רקע כללי
הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) היא רשות מאסדרת ומפקחת, שמטרתה בין היתר להבטיח כי שירותי המים שיינתנו לכלל תושבי המדינה יהיו אמינים ובאיכות נאותה. על פי הוראות חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001, על הרשויות המקומיות להקים תאגידי מים וביוב לשם מתן שירותי מים וביוב לתושבים המתגוררים בתחום שיפוטן ולשם תחזוקתן השוטפת של מערכות המים והביוב (להלן - תאגידי מים או תאגידים), בהתאם לכללים שקבעה מועצת רשות המים. עד מועד סיום הביקורת בפברואר 2017 (להלן - מועד סיום הביקורת), הקימו הרשויות המקומיות 56 תאגידי מים.
ברשות המים פועלת יחידת הממונה על תאגידי המים והביוב. היחידה אחראית בין היתר לפקח על הקמתם של תאגידי המים, על ניהולם התקין ועל מילוי חובותיהם. כן אחראית היחידה למתן הנחיות מקצועיות בנושא ניהול משק המים ובנוגע לשיקומן ולפיתוחן של מערכות המים בשטחי השיפוט של הרשויות המקומיות.
פעולות הביקורת
בחודשים יוני 2016 עד פברואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה נושאים שונים הקשורים לניהול תאגידי המים. נבדקה דרך פעולתם של שני תאגידי מים בנוגע לקידוחים שבאחריותם והפיקוח של משרד הבריאות על תאגידי המים והקידוחים. הביקורת נעשתה בתאגידי המים מי חדרה בע"מ (להלן - מי חדרה), מי הרצליה בע"מ (להלן - מי הרצליה). כמו כן נבדקו דרך פעולתן של הנהלות תאגידי המים בכמה היבטים הנוגעים לניהולם של התאגידים ולפיקוח עליהם, על התקשרויותיהם של תאגידי המים עם ספקים ונותני שירותים ועל דרך פעולתן של ועדות המכרזים של התאגידים. הביקורת נעשתה בשישה תאגידים: מי אשקלון - תאגיד המים והביוב האזורי בע"מ; מי נעם - תאגיד מים וביוב אזורי בע"מ; עין כרמים - תאגיד מים וביוב בע"מ; מי הגליל - תאגיד המים והביוב האזורי בע"מ; עין אפק בע"מ; ת.מ.ר - תאגיד מים אזורי בע"מ, וכן במשרד הבריאות וברשות המים. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים ובתאגיד הרי נצרת - מפעלי מים וביוב בע"מ.
הליקויים העיקריים
הפקת מי שתייה מקידוחים שאין להם רישיון עסק
מי הרצליה הפיק במשך כשבע שנים כ-23% ממי השתייה שסיפק מקידוחים שלא ניתן להם רישיון עסק; רישיון העסק לקידוחים אלה ניתן במאי 2017. מי חדרה מפיק כ-35% ממי השתייה שהוא מספק מקידוחים שאין להם רישיון עסק. אי-קיום התנאים לקבלת רישיון העסק עלול לפגוע ביכולת להבטיח את איכותם התברואית של מי השתייה.
צנרת ביוב ללא מיגון באזור מגן של קידוח מי שתייה
מי הרצליה לא פעל למיגון צנרת הביוב באזור המגן של קידוח מים, על אף דרישות משרד הבריאות ביולי 2011 ועל אף ממצאי סקר תברואי מאוקטובר 2015. היעדר המיגון עלול לפגוע באיכות מי הקידוח ולגרום לזיהומם.
אספקת מים מקידוח מי שתייה ללא אישור משרד הבריאות להפעלתו
מי חדרה סיפק מי שתייה מקידוח בלי שקיבל אישור להפעלתו ממשרד הבריאות. השיהוי במילוי דרישותיו של משרד הבריאות שהיו תנאי לקבלת אישור הפעלה, עלול היה לפגוע ביכולת להבטיח את איכותם של מי השתייה.
אי-הקמת מתקן טיוב
מי הרצליה לא הקים מתקן לטיוב מי השתייה המופקים מקידוח, אף שרשות המים אישרה להקימו. רשות המים לא בדקה את הסיבות לאי-הקמתו של המתקן. עקב אי הקמת המתקן אי- אפשר להפיק מהקידוח מי שתייה ובכך להגדיל את היצע מי השתייה ממקורות מים טבעיים. בהעדר המתקן אי-אפשר להפיק תועלות נוספות כמו הרחקת זיהומים ממקור המים, הגברת אמינות אספקת מי השתייה ויכולת אספקתם במצבי חירום.
אי-הכנת דוח סקר תברואי חקירתי
מי חדרה לא הכין דוח סקר תברואי חקירתי בכתב כנדרש בתקנות, אף שבבדיקות מי גלם שנעשו בקידוח להפקת מי שתייה התקבלו תוצאות חריגות. משרד הבריאות לא עמד על קבלת ממצאי הסקר בכתב. בכך נפגמה היכולת של מי חדרה להפיק לקחים מהמקרה ולמנוע את הישנותו.
אי-מינוי דירקטורים לדירקטוריון
לדירקטוריונים של מי אשקלון, מי נעם, ועין כרמים לא מונו דירקטורים במניין המזערי הנדרש, דבר שהביא לכך שהדירקטוריונים האמורים לא קיימו פיקוח רצוף על תפקוד התאגידים.
אי-מינוי ועדת ביקורת ואי-הגשת דוחות ביקורת על ידי מבקרי הפנים
במרבית התאגידים שנבדקו לא מונתה ועדת ביקורת או שהיא לא התכנסה באופן סדיר. בחלק מהתאגידים מבקרי הפנים לא הגישו דוחות ביקורת משך יותר משנה.
היעדר כללים של רשות המים לביצוע התקשרויות
מועצת רשות המים משתהה זה כארבע שנים בהליך קביעת כללים המנחים את תאגידי המים כיצד לבצע את התקשרויותיהם עם קבלנים וספקים. עקב כך פועלים התאגידים באורח לא אחיד בעניינים שונים, למשל בכל הנוגע לסכום ההתקשרות המחייב מכרז.
התקשרויות ללא מכרז
נמצא כי תאגידי מים התקשרו עם קבלנים וספקים בלי לקיים הליך מכרזי לבחירתם, אף שהדבר נדרש בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), ובתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים).
התקשרויות ללא הסכם וחריגות מתקופות ההסכם
נמצאו תאגידים שהתקשרו עם קבלנים וספקים ללא הסכם כתוב. נמצאו תאגידים שהעסיקו קבלנים וספקים ושילמו להם סכומי כסף ניכרים גם לאחר שפג תוקף ההסכם עמם, ובלי לחתום עמם על הסכם חדש.
ההמלצות העיקריות
על רשות המים ועל הממונה לבצע פיקוח הדוק יותר על תאגידי המים בכל הקשור בקיום ממשל תאגידי נאות. על הרשות להבטיח כי תאגידי המים יפעלו בהתאם לחוק ולנקוט נגד התאגידים שאינם פועלים בהתאם לחוק, כמתואר לעיל, את הצעדים המתאימים.
על משרד הבריאות לעקוב אחר ביצוע דרישותיו מתאגידי המים לשמירה על אזורי המגן של קידוחי המים, בפרק זמן קצר יותר, לשם הבטחת איכותם של מי השתייה המופקים מהקידוחים ובריאות הציבור.
על תאגידי המים לפעול בהקדם לעמידה במלוא התנאים של משרד הבריאות והרשויות המקומיות לקבלת רישיון עסק לקידוחים כנדרש בחוק, כדי להבטיח את איכותם של מי השתייה המופקים מהקידוחים ובריאות הציבור.
על רשות המים לעקוב אחר הקמת מתקני טיוב ולבדוק מהן הסיבות לאי-הקמת מתקנים שהיא אישרה לתאגידי מים להקים. כמו כן, עליה לשקול דרכי פעולה נוספות להקמת מתקני טיוב לשימור היכולת להפיק מי שתייה מקידוחים ולהגברת אמינות אספקת מי שתייה במצבי חירום, ובכלל זה ייזום הקמה של מתקני טיוב.
על בעלי המניות בתאגידי המים להקפיד למנות דירקטורים לדירקטוריונים של התאגידים וכן על הדירקטוריון להקפיד למנות חברים לוועדות הביקורת, במניין הנדרש על פי החוק, לשם תפקודם התקין של הדירקטוריונים וועדות הביקורת. על ועדות הביקורת לעקוב אחר עבודת מבקרי הפנים של התאגידים ולוודא כי יכינו דוחות ביקורת כנדרש.
על רשות המים להשלים בהקדם את את הקמת מאגר הדירקטורים ולפעול למינוי דירקטורים בדירקטוריונים החסרים, ועל מועצת רשות המים להשלים בהקדם את הליך קביעת כללי ההתקשרויות של תאגידי המים.
על הנהלות תאגידי המים להיערך בעוד מועד לסיומן של תקופות ההתקשרות עם קבלנים וספקים, כדי שלא תידרש הארכת התקשרות עמם בלא מכרז.
על תאגידי המים להקפיד על קיום הוראות חוק חובת המכרזים, תקנות חובת המכרזים ונהליהם, וכן על עיגון התקשרויותיהם בהסכם מתאים.
סיכום
תאגידי המים אחראים לאספקת מי השתייה ולטיפול במערכות המים והביוב ביישובים ברחבי הארץ. התאגידים הוקמו במטרה להביא לניהול עסקי מקצועי ויעיל של מערכות המים והביוב. להפקת מי שתייה באמצעות קידוחים יש חשיבות, מאחר שהיא מגדילה את היצע המים ממקורות טבעיים, משמרת את כושר ההפקה, מגדילה את אמינות האספקה ומאפשרת אספקתם במצבי חירום. בהתאם לחוק רישוי עסקים, משרד הבריאות והרשויות המקומיות רשאים לקבוע תנאים להפעלת קידוחי מים. אולם התאגידים שנבדקו לא פעלו במועד למילוי התנאים שקבעו משרד הבריאות והרשויות המקומיות השונות בעניין הפעלת הקידוחים.
על אף התפקיד המרכזי של הדירקטוריון וועדותיו בניהול העניינים של תאגיד המים, לא פעלו הרשויות המקומיות, שהן בעלי המניות בתאגידי המים, למילוי חובתם החוקית והציבורית למנות חברים לדירקטוריונים, וחברי הדירקטוריונים לא וידאו שוועדות הביקורת בדירקטוריונים פועלות כסידרן. רשות המים לא עמדה על מינוי הדירקטורים כאמור, ולא הפעילה את סמכויותיה כלפי תאגידי המים שבהם לא מונו דירקטורים וועדות ביקורת כנדרש.
תאגידי המים אינם מקפידים על קיום הוראות חוק חובת המכרזים, וממצאי ביקורת זו מצביעים על כך שחלקם מנוהלים ברשלנות עד כדי הפקרות. הדבר גורם לפגיעה בעקרונות השוויון, היעילות והשקיפות וביכולתם של התאגידים להפיק את התועלות הגלומות בקיום הליכי מכרז תקינים. חלק מההתקשרויות של התאגידים, ובהן התקשרויות בסכומים כספיים ניכרים, נעשו בניגוד לחוק חובת המכרזים ותקנותיו ולכללי מינהל תקין, מה שעלול להוות פרצה המאפשרת פגיעה בטוהר המידות.