזהמים הפוגעים בבריאות, בעיקר בעקבות ייצורו באמצעות דלקים פוסיליים, פחם וגז טבעי. בשנת 2014 היה שיעור החשמל שיוצר באמצעות פחם 49% מכלל החשמל שיוצר, ושיעור החשמל שיוצר באמצעות גז טבעי עמד על 49.5%; בשנת 2015 היה שיעור החשמל שיוצר באמצעות פחם 44.4% ובאמצעות גז טבעי 52%. עיקר הפליטות המזהמות נגרמות בתהליך הייצור באמצעות פחם. לחברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י) יש רישיונות לייצור 78.6% מסך יכולת הייצור של תחנות הכוח במשק החשמל, והיא היחידה המייצרת חשמל באמצעות פחם. משרד מבקר המדינה אמד, בהתבסס על הנתונים של המשרד להג"ס, את העלות החיצונית בתהליך ייצור החשמל בכל אחת מהשנים 2014 ו-2015 בכ-8.8 מיליארד ש"ח. עלות זו היא יותר ממחצית העלות החיצונית של זיהום האוויר הנגרם מכלל המגזרים במשק (חשמל, תחבורה ותעשייה) בכל אחת משנים אלה.

ניתן להפחית את זיהום האוויר הנגרם מייצור החשמל בין היתר באמצעות ייצורו מאנרגיות מתחדשות, התקנת אמצעים להפחתת פליטה בתחנות הכוח המופעלות באמצעות פחם, צמצום השימוש בפחם בתהליך ייצור החשמל והתייעלות אנרגטית. בינואר 2009 קבעה הממשלה יעד ביניים, ולפיו עד שנת 2014 יש לייצר 5% מהחשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות, ועד שנת 2020 יש לייצר 10% מהחשמל באמצעות אנרגיות כאמור. בשנת 2014 היה שיעור החשמל שיוצר באמצעות אנרגיות מתחדשות כ-1.4% מסך החשמל שיוצר במשק, ובשנת 2015 היה השיעור כ-2%. בספטמבר 2015 קבעה הממשלה יעד לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות בשיעור של 13% ו-17% לפחות מסך כל צריכת החשמל עד 2025 ו-2030 בהתאמה.

על חח"י חלות "הוראות אישיות למניעת מפגעים מתחנות כוח של חברת החשמל לפי סעיף 8 לחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961" מדצמבר 2010 (להלן - הצו הרוחבי). בצו הרוחבי נקבעה בין היתר חובת הפחתת פליטה באופן מדורג בתחנות הכוח המופעלות באמצעות פחם. בספטמבר 2016 חתמו שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - שר האנרגיה) והשר להגנת הסביבה על מסמך הבנות, ובו צוין כי באוגוסט 2016 הודיע שר האנרגיה על החלטתו לסגור את יחידות הייצור 4-1 בתחנת הכוח אורות רבין (להלן - אורות רבין), המופעלות באמצעות פחם, עד שנת 2022, בכפוף לפיתוח של שלושה מאגרי גז בלתי תלויים וחיבורם לחוף והקמת "יכולת גנרציה [ייצור] חלופית" באמצעות גז טבעי הנדרש לאספקת מלוא הביקוש לחשמל. עד יוני 2016 השקיעה חח"י במיזם להפחתת פליטה בתחנות הכוח שלה המופעלות באמצעות פחם כ-4.4 מיליארד ש"ח. חח"י אמדה את עלותו הכוללת של המיזם בכ-8.5 מיליארד ש"ח (כולל הוצאות מימון של כ-1.3 מיליארד ש"ח).

פעולות הביקורת

בחודשים מאי עד דצמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את מימוש ההחלטות והיעדים שקבעה הממשלה בעניין הפחתת זיהום האוויר הנגרם בתהליך ייצור החשמל, ובכלל זה את שילוב האנרגיות המתחדשות בתהליך ייצור החשמל ואת פעולות חח"י להפחתת זיהום האוויר בתהליך ייצור החשמל בה. הבדיקות נעשו במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה), ובכלל זה ברשות החשמל הפועלת בו, וכן במשרד להג"ס, במשרד האוצר ובחח"י. בדיקות השלמה נעשו במינהל התכנון במשרד האוצר (להלן - מינהל התכנון) וברשות מקרקעי ישראל.

הליקויים העיקריים

היעדר תכנון ארוך טווח לגבי שילוב אנרגיות מתחדשות במערך ייצור החשמל

למשרד האנרגיה אין תכנית אב כוללת למשק החשמל. המשרד לא קבע את היקף הגיבוי ואת היקף האגירה הנדרשים לשילוב אנרגיות מתחדשות במשק החשמל ולא קבע את צורכי הפיתוח של מערכת הולכת החשמל, לשם קליטת מכסות החשמל המיוצר באמצעות אנרגיות אלה. בניגוד להחלטת הממשלה מאפריל 2016, טרם קבע משרד האנרגיה תכנית לעמידה ביעדים שקבעה הממשלה לשנים 2025 ו-2030 בעניין ייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות.

עד מועד סיום הביקורת לא הכינו מינהל התכנון ומשרד האנרגיה תכנית מתאר ארצית לתשתיות משק האנרגיה, כפי שקבעה הממשלה בהחלטתה משנת 2008.

אי-עמידה ביעדים שקבעה הממשלה בעניין ייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות

בסוף שנת 2015 יוצרו כ-2% מכלל החשמל שיוצר במשק באותה שנה באמצעות אנרגיות מתחדשות, זאת אף שבהחלטת הממשלה מינואר 2009 נקבע כי עד שנת 2014 יש לייצר 5% מהחשמל באמצעות אנרגיות כאמור.

כדי לעמוד ביעדים שקבעה הממשלה לשנת 2020 קבעה רשות החשמל מכסות ייצור חשמל באמצעות אנרגיית רוח, ביוגז וביומסה; נקבע שהחשמל שייוצר באמצעים אלה יהיה כ-32% מסך החשמל שייוצר באמצעות אנרגיות מתחדשות. ואולם בשל חסמים שונים מומשה בסוף שנת 2015 רק 5% מהמכסה שנקבעה לייצור חשמל באמצעים האמורים. בינואר 2016 החליט שר האנרגיה להכפיל את מכסת הייצור באמצעות אנרגית רוח, על מנת לעמוד ביעדי הממשלה לשנת 2020, אף שהקמת מתקנים לייצור חשמל בטכנולוגיה זו נתקל בחסמים רבים.

הצוות הבין-משרדי שהוקם לפי החלטת ממשלה מאפריל 2016 כדי לבחון את החסמים המקשים על הקמתם של מתקני ייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות ולהמליץ על דרכים לצמצום החסמים (להלן - הצוות להסרת חסמים) עד ספטמבר 2016, טרם השלים מלאכתו וטרם פרסם את המלצותיו.

תעריפים שקבעה רשות החשמל למיזמים לייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות היו גבוהים וגילמו עלות עודפת לצרכני החשמל

נמצאו דוגמאות בהם תעריפים שקבעה רשות החשמל למיזמים לייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות היו גבוהים, וגילמו עלויות עודפות שיושתו על צרכני החשמל באמצעות התעריף לצרכן. לפי חישובי רשות החשמל, ייצור של 8.2% מהחשמל בשנת 2020 באמצעות אנרגיות מתחדשות צפוי להעלות את תעריף החשמל בכ-7.6% ולהטיל על הצרכנים עלות עודפת של כ-1.7 מיליארד ש"ח, לעומת ייצור באנרגיות קונבנציונאליות ללא אנרגיות מתחדשות.

אי-עמידה בלוחות הזמנים לביצוע המיזם להפחתת פליטה והגדלת תקציב המיזם

חח"י לא עמדה בלוחות הזמנים לביצוע המיזם להפחתת פליטה. נרשמו דחיות של שנתיים עד ארבע שנים בהתקנת האמצעים להפחתת פליטה (להלן - סולקנים) ביחידות המופעלות באמצעות פחם. המשך הפעלה של יחידות אלה ללא סולקנים גרם לנזק, עקב פליטת מזהמים הפוגעים בבריאות. התקנת הסולקנים במועד שנקבע בצו הרוחבי הייתה מצמצמת עד דצמבר שנת 2015 את העלויות החיצוניות בכ-4 מיליארד ש"ח, והתקנתם לפי לוחות זמנים מאוחרים יותר שקבע המשרד להג"ס ביולי 2011 הייתה מצמצמת את העלויות החיצוניות כאמור בכ-2.4 מיליארד ש"ח (החישוב אינו כולל את העלויות החיצוניות עקב הפליטה מיחידות 4-1 באורות רבין).

באפריל 2016 עדכנה חח"י את תקציב המיזם שאישר הדירקטוריון בנובמבר 2012. התקציב לפי העדכון כולל תוספת של כ-1.5 מיליארד ש"ח (לא כולל עלויות ריבית בזמן ההקמה של הסולקנים, בסכום של כ-1.3 מיליארד ש"ח) וגבוה בכ-27% מהתקציב המקורי. לפי הסברי חח"י נדרשה הגדלת התקציב בשל הערכת חסר של תכולת העבודה בשלב תכנון המיזם (בשנת 2013), שנבעה בין השאר ממורכבות המיזם, מאי-הוודאות לגבי פעולות שיידרש לבצע במסגרת המיזם ומאי-תקצוב שלהן.

במשך 5 שנים לא קיבל משרד האנרגיה החלטה סופית בעניין אופן הפחתת הפליטות מיחידות 4-1 ותרם בכך להמשך פליטת המזהמים

משרד האנרגיה שינה תכופות את ההחלטה בעניין אופן הפחתת הפליטה ביחידות הייצור 4-1 באורות רבין. הדבר גרם להמשך הפעלתן של היחידות במתכונת הנוכחית (פחם ללא אמצעים להפחתת פליטה) ולחריגה של כחמש שנים מהמועד שנקבע בצו הרוחבי להפחתת הפליטות מהן. משרד מבקר המדינה אמד את העלויות החיצוניות בפרק הזמן משנת 2013 עד מחצית שנת 2016 בכ-5.6 מיליארד ש"ח, בהתבסס על נתוני המשרד להג"ס.

אי-אישור תכנית פיתוח עדכנית למקטע ייצור החשמל

עד מועד סיום הביקורת לא אישרו שר האנרגיה ושר האוצר תכנית פיתוח עדכנית למקטע ייצור החשמל, הכוללת בין היתר את ביטול מיזם D ואת הסבת יחידות 4-1 באורות רבין ליחידות לשימור. לאי-אישור תכנית פיתוח כאמור יש השפעות על משק החשמל.

ההמלצות העיקריות

על משרד האנרגיה ורשות החשמל לקבוע תכנית ארוכת טווח לשילוב אנרגיות מתחדשות בייצור החשמל, ובכלל זה לקבוע את ההיקף של הגיבוי והאגירה הנדרשים להבטחת אספקת חשמל סדירה, את צורכי הפיתוח של מערכת ההולכה ואת הצעדים לעמידה ביעדי הממשלה לייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות בשנים 2025 ו-2030, תוך קביעת תמהיל, מיטבי לטכנולוגיות מתחדשות, בהתחשב בשיקולי עלות-תועלת וישימות. הפחתת זיהום האוויר מייצור החשמל מתבצעת בכמה שיטות, ובהן שילוב אנרגיות מתחדשות בתהליך ייצור החשמל וצמצום השימוש בפחם. שילוב אנרגיות מתחדשות בהיקף רחב דורש הטמעה של כלים לחיזוי יכולת הייצור באמצעות אנרגיות אלו ופיתוח אמצעים לאגירה ולגיבוי. תכנון מערך ייצור החשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות אינו יכול לעמוד בפני עצמו, אלא חייב להיעשות במסגרת תכנון כולל של משק החשמל ומערך ייצור החשמל בעתיד.

על משרד האנרגיה ומינהל התכנון להשלים את הכנת תכנית מתאר ארצית לתשתיות משק האנרגיה (תמ"א 41) ואת אישורה של התכנית, על מנת שפריסת המתקנים להפקת חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות תהיה מיטבית, דבר שיביא להפחתת עלות ייצור החשמל והולכתו. על הצוות להסרת חסמים לפעול להסרת החסמים המקשים את הקמת המתקנים להפקת חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות.

על שר האנרגיה בהתייעצות עם השר להג"ס, להגיש בהקדם הצעת החלטה לממשלה בעניין היערכות משק החשמל לסגירת יחידות 4-1 באורות רבין והפעולות הנדרשות בעקבות כך. על שר האנרגיה לקבוע, בהתייעצות עם שר האוצר, תכנית פיתוח בהתאם להנחיותיו לצמצום השימוש בפחם לייצור חשמל, שתכלול את ביטול מיזם D ואת הסבת יחידות הייצור 4-1 באורות רבין ליחידות לשימור.

על המשרד להגנת הסביבה לעקוב אחר העמידה ביעדים להפחתת הפליטה של המזהמים הפוגעים בבריאות שנקבעו בתכנית הלאומית למניעה ולצמצום של זיהום האוויר, ואחר העמידה ביעדים לצמצום פליטות גז"ח שנקבעו בתכנית הלאומית להפחתת גז"ח, ולנקוט צעדים להשגת יעדים אלה.

סיכום

זיהום האוויר בישראל הוא אחד המפגעים החמורים ביותר המשפיעים על בריאות הציבור בארץ, על איכות החיים ועל איכות הסביבה. משרד מבקר המדינה אמד את עלות זיהום האוויר בשנת 2015 עקב פליטת גז"ח ופליטת מזהמים הפוגעים בבריאות מכלל המגזרים (חשמל, תחבורה ותעשייה), בהתבסס על העלויות החיצוניות שקבע המשרד להג"ס, בכ-16 מיליארד ש"ח; בשנת 2014 נאמדה העלות ב-15.9 מיליארד ש"ח. יותר ממחצית העלות בכל אחת מהשנים האמורות, כ-8.8 מיליארד ש"ח, מקורה בתהליך ייצור החשמל. אף שבמהלך השנים חלה ירידה ניכרת בהיקף הפליטה מתחנות הכוח הפחמיות, העלויות החיצוניות מתחנות אלה נותרו גבוהות והסתכמו מתחילת שנת 2013 עד מחצית שנת 2016 בכ-14.8 מיליארד ש"ח.

מדינת ישראל שמה לה ליעד להפחית את פליטת המזהמים במגזרים השונים, לרבות במגזר החשמל, ואף התחייבה על כך בהסכמים בין-לאומיים. הפליטה במגזר החשמל אמורה להיות מופחתת בין היתר באמצעות שילוב אנרגיות מתחדשות במערך ייצור החשמל וצמצום השימוש בפחם. נמצא כי החלטות ממשלה בעניין הפחתת פליטת גז"ח ובעניין שילוב אנרגיות מתחדשות בייצור החשמל לא מומשו.

מהביקורת עולה שבסוף שנת 2015 - שנה לאחר המועד שנקבע בהחלטת הממשלה להשגת יעד הביניים של ייצור 5% מהחשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות - היה שיעור ייצור החשמל באמצעות אנרגיות אלו כ-2% בלבד מכלל ייצור החשמל; ייצור החשמל כאמור נעשה בעיקר באמצעות אנרגיה סולרית, וכמות החשמל שיוצרה באמצעות אנרגיית רוח, ביוגז וביומסה הייתה זניחה. כדי לעמוד ביעדים שקבעה הממשלה לשנים 2020, 2025 ו-2030 על הגורמים הממשלתיים (משרד האנרגיה, המשרד להג"ס ומשרד האוצר), לפעול בהקדם להסרת החסמים המעכבים את ייצור החשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות; לבחון את צורכי הפיתוח של מערך ייצור החשמל והולכתו ואת צורכי הגיבוי והאגירה הנדרשים; ולקבוע את תמהיל הטכנולוגיות המיטבי לייצור חשמל באמצעות אנרגיות אלו, בהתחשב בשיקולי עלות-תועלת, ישימות והצורך בהבטחת אספקת חשמל רציפה.