רקע כללי
תכנית חשמול קווי הרכבת (להלן - תכנית החשמול או פרויקט החשמול) עניינה החלפתן של רכבות הדיזל הפועלות כיום ברכבות חשמליות. חברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - הרכבת או חברת הרכבת) החלה לגבש תכנית זו בתחילת שנת 2000, אך קידומה נעצר בסוף דצמבר 2008. בפברואר 2010 אישרה הממשלה את תכנית נתיבי ישראל - תכנית תחבורה לפיתוח הנגב והגליל התש"ע-2010 (להלן - תכנית נתיבי ישראל), ובמסגרתה נכלל חידוש פרויקט החשמול (החלטה מס' 1421). הפרויקט רחב ומורכב, ומקיף את כלל החטיבות בחברת הרכבת.
בינואר 2016 אישרו משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) ומשרד האוצר את תכנית הפיתוח של חברת הרכבת לשנים 2020-2013, בעלות של כ-28.5 מיליארד ש"ח. 11.85 מיליארד ש"ח מסכום זה מיועדים לביצוע פרויקט החשמול.
ב-2013 ערך משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא התארגנות הרכבת לחשמול (להלן - דוח מבקר המדינה הקודם). ממצאי הדוח הקודם הצביעו על ליקויים בתפקוד חברת הרכבת בביצוע הפרויקט. מאז הדוח פעלה חברת הרכבת לקידום פרויקט החשמול, ובין היתר קידמה מכרזים לביצוע תשתיות חשמול ולרכש קטרים, אישרה תקינה, קלטה והכשירה עובדים ועוד.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2016 - פברואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את ניהול פרויקט החשמול על ידי חברת הרכבת. הבדיקה נעשתה בחברת הרכבת, במשרד התחבורה ובמשרד האוצר. בדיקות השלמה נעשו בחברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן - תש"ן), בחברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ (להלן - קצא"א), בחברת החשמל לישראל (להלן - חח"י) ובעיריית חיפה.
הליקויים העיקריים
עיכובים בביצוע הפרויקט
מאז הצגת לו"ז הפרויקט ב-2013 חלו עיכובים משמעותיים בקידומו. למשל, פרסום מכרז הקמת התשתיות התעכב בשנה, ובעניין המועד לפתיחת הקו המהיר תל אביב-ירושלים קיימים פערים בין תחזיות חברת הרכבת לבין עמדת גורמי מקצוע אחרים.
על אף שמשרדי האוצר והתחבורה וחברת הבקרה צופים עיכובים בלוחות הזמנים שהציבה חברת הרכבת להשלמת הפרויקט, לא נערכו דיונים שעניינם היתכנות האיחור, הדרכים למזעורו והשלכותיו. השלכות העיכובים למשק עשויות להיות רבות, הן מבחינה כספית והן מבחינת השירות לציבור.
תקציב פרויקט החשמול וכדאיותו למשק
נוכח שינויים מהותיים שחלו בתכולת פרויקט החשמול בעת חידושו בשנת 2010, חלק ניכר מתוך ההוצאות בסך 81 מיליון ש"ח ששילמה הרכבת למנהלי פרויקטים, ליועצים ולמתכננים בין השנים 2010-2003 אינו רלוונטי עוד לפרויקט החשמול הנוכחי, ולמעשה ירד לטמיון.
ההחלטה על חידוש פרויקט החשמול ב-2010 התקבלה ללא בדיקת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט. מאז חידוש הפרויקט ונוכח הגידול בעלויות, העיכובים בו והשינויים בהיקפו, התחייבה חשיבה מחודשת של חברת הרכבת ומשרדי התחבורה והאוצר על מאפייני הפרויקט ודרך קידומו, דבר שלא נעשה.
פרויקט הכפלת מסילת החוף הוכרז כתשתית לאומית בשנת 2014, עוד לפני שחברת הרכבת פרסמה את מכרז תשתיות החשמול בשנת 2015. הכפלת המסילות בתוואי הנוכחי בעיר חיפה וחשמולן יעצימו את החיץ בין החוף לעיר. לכן נבחנות חלופות ובהן כריית מנהרה לרכבת בתוואי מסילות חלופי. למרות ההשלכות המהותיות שיכולות להיות לחלופות המוצעות על פרויקט החשמול ועל מכרז תשתיות החשמול עצמו, לא נכללו במכרז ובחוזה עם הקבלן הערות בעניין השינוי האפשרי בתוואי מסילת הרכבת בחיפה והדרך להתמודד עם שינוי זה. אישור הקמת המנהרה עלול לגרום לשינויים בהיקף ובתכולת העבודה של הקבלן שזכה בביצוע עבודות החשמול, לעיכובים בביצוע הפרויקט ולגידול בעלויות.
במקביל לפרויקט החשמול מקודמים פרויקטים אחדים שכל אחד מהם מגה פרויקט בפני עצמו - הקמת המסילה הרביעית במסדרון האיילון והכפלת מסילת החוף. השפעתם של פרויקטים אלה על פעילות הרכבת משמעותית יותר מהשפעת פרויקט החשמול עצמו. לא נמצא תיעוד שחברת הרכבת ומשרד התחבורה בחנו בראייה מתכללת את הפרויקטים המתוכננים לפני ביצוע פרויקט החשמול וכי קבעו סדר עדיפויות ביניהם ומהי תרומת כל אחד מהם ליעילות התפעולית של הרכבת. תכנית מתכללת הייתה עשויה להביא לייעול ולחיסכון בהוצאות ולהגדיל את התועלות של כל אחד מהפרויקטים בהיבטים הכספיים, התחבורתיים, החברתיים והסביבתיים.
השלכות העיכוב בלוחות הזמנים על פעולות הרכבת
מסדרון האיילון והמסילות שבין תחנת הרצליה לתחנת ההגנה בדרום תל אביב (שהוא חלק מהקו תל אביב-ירושלים) מהווים את מוקד הפעילות העיקרי של הרכבת. ההרצה של פרויקט חשמול הרכבת, הכרוכה בניסיונות רבים ותיעשה בחלקה בציר העמוס ביותר של הרכבת, עלולה לפגוע בפעילותה השוטפת של החברה ואף להביא לקיצור תקופת ההרצה.
חברת הרכבת מימשה אופציה ורכשה 60 קרונות בסך 470 מיליון ש"ח במסגרת מכרז שנמצאו בו בעבר פגמים רבים. בהמשך אישרה המדינה רכישה נוספת של 33 קרונות על פי אותו חוזה. משרדי התחבורה והאוצר אישרו את ההתקשרות, שכן מדובר ברכש חירום לצורך הפעילות השוטפת של הרכבת. הצורך ברכישות אלה היה תוצאה של העיכובים בפרויקט החשמול, שגרמו לשינויים בתכנית ההצטיידות של חברת הרכבת.
אף על פי שעברו כ-11 שנים מתחילת המשא ומתן בין חברת הרכבת לבין החברות תש"ן וקצא"א בעניין מיגון צנרת תשתיות הדלק שבאחריותן מפני השפעת החשמל, הטיפול בנושא טרם הסתיים. קיים חשש שהיעדר פתרון במועד יגרום לעיכובים בפרויקט החשמול, או שפרויקט החשמול יחל במועד המתוכנן מבלי שטופלו הסיכונים לתשתיות הדלק של החברות האמורות.
ליקויים בניהול פרויקט החשמול
לצורך קידום הפרויקט הקימה חברת הרכבת את מינהלת פרויקט החשמול, שבראשה מנהל זר ומנהל ישראלי. לא נמצאו נהלים המגדירים את צורת העבודה של המינהלה מול כלל הגורמים החיצוניים, ובהם משרד התחבורה, משרד האוצר וחברת הבקרה.
חילופי הגברי התכופים של נושאי המשרה הבכירים בהנהלת חברת הרכבת ומינהלת פרויקט החשמול מאז חידוש הפרויקט גורמים לאובדן ידע רב ולחוסר רציפות ניהולית, וכפועל יוצא פוגעים בקידום הפרויקט.
התקשרויות עם יועצים ועם קבלן הביצוע של עבודת התשתיות
עם חידוש פרויקט החשמול, לאחר עצירתו למשך שנתיים, המשיכה חברת הרכבת את ההעסקה של מנהל הפרויקט שנבחר בשנת 2001. למרות השינויים הרבים בתכולת הפרויקט בעת חידושו, חברת הרכבת לא בחנה את האפשרות לבחור מנהל פרויקט חדש בהליך שוויוני, והעסקתו הופסקה רק לאחר כ-15 שנה מתחילת העבודה.
חברת הרכבת תכננה לפרסם ארבעה מכרזים שונים לביצוע פרויקט החשמול. במשך שנים רבות עסקה חברת הרכבת בתכנון הפרויקט באמצעות מינהלת פרויקט החשמול, יועצים, מתכננים, מנהלי פרויקטים ועוד. בסופו של דבר, על פי המלצת חברת הבקרה ואישור ועדת ההיגוי העליונה של הפרויקט, פורסם ב-2012 מכרז אחוד בשיטת DB
(Design and Build), שבו המציע הנבחר אחראי לתכנון הפרויקט. ההחלטה לפרסם מכרז בשיטת DB ייתרה חלק מעבודות התכנון שנעשו עד אותו מועד, תוך בזבוז משאבים של זמן וכסף.
תהליך בחירת הקבלן הזוכה לביצוע עבודות התשתית נמשך כשלוש שנים. התמשכות המכרז הביאה לשינויים רבים בתכנית העבודה של חברת הרכבת, ועלולה לגרום לעיכוב הפרויקט.
הפער הגדול בין אומדן החברה לביצוע הפרויקט ולתחזוקתו (3.4 מיליארד ש"ח) לבין ההצעה הזוכה במכרז התשתיות (2.2 מיליארד ש"ח) עשוי להצביע על פגמים בתכנון הפרויקט ובהכנת האומדנים. יצוין כי שכר מנהל הפרויקט ושכר המתכנן בשלבים הראשונים של הפרויקט נגזר מגובה האומדנים, שהמתכנן אחראי להכנתם. שיטת קביעת שכרם של מתכננים ויועצים עלולה ליצור עניין אישי, שתניע אותם להעלות את גובה האומדנים משיקולים זרים.
ההמלצות העיקריות
על חברת הרכבת וועדת ההיגוי העליונה לנתח את מצב פרויקט החשמול ולקבל החלטות מגובשות על מועדי סיומו ומרכיביו, בייחוד הקו המהיר תל אביב-ירושלים, תוך התייחסות להיבטים נוספים כגון העלויות הכספיות, האיכות והבטיחות.
על חברת הרכבת להדק את הפיקוח על הקבלן המבצע את עבודות התשתית ולבדוק שהוא מבצע את כל התחייבויותיו על פי הנדרש ובתיאום מלא עם יתר המרכיבים של הפרויקט.
נוכח הסכמת כל הגורמים על חיוניות הקמת המסילה הרביעית להגברת תדירות הרכבות ולהגדלה במספר הנוסעים בהן, על הגורמים המעורבים בפרויקט ובהם משרד התחבורה, חברת נתיבי ישראל, הרכבת והוות"ל לפעול לקידומו.
על חברת הרכבת לבצע תהליך הרצה מעמיק וממצה של הפעלת הרכבות החשמליות למיפוי תקלות.
על כל הגורמים הנוגעים בעניין הגנת צנרת הדלקים מפני השפעות החשמל - חברות הדלק, משרד התחבורה, משרד האנרגיה, ובעיקר חברת הרכבת וועדת ההיגוי העליונה - לפעול בהקדם ליישוב המחלוקות בין חברת הרכבת לבין החברות תש"ן וקצא"א.
על חברת הרכבת לשפר את הליכי הכנת האומדנים למכרזים ואת הבקרה על הליכים אלו. כמו כן, על משרד התחבורה וחברת הרכבת ליישם שיטת תשלום אחרת כדי לנתק את הקשר בין התשלומים ליועצים ולמתכננים ובין אומדן עלות הפרויקט, קשר הקיים משלבי הפרויקט הראשונים ועד שנקבע הזוכה במכרז.
סיכום
פרויקט החשמול הוא אחד הפרויקטים התשתיתיים הגדולים שמקדמת חברת הרכבת. סיום הפיתוח והטמעת המערכת החשמלית אמורים להביא לידי שינוי בדפוסי העבודה בחברה ולייעל את תהליכיה.
הביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה העלתה ליקויים שונים - בייחוד בתכנון, בהכנת אומדני עלויות ובעמידה בלוחות הזמנים של הפרויקט - הנובעים בעיקר מהיעדר ניהול מקצועי ויעיל של הפרויקט בעיקר בתחילתו. העיכובים הרבים בפרויקט חייבו את החברה לשנות את תכנית העבודה שלה, ושינויים אלו הביאו להוצאות נוספות. אף על פי שחברת הרכבת צופה שהקו הראשון המחושמל (הקו המהיר תל אביב-ירושלים) יופעל בסוף מרץ 2018, במועד סיום הביקורת קיימים פערים בין תחזיות החברה לבין תחזיות גורמים מקצועיים, וביניהם משרד האוצר וחברת הבקרה.
על חברת הרכבת לבחון בצורה יסודית את היערכותה לקידום הפרויקט, כדי שתוכל לבצע אותו על פי לוחות הזמנים שגובשו, התקציבים שהוקצו לו ואמות המידה הנדרשות. בה בעת, הרצון להפעיל בהקדם את הקו החשוב תל אביב-ירושלים עלול להביא לידי קיצורי דרך שיפגעו באיכות הפרויקט ובבטיחות הנוסעים, ויגדילו בעתיד את העלות הכוללת של הפרויקט עקב הצורך לתקן ליקויים. על חברת הרכבת להגביר את הפיקוח ולוודא שכל מרכיבי הפרויקט מבוצעים כראוי. כמו כן, על משרדי התחבורה והאוצר מוטלת האחריות להפיק לקחים ולנקוט את הצעדים הנדרשים כדי למנוע פיגורים נוספים בלוחות הזמנים וחריגה מעלויות הפרויקט במהלך ביצועו.