הסכמים עסקיים - רשות שדות התעופה

​רקע כללי

רשות שדות התעופה (להלן - רש"ת או הרשות) הוקמה על פי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977 (להלן - חוק רש"ת). בחוק נקבעו תפקידיה והם בין היתר: להחזיק, להפעיל, לפתח ולנהל את שדות התעופה המפורטים בתוספת לחוק, לבצע בהם פעולות של תכנון ובנייה, לדאוג לביטחון השדות ולספק בהם שירותים נלווים לכל הפעולות האלה. המימון לפעילות הרשות מגיע מהכנסותיה - אגרות והכנסות מגורמים המפעילים שטחי מסחר ושירותים בתחומי הרשות ובמעברי הגבול היבשתיים. שר התחבורה מאשר את תקציב הרשות מדי שנה בהתאם לתכנית העבודה שהרשות מציגה לפניו. בחוק נקבע כי מועצת הרשות (שמתמנה ע"י שר התחבורה) והיו"ר שלה ינהלו את רשות שדות התעופה.

כמו כן נקבע בחוק כי על הרשות לממן מהכנסותיה את הפעילות של שדה התעופה בן גוריון (להלן - נתב"ג) והשדות הפנים ארציים, וכן את פיתוח שדות התעופה ותחזוקתם. בשנים האחרונות השקיעה הרשות מכספי הכנסותיה בתכנון ובבניית שדה התעופה "רמון" ובפרויקטים שונים בנתב"ג, כגון בניית מגדל פיקוח חדש, הקמת הזרוע הרביעית בטרמינל 3 ושדרוג המסלולים. נוסף על כך מעבירה הרשות למדינה חלק מרווחיה הצבורים.

בד בבד עם שירותי התעופה השונים שהרשות מספקת לנוסעים ולחברות התעופה, היא אחראית גם למתן זיכיונות מסחריים שבשטחי שדות התעופה וביניהן חנויות למכירת טובין פטורים ממכס, בעיקר לנוסעים בנתב"ג. הסכום הכולל של הכנסות הרשות ממתן זיכיונות בנתב"ג הסתכמו ב-2015 בכ-1.4 מיליארד ש"ח. רובם מזיכיון למכירת מוצרי אלכוהול, טבק, קוסמטיקה ועוד (להלן - LTPCCD) המתקבלים מתשלומים של הזכיינים (להלן - דמי הרשאה). במועד הביקורת כיהן מר יורם שפירא כסמנכ"ל למסחר ופיתוח עסקי (להלן - סמנכ"ל מסחר). מנכ"ל הרשות שנבחר ע"י מועצת הרשות בהמלצת שר התחבורה הוא מר יעקב גנות.

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר 2016 - פברואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את ההסכמים העסקיים של הרשות בנתב"ג. הבדיקה נערכה ברשות.

הליקויים העיקריים

הקצאת שטחי המסחר למקסום הכנסות הרשות

בהיותה המפעילה היחידה של כל שדות התעופה במדינת ישראל - הרשות היא האחראית הבלעדית להקצאת שטחי המסחר בכל שדות התעופה ומעברי הגבול. ההיקפים הכספיים של התקשרויות הרשות להקצאת הזיכיונות הם גבוהים מאוד והגיעו ב 2015 לכ-1.5 מיליארד ש"ח.

גובהם של דמי ההרשאה המינימליים שהרשות קובעת במכרזים שהיא מפרסמת בטרמינל 3 עלול להיות אחד הגורמים למיעוט המציעים במכרזים רבים, כשברוב המקרים יש מציע אחד או שניים בלבד. כתוצאה מזה כמעט שלא מתקיימת תחרות בין מציעים במכרזים, ולמעשה הרשות אינה פועלת להגברתה - בניגוד להמלצות ועדת טרכטנברג ולמדיניות הממשלה.

אף שמדיניות "השמיים הפתוחים" הייתה ידועה לרשות זה שנים, והיה צפוי גידול ניכר במספר הנוסעים ושינוי במאפיינים שלהם - הרשות לא נערכה לכך כיאות. היא לא כללה את תחשיב ההשפעות האפשריות של מדיניות זאת במנגנון ההצמדה של דמי ההרשאה, ולא נערכה לשנות את תמהיל החנויות כדי להתאימו להרגלי הקניה של הנוסעים לאחר הפעלת מדיניות השמיים הפתוחים.

הבעיות שהתעוררו עם זכייני הדיוטי פרי בעקבות הגידול ביחס של דמי ההרשאה בהשוואה לפדיון שלהם, שהגיע במקרים מסוימים אף ליותר מ-50%, מצביע על חלוקת סיכונים לא מידתית בין הזכיינים ובין הרשות. בעקבותיהן נאלצה הרשות לבצע שינויים מהותיים בחוזים עמם ואף להקדים את סיום החוזים עם חלקם. תופעות אלה מצביעות על חוסר היציבות של החוזים עם הזכיינים בטרמינל 3.

מקסום רווחיה של הרשות הוא היעד העיקרי שלה במתן זיכיונות, ומתן בלעדיות לזכיינים מאפשר לה לגבות מהם דמי הרשאה גבוהים. בגביית דמי ההרשאה הגבוהים היא מתעלמת מהסיכונים הגבוהים שהיא מעבירה לזכיינים, והם "מגלגלים אותם" על הצרכנים ומעלים את המחירים שהם נדרשים לשלם בחנויות הדיוטי פרי. כמו כן, בדיוטי פרי, הנוסעים ניצבים מול זכיין בלעדי שעלול לגלם את הסכומים הגבוהים שהוא משלם לרשות במחירי המוצרים הנמכרים. אף שבדיוטי פרי אין תנאים תחרותיים, הרשות אינה קובעת דרישות או מגבלות למחירי מוצרים הנמכרים בו, למעט בשירותי הסעדה.

ליקויים בהתקשרות עם חברה א'

הרשות בדקה את שאלת פיצול ההרשאה לחנות LTPCCD לשני זכיינים כאשר בראש מעייניה עמד השיקול של מקסום רווחיה. החלטת הרשות שלא לפצל את הזיכיון קיבעה למעשה את בלעדיות הזכיין בדיוטי פרי ואת התלות של הרשות בו.

בקביעת תנאי המכרז ב-2013 פעלה הרשות מתוך חוסר איזון בין צרכיה שלה - מקסום הרווחים מהפעילות המסחרית, ובין צורכי הנוסעים - ובכך לא מילאה את תפקידה כגוף ציבורי המחויב לפעול לא רק על פי שיקולים עסקיים אלא גם תוך התחשבות בטובת הציבור. מלבד זה - הרשות לא פעלה להתאמת מבחר המוצרים הנמכרים בחנויות הדיוטי פרי ומחיריהם לאפיונם של הנוסעים.

הרשות לא עדכנה את מנגנון ההצמדה של דמי ההרשאה המינימליים לחנויות בטרמינל 3 במכרז השני שפורסם בשנת 2013. זאת - אף שבמועד זה כבר ידעה על כניסת הסכם "השמיים הפתוחים" לתוקף ועל גידול בתנועת הנוסעים הצפוי בעקבותיו.

תנאי הסף שקבעה הרשות למכרז ב-2013 היו גבוהים מאוד (מחזור של 600 מיליון ש"ח בשנתיים האחרונות, ודמי הרשאה מינימליים ע"ס 150 מיליון דולר היו בין שאר הסיבות לכך שהתקבלו שתי הצעות בלבד. אי-פיצול הזיכיון מחייב את הרשות לאתר מציעים שיש להם היקפי פעילות גדולים מאוד ושליטה בתחומי עיסוק רחבים מאוד, ובפועל יש בכך משום מחסום למציעים פוטנציאלים.

מנגנון ההצמדה שנקבע בחוזה מ-2014 גרם לכך שהיחס בין דמי ההרשאה ששילם הזכיין לרשות ובין הפדיון שלו בשנת 2015 הגיע לכ-58%, הגבוה ב-7% מזה שהיה ב-2014. בעקבות זה נקלע הזכיין להפסדים גבוהים שהביאו את הרשות לערוך שינויים מהותיים בחוזה ולהקדים את סיום ההתקשרות בארבע שנים.

ליקויים בהתקשרויות להמרת מט"ח

במכרז הראשון שקיימה הרשות ב-2011 לשני זכיינים, בנק וחברה נוספת להמרות מט"ח (להלן- חברת חלפנות), לא התקבלו הצעות להמרת מט"ח על ידי חברות חלפנות. בביצוע המכרז השני נפלו כשלים רבים וביניהם:  (א) על אף שבמכרז הראשון לא היו מציעים, העלתה הרשות את דמי ההרשאה המינימליים במכרז השני ב-4 מיליון ש"ח בהשוואה לדמי הרשאה מינימליים בסך 14 מיליון ש"ח במכרז הראשון ;  (ב) הרשות לא קבעה מגבלות לגובה שערי ההמרה ואף לא כללים לפיקוח עליהם, ובכך אפשרה לחברת החלפנות שזכתה במכרז להסתמך על העלאת שערי ההמרה כדי לממן את דמי ההרשאה ובכך פגעה בנוסעים; (ג) הרשות שינתה את תנאי המכרז באופן מהותי לאחר סיום הליך המכרז וקביעת הזוכה, הדבר מצביע על הכנה לקויה של המכרז שיש בה משום פגיעה בתנאי מסחרי שהמציע הסתמך עליו.

תלונות על השירות שניתן על ידי חברת החלפנות, שנבעו בין היתר בשינוי תנאי המכרז השני, הביאו לביטול ההתקשרות של הרשות עמה. הביטול הביא לידי הפסקת התחרות שהייתה בין שתי הזכייניות להמרת מט"ח בנתב"ג ולהפחתת הכנסות הרשות.

אף שפורסמו שלושה מכרזים לאיתור חברת חלפנות שתספק שירות להמרת מט"ח ולא הוגשו בהם כל הצעות - לא בדקה הרשות את האפשרות לשנות את תנאי הסף של המכרז ואת גובה דמי ההרשאה המינימליים.

הרשות פעלה בניגוד לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, בכך שהעבירה לשימושו של בנק א' שטחים מנכסיה ללא קבלת האישורים המתאימים מוועדת המכרזים או מוועדת הפטור, ובלי שנחתם חוזה בין הבנק לרשות. רק כחודש לאחר שהשטחים נמסרו אישרה וועדת המכרזים את ההעברה.

הרחבת ההתקשרות הקיימת עם בנק א' לטרמינל 1, כפי שאישרה הרשות, קיבעה את הבלעדיות שלו בשני הטרמינלים. הרשות לא קיימה מכרז להכנסת מפעילים נוספים שימנע תלות בזכיין אחד. אף שהרשות תכננה שהחל ב-2011 יהיו שני מפעילים, בפועל נשאר הבנק המפעיל היחיד. בהיעדר תחרות הוא חולש על כל שוק המרת המטבע ופוטנציאל הכנסותיו גדל.

ליקויים בהתקשרויות למתן שירותי פרסום

בחוזה שחתמה רש"ת עם חברת הפרסום נקבעה הצמדה לתנועת הנוסעים, למרות שהצמדה זו אינה תואמת את הנתונים שסיפקו חברות הייעוץ בנוגע למקובל בשדות תעופה בעולם, ועל אף שאין בכך היגיון כלכלי. בפרוטוקול וועדת המכרזים לא נמצאו נימוקים מקצועיים להצמדת דמי ההרשאה למספר הנוסעים.

אף שהצעת חברת הפרסום הייתה גבוהה מאוד יחסית לפדיון בשנה האחרונה (שממנה ניתן ללמוד על סיכון גבוה להצעה הפסדית מצידה) - לא דנה הרשות בסיכונים ולא זימנה את החברה לשימוע במטרה לבדוק את הצעתה טרם הכרזתה כזוכה. בכך נחשפה הרשות לסיכונים של הפסדים כספיים ולבעיות תפעוליות אפשריות בתחום הפרסום בשדות התעופה.

נספח התפעול לחוזה כלל הנחיות והגבלות רבות על פעילות הזכיין. הרשות לא קבעה פרקי זמן והנחיות להחלפת פרסומות במועדים קבועים, כדי לאפשר לזכיין לתכנן את צעדיו כלפי לקוחותיו. חוסר היערכות מספקת גרמה הפסדים ונזקים כבדים לחברת הפרסום, והם שהביאו לידי הפסקת ההתקשרות לפני תום החוזה.

ליקויים במתן זיכיונות בטרמינל 1

על פי תקנות חובת המכרזים על הרשות להעדיף את ביצוע ההתקשרויות בדרך של מכרז פומבי רגיל על פני הליכים לא תחרותיים הפטורים ממכרז. אף שפתיחת חנויות דיוטי פרי נוספות בשטח נתב"ג היא ההזדמנות הקרובה והקלה ביותר בעבור הרשות להביא לידי פתיחת תחרות בין הזכיינים, החליטה הרשות לאשר את הרחבת התקשרויות לטרמינל 1 עם זכיינים קיימים בטרמינל 3. הרחבות אלו נעשו כמימוש של אופציה קיימת בחוזה או כמתן פטור ממכרז במקרים שבהם לא הייתה אופציה בחוזה.

אף שעוד באוגוסט 2016 החליטה וועדת המכרזים לפרסם מכרז להפעלת חנות בענף מסחרי מרכזי, לא פעלה החטיבה למסחר כדי פרסם מכרז כנדרש למרות הדחיפות שבו. חמישה חודשים לאחר ההחלטה וחמישה חודשים לפני מועד פתיחת הטרמינל, שוב פנתה החטיבה לוועדה כדי לקבל פטור ממכרז, ולא הותירה לוועדה ברירה אלא לאשר ניהול מו"מ להרחבת ההתקשרות הקיימת. הוועדה אישרה את הבקשה לניהול מו"מ ללא מכרז.

למרות הירידה הצפויה במספר הנוסעים באולם שחקים בטרמינל 3 עקב הרחבת השימוש בטרמינל 1 לטיסות יוצאות - לא נערכה הרשות מראש כדי למנוע פגיעה בזכיינים באולם שחקים. הרשות החלה לטפל בטענות הזכיינים רק לאחר שטענו שבתנאים הקיימים אין באפשרותם להמשיך את ההתקשרות. בעקבות פנייתם שינתה רש"ת תנאים בחוזים. התנהלות כזו מעידה על ניהול משברי ועל חוסר היערכות מספקת לתרחיש צפוי.

ההמלצות העיקריות

ההתקשרויות של הרשות למתן זיכיונות הן פעולות עסקיות, ולכן עליה לפעול בכל הקשור אליהן בהגינות עסקית ובאחריות ובהתאם לחוק ההגבלים העסקיים - כנדרש מתאגיד ממשלתי. לפי החוק אמור התאגיד הממשלתי להעמיד במרכז את האינטרס הציבורי ואת טובת הצרכן, ולא את מקסום הכנסותיו בלבד.

על הרשות לשקול מחדש את מדיניות ההקצאה של שטחי המסחר בנתב"ג ואת מבנה דמי ההרשאה ושיטת הצמדתם, כדי למנוע משברים נוספים בעתיד. בין היתר, עליה לבחון דרכים להגברת התחרות במכרזים, לחלק את הסיכונים בינה ובין הזכיינים.

במכרזים העתידיים חייבת הרשות לשקול דרכי פעולה שונות שיסייעו להגברת התחרות ולהקטנת התלות שלה בזכיין בודד.

על הרשות לבדוק את תנאי הסף שהיא קובעת במכרזים כדי להגדיל את מספר המציעים במכרזים אלה. בין היתר, עליה לשקול את פיצולו של תחום ה-LTPCCD לתת-תחומים. פיצול זה עשוי להגדיל את התחרות בין המציעים ולהקטין את התלות של הרשות בזכיין אחד.

מן הראוי שלקראת ההתקשרויות העתידיות לקבלת שירותי המרת מט"ח תבחן הרשות את תנאי הסף ואת דמי ההרשאה המינימליים במכרז, כדי להגדיל את מספר המציעים ולקיים תחרות בין הזכיינים להמרת מט"ח בנתב"ג.

על הרשות לשכלל את החוזים עם הזכיינים למתן שירותי פרסום כדי לתת מענה לשינויים אפשריים, ולמזער בכך את סכנת המשבר עם הזכיינים.

על הרשות להיערך מראש לקראת שינויים צפויים ולפעול להתאמת החוזים אליהם כדי למנוע היווצרות משברים.

סיכום

הפעילות המסחרית של רשות שדות התעופה חיונית למתן שירות איכותי לנוסעים. מאחר שהרשות אינה ממומנת מתקציב המדינה, פעילותה המסחרית חיונית גם לצורך השגת מקורות כספיים לתפעול שוטף של שדות התעופה שבאחריותה - ובראשם נתב"ג - ולפיתוח תשתית התעופה בישראל. הרשות היא האחראית הבלעדית להקצאת שטחי המסחר בכל שדות התעופה ומעברי הגבול בישראל, משום שהיא המפעילה היחידה של כל שדות התעופה בארץ. יודגש כי בהתקשרויות של הרשות עם בעלי ההרשאה השונים כרוכים סכומי כסף גדולים מאוד שהסתכמו בשנת 2015 לכ-1.5 מליארד ש"ח.

הביקורת העלתה כי היעד העיקרי של הרשות במתן זיכיונות בנתב"ג הוא מקסום רווחיה מהפעילות המסחרית. תנאי סף מחמירים ודמי הרשאה מינימליים גבוהים שהיא קובעת במכרזים להקצאת שטחי מסחר בנתב"ג מקטינים את מספר המתמודדים במכרזים. דמי הרשאה הגבוהים מכבידים על בעלי ההרשאה ופוגעים במקרים רבים ביציבות ההתקשרויות של הרשות עמם. העלויות והסיכונים הגבוהים מולם ניצבים בעלי ההרשאה, והבלעדיות שמעניקה הרשות לחלק מהזכיינים בתחומים העיקריים בדיוטי פרי, עלולים להביא לקביעת מחירים גבוהים של המוצרים. הרשות לא התייחסה לנושא זה, למעט קביעת הגבלות מחירי שירותי ההסעדה. חשוב לציין כי בשטחי הדיוטי פרי לא מתקיים מצב תחרותי ומחיר המוצר אינו השיקול היחידי של הנוסע לפני ביצוע רכישה. כמו כן, ברוב החוזים שלה עם בעלי ההרשאה שנבדקו לא נערכה הרשות לשינויים צפויים, והדבר הביא לידי פגיעה ברווחיות הזכיינים שאילצו אותה לבצע שינויים מהותיים בחוזים ואף הביאו לידי סיום של חלק מההתקשרויות טרם זמנן.

היותה של הרשות תאגיד ממשלתי מחייב אותה לפעול בהגינות עסקית, ולצד הצורך להשיג מקורות למימון פעילותיה, עליה לפעול להרחבת התחרות בשטחי המסחר בנתב"ג, לפעול בהתאם לחוק הגבלים העסקיים ובאחריות המחייבת כל תאגיד ממשלתי, ולהעמיד את טובת הנוסעים במקום גבוה בסדר העדיפויות שלה. כמו כן עליה לדאוג לכך שתנאי החוזים עם הזכיינים יהיו הוגנים ומציאותיים כלפיהם וכלפי לקוחותיהם, ולהיערך מראש לתרחישים ולשינויים צפויים, כדי להימנע ממשברים שיאלצו אותה לסגת מתנאי ההתקשרות מאוחר יותר ומביצוע שינויים מהותיים בחוזים.