רקע כללי
נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן - החברה או נת"י) היא חברה ממשלתית האחראית לתכנון, לפיתוח ולתחזוקה של רשת הכבישים הבין-עירונית בישראל, וכן לפיתוח מסילות רכבת. החברה מתחזקת באופן שוטף, מפקחת ומנהלת את התנועה ביותר מ-8,000 ק"מ של כבישים, ב-1,300 גשרים ומנהרות, ב-2,200 צמתים ובעשרות אלפי תמרורים, שלטים ונקודות מאור. השווי הכלכלי של תשתיות התחבורה שבאחריות החברה, על פי דיווחיה ב-2016, מוערך בכ-110 מיליארד ש"ח.
תקציב החברה מאושר מדי שנה בשנה בידי משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן – משרד התחבורה) ובידי משרד האוצר, ובתכנית החומש האחרונה (2016-2011) תקציב חטיבת האחזקה בחברה נאמד בכ-8.5 מיליארד ש"ח. בשנת 2016 הסתכם ניצול התקציב השנתי לעבודות התחזוקה בחברה ב-1.38 מיליארד ש"ח.
תחזוקה נאותה של תשתיות התחבורה הינה בעלת השפעה משמעותית על הבטיחות בדרכים ועל ניהול התנועה.
לתשתיות התחבורה נודעת חשיבות רבה לתפקוד הכלכלי וליציבותה של המדינה במישורים רבים נוספים - חברתיים, בטיחותיים ועוד. רשת הכבישים היא תשתית משמעותית לכל תושבי המדינה, ובעיקר לתושבי הפריפריה, לכן חיוני לתחזקה ולמנוע את הזנחתה.
כמה גורמים עיקריים עלולים להביא להידרדרות מהירה ברמתם של הכבישים הבין-עירוניים, ובהם אלה: התיישנות כבישים, העלייה העקבית במספר כלי הרכב בכבישים, תנאי מזג אוויר קיצוניים והזנחה של כבישים בעלי תשתית לקויה. פעילות התחזוקה של הכבישים נעשית בתחומים אלה: מיסעות, מעקות בטיחות, צביעה, תאורה, שילוט, ניקיון וגינון. תחזוקה נאותה עשויה לתרום למניעת הידרדרות באיכותם. כמו כן, היא עשויה למנוע את שחיקת הערך התפעולי והכלכלי של הכבישים ונזק עתידי גדול, שיגרום להוצאות כספיות גבוהות מאוד ויצריך פעולות תחזוקה מורכבות יותר.
המורכבות של פעילות התחזוקה דורשת ניהול מקצועי והקצאת תקציבים שתהלום את הצרכים השונים של המערכת. חטיבת האחזקה בחברה אחראית לביצוע כל הפעילות בנושא ומשרד התחבורה מתקצב, מפקח ואף קובע הנחיות מקצועיות בתחומי התחזוקה. במועד סיום הביקורת מרץ 2017 כיהן מר נסים פרץ כמנכ"ל החברה, ומר יהודה נתנאל כסמנכ"ל חטיבת האחזקה .
בנובמבר 2015 פתחה המשטרה בחקירה גלויה בנוגע לחשדות לשחיתות בחברה. החקירה חשפה התנהלות פלילית שיטתית ושחיתות עמוקה לכאורה, שהייתה נהוגה בחברה יותר מעשור. לאירועים אלה הייתה השלכה משמעותית על תפקודה של החברה בכלל ועל חטיבת האחזקה בפרט.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2016 עד מרץ 2017 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות החברה בנושא תחזוקת הכבישים, כולל פרויקט התחזוקה בשיתוף המגזר הפרטי באזור חדרה ותחזוקת כבישים מרשויות. הבדיקה נעשתה בחברה, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים, באגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת) וברשות החברות הממשלתיות.
הליקויים העיקריים
צמצום תקציב תחזוקת כבישים בחברה
בהחלטת ממשלה מספר 385 מאוגוסט 2015 צומצם בסיס התקציב של משרד התחבורה לשנת 2016 בתקציב המזומן ובהרשאה להתחייב בסך של 205 מיליוני ש"ח לפעילות התחזוקה. מעיון במסמכי הרקע להחלטת הממשלה לא נמצא כי לנגד עיניהם של מקבלי ההחלטות עמדו כל הנתונים הנוגעים למהות ההחלטה ולא ההשלכות שיהיו לקיצוץ תקציב התחזוקה בטווח הארוך.
משרד התחבורה לא מפקח על תחזוקת כבישים
בשנים 2016-2014 לא הגישה החברה למשרד התחבורה בכל רבעון ובסיומה של כל שנת עבודה דוחות מפורטים בדבר פעילות התחזוקה שבוצעה, אף על פי שהדבר נדרש על פי הסכם התפעול ובהתאם לכללי מנהל תקין. משרד התחבורה לא דרש לקבל מהחברה דיווחים מפורטים אלה, והסתפק בקבלת מידע על ניצול התקציב בלבד.
תחזוקת מיסעות אינה מתבצעת לפי תכנית מרכזית
בשנים 2016-2015 ביצעה החברה עבודות ריבוד ב-168 קטעי כבישים, שהם רק כ-6% מהכבישים אשר אינם עומדים במדדי המיסעות התקינים כפי שעולה מסקרי מיסעות שמבצעת החברה. תקציבי החברה אינם הולמים את דרישות רשת הכבישים, וקטעי כבישים רבים אשר נזקקים לתחזוקה אינם נכללים בתכנית העבודה השנתית.
כ-20% מהכבישים הנכללים בתכנית העבודה השנתית אינם נקבעים בהתאם לסקרי יחידת מערכת ניהול ואחזקה (להלן - מנ"א) או מדדי המיסעות אשר משמשים את החברה לדירוג קטעי הכביש השונים, אלא על ידי גורמי מקצוע במרחבים השונים. לא נמצאו בחברה נימוקים מקצועיים להליך בחירת כבישים אלה.
בשנים 2016-2014 לא התקיימו דיונים בחטיבת האחזקה בחברה, כפי שנקבע בנוהל מנ"א, וכן לא הופקו דוחות מקצועיים ולא נערכו תהליכי הפקת לקחים.
תחזוקת גשרים מתבצעת ללא פיקוח של משרד התחבורה וללא לווי מקצועי
משרד התחבורה לא עסק בתחזוקת גשרים ולא נתן הנחיות לתחזוקתם. מסיבה זו החברה פועלת בתחום זה ללא ליווי מקצועי, ואת ההנחיות המקצועיות שהכינה בעניין תחזוקת גשרים לא אישר שום גורם חיצוני.
יחידת מערכת ניהול גשרים (להלן - מנ"ג) בנתיבי ישראל סקרה בשנת 2016 את מצאי המבנים הכוללים את כל מבני הגשרים שבאחריותה. היא דירגה אותם לפי מצבם בסולם בעל שש קטגוריות, מ"חמור" עד "טוב מאוד". על פי הסקירה 145 מבנים דורגו בקטגוריה "חמור"; 517 מבנים בקטגוריה "גרוע מאוד"; ו-442 מבנים בקטגוריה "גרוע".
בסקר עמידות ברעידות אדמה שערכה החברה ב-2011 נמצא כי 72 גשרים מדורגים בשתי הקטגוריות החמורות. עד מועד סיום הביקורת, מרץ 2017, שיקמה החברה רק שני גשרים מבחינת העמידות ברעידות אדמה.
בשנים 2016-2014 לא נמצא בחברה תיעוד לדיונים בנושא גשרים, לא נכתבו דוחות מקצועיים בנושא, ולא נערכו תהליכים לצורך הפקת לקחים משנים קודמות.
תחזוקת אמצעי תאורה
משרד התחבורה קבע ב-1996 הנחיות מחייבות בנושא התקנת אמצעי תאורה בכבישים ובצמתים. על פי נתוני החברה, הסקר האחרון בנושא נערך ב-2014, ועולה ממנו כי 580 צמתים ויותר מ-1200 קטעים עדיין אינם מוארים בהתאם להנחיות אלו.
הנחיות לצביעת כבישים לא מיושמות
בנובמבר 2014 פרסם האגף לתכנון תחבורתי במשרד התחבורה הנחיות לבחירה ולהשמה של חומרים תקניים לסימון דרכים. עד מועד סיום הביקורת, מרץ 2017, לא יישמה החברה את ההנחיות ולא נערכה ליישומן, בעיקר כיוון שלא הוקצו תקציבים לפעילות זו.
הבטחת איכות
במשך כארבעה חודשים במהלך 2016 לא ביצעה החברה פעולות להבטחת האיכות של עבודות התחזוקה שמבצעים הקבלנים, אף על פי שהדבר נדרש בהתאם להחלטת ההנהלה.
פעילות הבקרה המשולבת היא נדבך חשוב נוסף במנגנון הבקרה של החברה על עבודת הקבלנים. נמצא כי ביולי 2016, עם סיום תוקפו של החוזה עם החברות שפעלו לביצוע הבקרה המשולבת, הפסיקה החברה פעילות זו, ובמועד סיום הביקורת הפעילות טרם חודשה.
פרויקט תחזוקת כבישים מרשויות מקומיות
על פי החלטת ממשלה ב-2012 קיבלה החברה אחריות לתחזק 1,672 ק"מ מסלול ברשויות מקומיות. הביקורת העלתה כי החברה לא ניצלה את מלוא התקציבים שהוקצו לפרויקט זה בשנים 2016-2012. בשנים 2016-2015 החריפה התופעה - תקציבי הפרויקט עלו בצורה ניכרת, אך שיעורי הביצוע היו נמוכים מאוד (45% ו-35% בהתאמה).
הטיפול בכבישים מרשויות מתחלק לשני נדבכים מרכזיים – "שיקום עמוק" וריבודים. החברה מינתה מינהלת פרויקט הרשויות אשר אחראית אך ורק לכבישים הנמצאים בקטגוריה "שיקום עמוק". על פי תכנית העבודה לשנת 2017 תקציב העבודות שנכללו בקטגוריה זו נאמד בכ-55 מיליון ש"ח, מתוך תקציב כולל של 185 מיליון ש"ח (כ-30%). החברה לא סיפקה למשרד מבקר המדינה הסברים בדבר תחומי אחריותה המצומצמים של המינהלה.
פרויקט תחזוקת כבישים באזור חדרה בשיתוף המגזר הפרטי
הפרויקט "תחזוקת PFI חדרה" קודם על ידי החברה ומשרד התחבורה בלי שנערכה בדיקת כדאיות כלכלית בהתאם לנוהל לבחינת פרויקטים תחבורתיים. לכן לא נבחנו על ידי החברה ומשרד התחבורה לפי הנוהל היתרונות של פרויקט ה-PFI לעומת אלה של מודל התחזוקה הרגיל של החברה. כמו כן, אף על פי שכבר עברו חמש שנים מתחילת ההפעלה של הפרויקט, החברה ומשרדי התחבורה והאוצר לא ביצעו ניתוח הבוחן את היתרונות ואת החסרונות של מודל ה-PFI ואת כדאיותו.
הביקורת העלתה כי מאז החל הזכיין בביצוע הפרויקט ב-2010 ועד למועד סיום הביקורת, ניהול הפרויקט והבקרה עליו נסמך על מנהל הפרויקט, עם מעורבות מועטה של החברה. עוד העלתה הביקורת כי הזכיין העביר למנהל הפרויקט דיווחים על הפרויקט, אך לא העביר לחברה את הדיווחים הרבעוניים והשנתיים שלהם היה מחויב על פי ההסכם, והחברה לא דרשה ממנו דיווחים אלה. למעט פרוטוקולים מצומצמים של ועדת היגוי, בחטיבת האחזקה בחברה לא נמצא מידע מפורט על הפרויקט, למרות עלותו השנתית הגבוהה.
ההמלצות העיקריות
על משרד התחבורה ועל משרד האוצר, בשיתוף החברה, לבדוק אם הקצאת הכספים לתחזוקת כבישים נותנת מענה הולם לצרכים. עוד עליהם לבדוק אם חלוקת התקציב בין התחומים מבוצעת בצורה מיטבית, בעיקר בתחום המיסעות, נוכח חשיבות תקינותן והחיסכון הצפוי מביצוע הפעולות לתחזוקתן במועד.
על משרד התחבורה לפקח על פעילות התחזוקה, בין היתר, בקביעת הנחיות, באישור החלטות מקצועיות מהותיות של החברה ובמעקב אחרי פעילות החברה בנושא התחזוקה. עליו לוודא כי היא מתבצעת על פי כללי עבודה תקינים, ועומדת בתקציב, בלוחות זמנים ובקריטריונים של איכות שנקבעו מראש.
על החברה ליישם את ההנחיות המקצועיות של משרד התחבורה בתחומים השונים, כגון צביעה ותאורה. כמו כן, עליה לטפל בליקויים שנמצאו כבר לפני שנים בתחום היעדר עמידתם של גשרים ברעידות אדמה.
על החברה, על משרד התחבורה ועל משרד האוצר לבדוק לעומק את הכדאיות הכלכלית, ואת האפקטיביות של פרויקט תחזוקה בשיתוף המגזר הפרטי.
על החברה לוודא שפעולות הבקרה על ביצוע עבודות הקבלנים ייערכו באופן שוטף.
על חטיבת האחזקה לשפר את המעקב אחר ביצוע פעולות התחזוקה, לוודא שהדיווחים מתקבלים כפי שנקבע בהסכמים עם נותני השירותים, ולקיים דיונים תדירים בנושא.
על החברה לשפר את פעילותה בתחום תחזוקת הכבישים בתחומי הרשויות המקומיות ולנצל באופן יעיל את התקציבים שהוקצו לנושא.
סיכום
לתשתיות התחבורה חשיבות רבה לתפקוד הכלכלי של המדינה וליציבותה במישורים רבים נוספים, כגון, המישור החברתי, וכן בשמירה על הבטיחות בדרכים. על מנת לאפשר ניצול מרבי של תשתיות אלה והקטנת מספר ההרוגים והפצועים בתאונות דרכים נדרשת תחזוקה ברמה נאותה, המחייבת ניהול מקצועי והקצאת תקציבים ההולמים את הצרכים השונים של המערכת. כמו כן, חיוני לבצע את פעולות התחזוקה במועדן כדי למנוע הידרדרות מהירה באיכות הכבישים.
משרד מבקר המדינה העלה ליקויים רבים בפעולות בתחום התחזוקה שבאחריות החברה. בין היתר, נמצא כי בתחומים שונים, כמו מיסעות, גשרים, צביעה ותאורה, קיימים פערים גדולים בין הפעולות הדרושות בשל מצב רשת הכבישים וההנחיות המקצועיות שקבע משרד התחבורה ובין יישומן בידי החברה, דבר המסכן את בטיחותם של כלל המשתמשים בדרך - הנהגים, הנוסעים והולכי הרגל.
נוכח הסתמכות החברה על יועצים ועל מנהלי פרויקטים חיצוניים קיימת חשיבות גדולה לבקר באופן שוטף את גורמי הביצוע. הבדיקה העלתה ליקויים בקיום הליכי בקרה על נותני שירותים במיקור חוץ ועל מתן דיווחים לנת"י כנדרש בהסכמים. כמו כן נמצא כי מהלכים והחלטות בחברה בתחום התחזוקה אינם מגובים בתיעוד מספיק, ובחלק מהנושאים חסרים נתונים, בניגוד לכללי מינהל תקין.
נוכח הליקויים שנמצאו בביקורת, וחשיבותם בראש ובראשונה לשמירה על חיי אדם, משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי עליה להגביר את מעורבותה בניהול פעולות התחזוקה שבאחריותה, ולחזק את מנגנוני הבקרה השונים על מנהלי פרויקטים וגורמי ביצוע המבצעים עבודות בשטח. כמו כן, נוכח העלות הגבוהה של אי-ביצוע פעולות תחזוקה במועדים הרצויים, על החברה ועל משרדי התחבורה והאוצר להביא בחשבון בעת קביעת התקציבים המוקצים לתחזוקה גם את התרומה הכלכלית המשמעותית הגלומה בביצועה במועד. כמו כן על משרד התחבורה ובטיחות בדרכים, לוודא כי פעולות החברה לתחזוקת כבישים מתבצעות בהתאם לכל הסטנדרטים המקצועיים, כדי להבטיח את תקינות הכבישים והגברת הבטיחות בדרכים.