רקע כללי
על פי חוק בנק ישראל, התש"ע-2010 (להלן - חוק בנק ישראל או החוק), אחד מתפקידיו של בנק ישראל הוא טיפול במערכת המזומנים במשק הישראלי - להנפיק מטבע, להסדיר את מערכת המזומנים ולכוונה. בהתאם לחוק, הסמכות הבלעדית להנפיק מטבע (שם כולל לשטרות, מעות, מטבעות זיכרון ומטבעות מיוחדים) שהוא הילך חוקי בישראל נתונה לבנק ישראל. פעילותו של בנק ישראל נועדה להבטיח למשק אספקת מזומנים סדירה בהתאם לעודפי הביקוש וההיצע ובאיכות מטבע נאותה.
בשנת 2006 החליט בנק ישראל על החלפת סדרת השטרות בישראל. הניסיון בארץ ובעולם מלמד שתהליך ההיערכות לקראת השקה של סדרה חדשה של שטרות נמשך למעלה מחמש שנים, ותהליך ההחלפה עצמו מתבצע באופן הדרגתי במשך כמה שנים נוספות, לעתים במרווח של שנתיים בין החלפת כל עריך. המשמעות היא שאין מדובר בפרויקט חד-פעמי, אלא בפעולה ארוכה הנפרסת על פני שנים, זאת כדי לשמר את ביטחון המטבע ואת אמון הציבור בו.
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט 2016 - מרץ 2017 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות מחלקת המטבע בבנק ישראל. הבדיקה כללה, בין היתר, היבטים בייצור השטרות, את אופן הטיפול במניעת זיופי שטרות ואת תהליך בחירת האישים שדיוקניהם יופיעו על גבי השטרות החדשים. בדיקות השלמה נעשו במשטרת ישראל (להלן - המשטרה) ובאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים).
הליקויים העיקריים
ההתקשרות עם מדפיס השטרות
לא נמצאו אסמכתאות לכך שבנק ישראל פנה לכמה ספקים על מנת לבחון את האפשרות להתקשר עמם לצורך הדפסת השטרות. למעשה, משנת 1997 מתקשר הבנק עם ספק אחד מסוים לצורך הדפסת השטרות.
בנק ישראל לא ביצע ניתוחי עלות-תועלת ובחינה של הכדאיות הכלכלית שבהדפסת השטרות בישראל לעומת הדפסתם בחו"ל. יתרה מזאת, נמצא כי הנושא כלל לא עלה לדיון בבנק ישראל.
היעדר נוהל בעניין שמירת סודיות
נושא הסודיות מוגדר בהסכם שבין מחלקת המטבע לבין מדפיס השטרות בלבד. על אף החשיבות שבנק ישראל רואה בנושא שמירת הסודיות, אין בבנק נוהל מסודר וברור בעניין שמירת הסודיות בתחום המטבע, אשר מפרט איזה מידע אסור בפרסום וכיצד על הבנק לפעול במקרה שמידע זה דולף.
ליקויים בטיפול בזיופי מטבע
לא קיים במשטרה גורם ייעודי המתמחה בתחום האכיפה נגד זיופי מטבע, אשר יכול לשמש גורם המתכלל את פעילות כלל יחידות המשטרה העוסקות בתחום ומקדם שיתוף פעולה יעיל ואפקטיבי ביניהן. נוסף על כך, אין במשטרה הנחיות אחידות וברורות בעניין אופן הטיפול בכסף מזויף ביחידות המשטרה השונות.
השטרות והמעות המזויפים שמקורם אינו ידוע שמעביר בנק ישראל למשטרה אינם מגיעים עם מידע מספק לבניית תמונה מדויקת.
אין למשטרה מאגר המרכז ומסווג מידע על זיופים אשר יכול לסייע לבנות תמונת מודיעין רחבה. נוסף על כך, המשרה של ראש חוליית הונאה במחלקת המודיעין, אשר אחראי לבניית תמונת המודיעין בנושא הזיופים, אינה מאוישת, וראש חוליית רכוש ממלא בפועל גם תפקיד זה.
היערכות בנק ישראל למקרה של זיוף מטבע בהיקף נרחב
נמצא כי הנוהל בנושא "היערכות בנק ישראל למקרה של זיוף מטבע בהיקף נרחב" הוא כללי מאוד, וחסר בו תיאור ברור ומפורט של הצעדים שעל בנק ישראל לנקוט במקרי חירום ותרחישים שונים הקשורים לזיוף מטבע.
בחירת הדמויות שיופיעו על השטרות
מעיון בפרוטוקולים של הוועדה לתכנון שטרי כסף, מעות ומטבעות זיכרון עולה כי לאחר דיונים רבים הגיעה הוועדה להסכמה שאנשי רוח יחליפו את המדינאים ודיוקניהם יופיעו על השטרות. אחד מחברי הוועדה הציע את שמות ארבעת המשוררים שלדעתו דיוקניהם צריכים להופיע על השטרות, והצעתו התקבלה ללא דיון מעמיק בחלופות אחרות.
ההמלצות העיקריות
על בנק ישראל לשוב ולבחון את הסיכונים הקיימים בהסתמכות על מדפיס אחד לעומת הסיכונים שבחיפוש אחר מדפיס חלופי. יצוין כי על פי תקנה 1ב(א) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, גם במקום שהותר לבצע התקשרות ללא מכרז יש להעדיף את דרך המכרז, וכי יש מקום לבחון קיום הליך תחרותי מתאים.
על בנק ישראל לבצע עבודת מטה מעמיקה שתתייחס לתרחישים שונים. בהתבסס על עבודה זו יכין בנק ישראל נוהל מפורט ומסודר המציע דרכי פעולה להתמודדות עם תרחישים אלו.
על בנק ישראל לגבש נוהל מפורט וברור בעניין שמירת הסודיות בנוגע לפעילות מחלקת המטבע בכלל ולתהליך ייצור השטרות בפרט. מן הראוי כי בנוהל יוגדר ויסווג המידע אשר בנק ישראל יחליט להגדירו כסודי ויפורטו הצעדים שיש לנקוט במקרה של דליפת מידע זה, ויפה שעה אחת קודם.
נוכח מגמת העלייה בהיקף תופעת זיופי המטבע ובאיכותם, יש צורך בהגדרת גורם ייעודי אכיפתי במשטרה אשר לרשותו הכלים המודיעיניים, החקירתיים והמבצעיים וכן הידע והמשאבים הנדרשים להתמודדות עם תופעת הזיופים.
בשל החשיבות הציבורית והחברתית שיש לבחירת הדמויות הציבוריות שדיוקניהם יופיעו על השטרות, יש מקום שבנק ישראל ישקול לקיים גם הליך המאפשר לציבור להתייחס להצעות שעל הפרק.
סיכום
הביקורת מעלה כי משנת 1997 מתקשר בנק ישראל עם ספק אחד מסוים לצורך הדפסת השטרות, וכי הבנק לא תיעד פניות לספקים נוספים לשם קיום הליך תחרותי להדפסת השטרות. עוד נמצא כי אין בבנק ישראל נוהל בעניין שמירת הסודיות של תהליך זה. בעניין זיופי המטבע נמצא כי אין במשטרה גורם ייעודי אכיפתי אשר לרשותו הכלים, הידע והמשאבים הנדרשים להתמודדות עם תופעת זיופי מטבע, אף שלתופעה זו יש פוטנציאל לערעור היציבות הכלכלית והיא גם עלולה לשמש לצורך מימון פעולות טרור. מעבר לנזק הכלכלי, זיוף מטבע הוא גם פגיעה חמורה בציבור, באמונו במטבע וכן פגיעה במוניטין הלאומיים. קיימת אפוא חשיבות חברתית מהמעלה הראשונה לצמצום תופעת זיופי מטבע, ולכן על המשטרה לפעול להקמת מערך ייעודי לטיפול בתופעה זו ולהמשיך לעבוד בשיתוף פעולה עם בנק ישראל בהתמודדות עם התופעה. ככל שיגברו האכיפה וההרתעה, כך יקטן התמריץ של גורמים עברייניים לפעול בתחום זה.
על בנק ישראל לבצע פעולות מבעוד מועד על מנת להבטיח את הפצתם הסדירה של השטרות וכן לגבש נוהל מפורט וברור בעניין שמירת הסודיות בנוגע לפעילות מחלקת המטבע בכלל ולתהליך ייצור השטרות בפרט.