ניהול ביקושים במשק החשמל ומיזם "מנייה חכמה"

​רקע כללי

ישראל מוגדרת כ"אי אנרגטי", זאת כיוון שאי אפשר לגבות את מערכת החשמל שלה באמצעות שכנותיה, ובשל המעבר לייצור חשמל באמצעות גז, אשר אספקתו תלויה כיום בצינור גז אחד בלבד. בשל הבידוד האנרגטי ומכיוון שהעלות של אי-אספקת חשמל גבוהה מאוד, תוכנן משק החשמל בישראל לספק את כל הביקוש לחשמל בכל רגע נתון.

צריכת החשמל מתאפיינת בתנודתיות גבוהה במשך שעות היממה ובין עונות השנה השונות. שעות שיא הביקוש הן רק כ-3% מסך שעות הביקוש בשנה. עקב העלויות הגבוהות של אי-אספקת חשמל מונהגת בישראל מדיניות המתוכננת לספק את הביקוש לחשמל בכל רגע נתון באמצעות הגדלת היצע הייצור. כך, הוקם מערך ייצור המסוגל לייצר חשמל בתפוקה הכפולה מהצריכה השנתית הממוצעת של חשמל. בשל מאפיינים אלה הפוטנציאל לייעול הוא גדול.

בכמה מדינות בעולם הפועלות גם הן על פי עקרון של אספקת חשמל בכל עת, גובשה מדיניות שבה לצד הגדלת ההיצע קיימות גם תכניות לניהול ביקושים שמטרתן לייעל את הצריכה ולצמצם או לדחות השקעה באמצעי ייצור יקרים המנוצלים רק בחלק מהזמן.

מדיניות ניהול ביקושים המיועדת לצמצום או להסטה של ביקושים כוללת בין היתר תמריצים כלכליים והסברה. למשל, באמצעות החלת תעריפי חשמל משתנים בשעות היממה ניתן לשנות דפוסי צריכת חשמל בקרב צרכנים, קרי להסיט ביקושים מהשעות שבהן הביקוש לחשמל גבוה ומחיר החשמל יקר, לשעות שבהן הביקוש נמוך יותר והמחיר זול יותר. תעריפים משתנים חלים כיום בעיקר על צרכני החשמל הגדולים שחלקם בצריכת החשמל השנתית הוא כ-54%. פריסת מונים חכמים בקרב צרכנים נוספים תאפשר בין היתר החלת תעריפים משתנים על צרכנים רבים יותר. המיזם לפריסת מונים חכמים מכונה מיזם "מנייה חכמה" (להלן גם - המיזם).

משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה) אחראי מטעם הממשלה ליישום המדיניות בתחום האנרגיה. בהתאם לחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 (להלן - החוק) כפי שתוקן בתיקון מס' 13, רשות החשמל היא הגורם המקצועי במשרד האנרגיה המסייע לשר בגיבוש מדיניותו. הרשות גם אחראית לקביעת תעריפי החשמל. יצרני החשמל במשק הם חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י) ויצרני חשמל פרטיים. חח"י היא ספקית שירות חיוני ומונופול העוסק גם באספקת חשמל ובחלוקתו.

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר 2016 עד פברואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את התכניות לניהול ביקושים במשק החשמל, לרבות את היקף השימוש בתכניות ואת הסביבה התומכת להפעלתן, וכן את התכנון והיישום של מיזם מנייה חכמה. הביקורת נעשתה בחח"י, ברשות החשמל ובמשרד האנרגיה.

הליקויים העיקריים

הרחבת מערך ייצור החשמל במשק מעבר לנדרש

1. משרד האנרגיה ורשות החשמל לא תיקנו את הליקויים שעליהם הצביע משרד מבקר המדינה בדוחותיו הקודמים בדבר עודף כושר הייצור במשק. על אף זאת, גדל משנת 2013 מספר הרישיונות לייצור חשמל שהוקצו ליזמים. עקב כך הרזרבה במשק בשנים 2017-2014, אשר נקבעה ל-20% מעבר לשיא הביקוש, גבוהה במידה ניכרת משיעור זה, וצפויה להיות גבוהה עד שנת 2020 (וייתכן שאף לאחר מכן) ועשויה  אף להגיע לכ-35%.

2. אף שצריכת החשמל של משקי הבית היא כשליש מצריכת החשמל הכוללת, ואף שמחקרים כלכליים הצביעו על פוטנציאל לחיסכון אם ישתנו דפוסי הצריכה של צרכני החשמל לרבות משקי הבית, לא גיבש משרד האנרגיה תכניות לניהול ביקושים מעבר לתכניות הקיימות המופנות לצרכני החשמל הגדולים.

משרד האנרגיה לא יישם את המוטל עליו בהחלטות הממשלה לגבש תכנית ממשלתית לקידום מיזם מנייה חכמה

1. משרד האנרגיה לא יישם את המוטל עליו בהחלטות הממשלה מהשנים 2010 ו-2013, לגבש המלצות שיאפשרו לערוך תכנית ממשלתית ליישום מיזם מנייה חכמה, אף שיישום כאמור עשוי לתרום לקידום יעדי הממשלה בנוגע לצמצום ביקושים, התייעלות אנרגטית והפחתת פליטות. עקב כך נגרמו עיכובים ביישום המיזם והוא טרם הושלם.

2. קיומם של חסמי אסדרה מנע את קידומה של תוכנית שהגישה חח"י למשרד האנרגיה ב- 2012, ולמרות זאת לא בחן משרד האנרגיה, שבאחריותו לקדם את יישום המיזם, צעדים חלופיים ולא גיבש תכנית לקידום המיזם.

משרד האנרגיה ורשות החשמל לא קבעו מהו המודל המשקי המיטבי ואופן מימון מיזם מנייה חכמה, ובכך תרמו לעיכובים משמעותיים עד לכדי אי קידומו

1. משנת 2010 לא קבעו משרד האנרגיה ורשות החשמל מהו המודל לקידום מיזם מנייה חכמה, אילו גורמים יוציאו לפועל את המיזם ויתפעלו אותו, ומה אופן מימון המיזם. היעדר החלטות לגבי סוגיות אלה גרם להאטה בקצב קידום המיזם.

2. משרד האנרגיה ורשות החשמל לא קבעו אסדרות, אמות מידה ותעריפים לפעילות המיזם, וכן לא קבעו הסדרי גישה למידע שיופק ממנו.

על אף שרשות החשמל התנתה את קידום המיזם בביצוע ניסוי תעריפי ובדיקת היתכנות כלכלית, הניסוי טרם בוצע ובדיקת הכדאיות הכלכלית של המיזם מתעכבת

1. אף שרשות החשמל קבעה בינואר 2013 כי קידום מיזם מנייה חכמה תלוי בבדיקת היתכנות כלכלית, עתידה בחינה זו להסתיים רק בינואר 2020.

2. טרם בוצע ניסוי לבחינת ההשפעה של תכניות תמריצים על התנהגות משקי הבית, זאת אף שהניסוי הוא אבן דרך חשובה לקידום המיזם ואמצעי להערכת התועלות שיצמחו מהפעלת תכניות לניהול ביקושים.

ההמלצות העיקריות

1. על משרד האנרגיה ועל רשות החשמל לבחון מחדש את צורכי משק החשמל בהתאם לתחזיות הביקוש לחשמל, ולהביא בחשבון את ממצאי בחינה זו בתכנון משק החשמל.

2. מן הראוי כי משרד האנרגיה, רשות החשמל וחח"י יגבשו תכניות להסטת ביקושים, ובהן מתן תמריצים כלכליים, והסברה שתגביר את מודעות הציבור לתועלת הנובעת מהסטה כאמור; ולשלבן בתכניות הפיתוח העתידיות.

3. על משרד האנרגיה ועל רשות החשמל לבחון בהקדם את הכדאיות הכלכלית של מיזם מנייה חכמה, ובהתאם לכך לשקול את הוצאתו אל הפועל. על משרד האנרגיה ועל רשות החשמל לטפל בחסמים המקשים על קידום המיזם ולהתוות אבני דרך ליישומו.

4. מן הראוי כי משרד האנרגיה, רשות החשמל וחח"י יגבשו יחד כלים למימון מיזמי תשתית מיוחדים, כדי להתגבר על חסמי המימון הפוגעים בהשקעה במשק החשמל.

5. על רשות החשמל לבחון מחדש את עמדתה בדבר קביעת אסדרה בעניין מיזם מנייה חכמה, היעדר אסדרה כאמור היווה חסם של ממש לקידום המיזם. על הרשות לבחון את הצורך בקביעת מודל משקי לגבי המיזם וקביעת אופן השימוש במידע שיופק ממנו.

סיכום

תכנון מערך ייצור החשמל בישראל מתמקד בהגדלת יכולות הייצור, כדי לספק את מלוא הביקוש לחשמל בכל רגע נתון, במשך כל שעות היממה ובכל עונות השנה. תכנון כאמור נועד להתמודד עם כמה אתגרים, ובהם היעדר יכולת לגבות את מערך החשמל בישראל באמצעות מערכי החשמל של המדינות הגובלות עמה, חוסר יכולת לאגור חשמל באופן יעיל ובכמויות גדולות, והעלויות הגבוהות של אי-אספקת חשמל. היקף מערך היצור נקבע בהתאם לתחזיות שיא הביקוש. שיעור השעות שבהן מתרחש שיא הביקוש הוא רק כ-3% ממספר שעות הייצור בשנה.

בישראל גובשו תכניות לניהול ביקושים רק לצרכני החשמל הגדולים. אף שמחקרים העלו כי תכניות לניהול ביקושים אשר מתמקדות, בין היתר, במשקי הבית עשויות להביא להסטה של ביקושים בקרב אוכלוסייה זו, שמשקלה בצריכת החשמל גבוה יחסית, בישראל אין תכניות כאלה. נמצא כי המיזם לפריסת מונים חכמים, המאפשרים בין היתר להחיל תעריפים משתנים, דבר המהווה תמריץ לצרכנים להסיט ביקושים, מקוּדם באִטיות רבה. הסיבה לכך היא חסמים רבים שלא טופלו במשך השנים, ובהם חסמי מימון וחסמי אסדרה.

על פי אומדן תאורטי שערך משרד מבקר המדינה, פוטנציאל החיסכון מהסטה של 10% מהביקוש לחשמל בשעות השיא הוא עד כ-8.1 מיליארד ש"ח בשנים 2027-2011, ונובע מדחיית השקעות בהקמת תחנות חדשות ומהפחתה בעלות החזקתן של תחנות. רזרבת הייצור במשק החשמל גבוהה באופן ניכר מהיעד שנקבע בשיעור של 20% ומגלמת עודף כושר ייצור משמעותי. נוכח העלויות הגבוהות הכרוכות בהקמת תחנות חדשות ובייצור החשמל בשעות השיא של ביקוש החשמל, הרי שניהול הביקושים, צמצום שיאי הביקוש גם באחוזים בודדים וצמצום ייצור החשמל - טומנים בחובם אפשרות לחיסכון כספי ניכר. על משרד האנרגיה, רשות החשמל וחח"י לגבש ולממש תכניות להסטת ביקושים משעות השיא על מנת לייעל את מערך ייצור החשמל וכדי לחסוך כסף רב, ואף כדי לצמצם את רמת הפליטות וזיהום האויר.