רקע כללי
גז פחמימני מעובה (להלן - גפ"ם או הגז) הוא אחד מתוצריו של תהליך הזיקוק של נפט גולמי. הגפ"ם הוא אחד ממקורות האנרגיה המרכזיים בישראל, והוא משווק למגזר הביתי לצורכי בישול והסקה ולמגזר המוסדי גם כמקור אנרגיה. שרשרת הייצור של הגפ"ם מורכבת משלושה מקטעים עיקריים: מקטע הייצור (לרבות יבוא), מקטע האחסון ומקטע השיווק. במועד סיום הביקורת, פברואר 2017 (להלן - מועד סיום הביקורת), היו בישראל חמישה ספקים בינוניים-גדולים (להלן - ספקי הגז הגדולים או הספקים הגדולים) השולטים בכ-85% מהשוק, ו-22 ספקים קטנים אשר נתח השוק הכולל שלהם אינו עולה על 15%.
באוגוסט 2016 פרסמה רשות ההגבלים העסקיים (להלן - רשות ההגבלים) טיוטה להערות הציבור בנושא אספקת גפ"ם למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית, ובינואר 2017 פרסמה הרשות דוח סופי בנושא. בדיקת רשות ההגבלים העלתה כי יש כשלי תחרות בשוק הגפ"ם. בפרט נמצא כי יש חסמים גדולים לכניסת ספקים חדשים לשוק זה וחסמי התרחבות לשוק הנובעים ממגבלה בכושר הייצור המקומי ומקשיים של ספקים קטנים לייבא גפ"ם. עוד נמצא כי יש חסמים למעבר מספק גפ"ם אחד למשנהו במערכת גז מרכזית.
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט 2016 - פברואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שנעשו לקידום התחרות במשק הגפ"ם במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה), ברשות ההגבלים, במינהל התכנון ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר, ברשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון ובחברה ל'. כמו כן בדק משרד מבקר המדינה היבטים בנושא הבטיחות במשק הגפ"ם במשרד האנרגיה, במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה) וברשות הארצית לכבאות והצלה (להלן - רשות הכבאות). בדיקות השלמה נעשו במשרד להגנת הסביבה ובמשרד המשפטים.
משרד מבקר המדינה בדק בעבר את נושא משק הגפ"ם; בשנת 2007 נבדקה התחרות במשק הגפ"ם, ובשנת 2012 - בטיחות מערך הגפ"ם (להלן - הדוחות הקודמים). בדוח זה קיים משרד מבקר המדינה גם מעקב אחר תיקון חלק מהליקויים שהופיעו בדוחות הקודמים.
הליקויים העיקריים
כשלים בשיטת הקצבת גפ"ם לספקי הגז
עקב מגבלה בכושר ייצור גפ"ם בבתי הזיקוק, הותקנו תקנות ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מכירת גז על ידי בתי זיקוק וספקי גז), התש"ע-2009 (להלן - תקנות ההקצבות), המסדירות את אספקת הגפ"ם מצד בתי הזיקוק בחודשי מחסור. הספקים הקטנים רוכשים מבתי הזיקוק בכל חודש, במשך שנים, כמות קבועה פחות או יותר של גז. שיטה זו למעשה שומרת על הסדר הישן ואינה מאפשרת לספקי הגז הקטנים צמיחה של ממש, שכן "שריון" של 10% על החלק היחסי שהם זכאים לרכוש, על פי תקנות ההקצבות, אינו מאפשר להם לרכוש כמויות גז גדולות יותר, להרחיב את חוג לקוחותיהם ולצמוח.
ספקי גז, בעיקר קטנים, מתקשים מאוד להעביר לשורותיהם "צרכן גדול", כמשמעותו בתקנות ההקצבות, וזאת בשל חסמי המעבר מספק גז אחד למשנהו. מנהל ענייני בטיחות הגז במשרד האנרגיה אינו מאשר הגדלת הקצבה לספק גז שהעביר לשורותיו לקוחות שהיקף צריכתם יחד אינו עולה על 120 טון לשנה כאמור בתקנות (למשל, כמה בנייני מגורים).
לפי נתוני משרד האנרגיה, מספר ספקי הגז הלא מורשים ("חאפרים") הולך וגדל במשך השנים ופעילותם - בעיקר בשוק מיכלי הגפ"ם - מתרחבת ונעשית מתוחכמת יותר. במועד סיום הביקורת היה בידי משרד האנרגיה מידע על פעילות של כ-30 ספקים לא מורשים שמחזור המכירות שלהם יחד מגיע למיליוני ש"ח בשנה.
קשיים במקטע יבוא הגפ"ם
הגפ"ם המיובא מגיע זה שנים אך ורק למתקן פריקת גפ"ם בחברה ל' בדרום הארץ. בדוח 58ב נמצא כי למתקן הפריקה בחברה ל' יש מגבלות, וכי יש לדאוג לפתרון שייתן מענה לצורך במתקן פריקת גפ"ם נוסף בצפון הארץ. עד מועד סיום הביקורת טרם ניתן פתרון כאמור, דבר המקשה על אספקת גז סדירה לאזור וגורם להיקף נסיעות גדול של מיכליות גפ"ם מהדרום לצפון.
קשיים במקטע אחסון הגפ"ם
כל נפח האחסון הקיים בחברה ל' מוקצה לספקים הגדולים. לכן, יש צורך לבנות שטחי אחסון נוספים כדי לאפשר אחסון גם לספקים הקטנים. חברה ל' דורשת התחייבות לתקופת זמן ממושכת כתנאי להגדלת שטחי האחסון. ספקים קטנים או חדשים מתקשים להתחייב לתקופה ארוכה ולהשקעה כספית משמעותית, היות שאינם יכולים לצפות מה יהיה נתח השוק העתידי שלהם. משרד האנרגיה ומשרד האוצר לא נדרשו במשך השנים לסוגיית האחסון של ספקים קטנים בחברה ל'.
קיימים שטחים נוספים לאחסון גפ"ם, אך הם מוגבלים במקום. ספקים מתקשים לאתר שטחי אחסון חדשים. הרשויות המקומיות אינן ששות להשכיר שטחי אחסון בתחומן בשל חשש מאירועי גז.
משנת 2011 שוקד משרד האנרגיה על הכנת תכנית מתאר ארצית לאתרי גפ"ם (להלן - התמ"א לאחסון או התמ"א). לאחר אישור התמ"א יידרש משרד האנרגיה לפרסם מכרז לבנייה והפעלה של שטחי אחסון באתרים שיאושרו (להלן - אתרי אחסון). משרד האנרגיה עדיין לא גיבש את תנאי האחסון שיידרשו באתרי האחסון.
חלק מספקי הגז מתקשים לאתר מגרשים לחניית מיכליות גפ"ם ריקות. התמ"א מאפשרת לספק גז שקיבל שירות באחד מאתרי האחסון להחנות מיכלית גפ"ם ריקה באותו אתר, אך היא אינה מתייחסת לחניית מיכלית ריקה של ספק שלא קיבל שירות כאמור, וממילא אינה מתייחסת לחניה של מיכליות של ספקים כאמור שיתווספו בעתיד.
כשלים במקטע שיווק הגפ"ם לצרכני הקצה
פירוק ופינוי ציוד הגז של הספק היוצא: לעתים הספק היוצא אינו מפרק ואינו מפנה את מיכלי הגז והציוד שלו, וזאת, ככל הנראה, כדי לעכב או להכשיל את ההתקשרות עם הספק הנכנס. במקרה כזה, הספק הנכנס נאלץ לפרק ולפנות בעצמו את הציוד, ועלויות הוצאת הציוד הישן מושתות אפוא עליו.
מחירי גפ"ם גבוהים למגזר הביתי
האינדיקציות לכישלון הרפורמות במשק הגפ"ם מוצאות ביטוי בריכוז של כ-85% מהשוק, זה שנים רבות, בידי חמישה ספקים בינוניים-גדולים (כאשר בשוק פועלים עשרות ספקי גז); בפערי מחיר גבוהים של כ-300% בין ספקים שונים ובין רשויות מקומיות שונות, וכן בניוד מוגבל ומצומצם של לקוחות בין הספקים. המרווח לפני הוצאות מימון של ספקי הגז במגזר המוסדי נמוך בצורה משמעותית מהמרווח לפני הוצאות מימון של הספקים במערכות גז מרכזי במגזר הביתי.
בשנים 2014-2012 נעשתה במשרד האנרגיה עבודה ממושכת ומאומצת לצורך בחינת האפשרות ששר האוצר ושר האנרגיה יטילו פיקוח על מחיר הגפ"ם לצרכן הסופי. בעבודה זו הושקעו משאבים רבים, ואף נעשה הליך של "קדם שימוע" לספקי הגז. ההערכה הייתה שקיימת היתכנות גבוהה להטלת פיקוח. על אף המשאבים הרבים שהושקעו, לא נמצאו אסמכתאות לכך שהנהלת המשרד קיבלה החלטה בנוגע להטלת פיקוח, ובמידת הצורך - בנוגע להעברת הנושא לדיון בוועדת המחירים.
כשלים בנושא הבטיחות בגפ"ם
צוברי גז: אף שמשרד האנרגיה אחראי לנושא הגפ"ם בכללותו, בידי משרד העבודה הסמכות לתת אישורי הטמנה של צוברי גז. אולם הועלה כי משרד העבודה עוסק בעיקר במתן אישורי הטמנה של צוברים בבנייני מגורים (ולא בעסקים), ואינו מטפל בכל נושא הצוברים בכללותו - אינו מרכז את כל המידע בנוגע לצוברים, אינו מקיים בדיקות תקופתיות סדורות של הצוברים, והוא מעסיק שני מפקחים בלבד המטפלים במתן אישורי הטמנה.
הכשרת מתקיני גפ"ם: אין ספר לימוד סדור או קורס הכנה מובנה לבחינות למתקין גפ"ם ברמה 1 ולמתקין גפ"ם ברמה 2. החומר הנדרש לבחינות נמצא בראשי פרקים בלבד במסמכים של האגף להכשרה ולפיתוח כוח אדם במשרד העבודה. שיעורי ההצלחה של הנבחנים, בעיקר בבחינות העיוניות, נמוכים.
הוראות נציב כבאות והצלה: הוראת נציב מס' 507, שעניינה אמצעי כיבוי במתקני גפ"ם, אינה מיושמת באופן אחיד בכל המחוזות ובכל התחנות של רשות הכבאות. לעתים תחנות הכיבוי אף מציבות דרישות לא רלוונטיות לספקי הגז. רשות הכבאות מעולם לא עשתה בדיקה לגבי היקף העלויות הכספיות של הדרישות בהוראה 507 והאם אכן יש צורך בכולן.
ההמלצות העיקריות
כדי לפתוח את שוק הגפ"ם לתחרות אמיתית על משרד האנרגיה לשקול לבצע תכנית "פיילוט" לתקופה מסוימת, ובה יבוטלו הקצבות הגפ"ם במתכונתן הנוכחית לספקי גז קטנים ולספקי גז חדשים. במקומן ינפקו בתי הזיקוק לספקים אלו כמויות גפ"ם לפי הלקוחות הקיימים וכן כמות נוספת שתאפשר להם לספק גפ"ם ללקוחות חדשים. במהלך תקופת ה"פיילוט" יעקוב משרד האנרגיה למי מסופק הגז ויבדוק אם התכנית פוגעת בספקים הגדולים שייאלצו לרכוש כמות גדולה יותר של גפ"ם מיובא. כמו כן, יוכל המשרד לבדוק אם נוצרת פגיעה ברמת השירות או הבטיחות בנושא. נוסף על כך, על המשרד לשקול הגדלת הקצבה לספק קטן בכל מקרה שבו הוא הוכיח למנהל ענייני בטיחות הגז כי התקשר עם צרכנים נוספים, או, לכל הפחות, לזרז את תיקון התקנות שנועד להקל על העברת הקצבות מספק יוצא לספק נכנס.
על משרד האנרגיה ומשרד האוצר לקדם פתרון שייתן מענה לצורך במתקן פריקת גפ"ם נוסף בצפון הארץ.
על משרד האנרגיה ומשרד האוצר להידרש לסוגיית האחסון בחברה ל' וברשויות המקומיות ולמצוא הסדרי אחסון זמניים עד שיימצא פתרון לסוגיית האחסון בחברה ל' או עד שיחלו לפעול אתרי אחסון חדשים מכוח התמ"א לאחסון. על משרד האנרגיה ויתר המשרדים הרלוונטיים להשלים את הכנת התמ"א מהר ככל הניתן. על משרדים אלו להידרש לסוגיית התאמתם של לפחות חלק מאתרי האחסון שיאושרו בתמ"א לספקים קטנים.
מן הראוי שמשרד האנרגיה יבחן אפשרות להטיל עיצום כספי על ספק יוצא בגין אי-פירוק ואי-פינוי של הציוד שלו או הוספת פיצוי עונשי לטובת הספק הנכנס בגין פירוק ופינוי הציוד של הספק היוצא, וזאת נוסף על הפיצוי שהספק הנכנס רשאי לתבוע בבית משפט.
על משרד האנרגיה ומשרד האוצר להידרש לנתונים עדכניים על רווחיות ספקי הגפ"ם במגזר הביתי, ובד בבד לבחון האם שינויי החקיקה שכבר נעשו והשינויים שנעשים במקטעים הנוספים יש בהם כדי להגביר את התחרותיות ביחס לממצאי רשות ההגבלים ולבדיקת משרד האנרגיה משנת 2014.
מן הראוי שמשרד העבודה ומשרד האנרגיה יזרזו את הליך העברת הסמכויות והמידע בנוגע לצוברים למשרד האנרגיה.
הגפ"ם הוא אחד ממקורות האנרגיה המרכזיים בישראל. הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי קבעה כי המגזר הביתי משלם מחיר כמעט כפול ביחס למגזר המוסדי, ללא הצדקה. אומדן העלות העודפת למשקי הבית בשל כשלי תחרות בענף מוערך בכ-150 מיליון ש"ח בשנה. בשנים האחרונות העביר משרד האנרגיה כמה תיקוני חקיקה חשובים, שתכליתם, בעיקר, טיפול בחוליה האחרונה בשרשרת ייצור הגפ"ם (מקטע שיווק הגז): הפחתת חסמי המעבר בין ספק גז אחד למשנהו.
כדי לפתוח את שוק הגפ"ם לתחרות אמיתית, על משרד האנרגיה לטפל גם בחוליות הראשונות בשרשרת הייצור: (1) מקטע ייצור הגפ"ם (לרבות יבוא) - ניתן לשקול את ביטול הקצבות הגפ"ם במתכונתן הנוכחית לפרק זמן מסוים לספקים קטנים וחדשים, לשקול את הגדלת ההקצבה בכל מקרה שבו הוכיח ספק קטן כי התקשר עם צרכנים נוספים, ולקדם את תכנונו של מתקן פריקת גפ"ם נוסף;
(2) מקטע האחסון - נדרש לבחון את סוגיית האחסון בחברה ל' וברשויות המקומיות ולמצוא הסדרי אחסון זמניים, וכן לזרז את השלמת הכנת התמ"א לאחסון ככל הניתן, תוך דיון בסוגיית התאמתם של לפחות חלק מאתרי האחסון שיאושרו בתמ"א לספקים קטנים. בד בבד עם פתיחת השוק לתחרות, על המשרד לפעול לשיפור נושא הבטיחות במשק הגפ"ם ולהבטיח כי פתיחת השוק לתחרות לא תפגע ברמת הבטיחות במתקני הגפ"ם ובאתרי האחסון.
מחיר הגפ"ם ללקוחות הביתיים מתאפיין ברווחיות גבוהה, בייחוד באספקה באמצעות מרכזיות מיכלים, באזורים מסוימים בארץ, ויש לו השפעה על יוקר המחיה. ללא טיפול הולם בכל החוליות של שרשרת הייצור לא תתאפשר תחרות מספקת, והצרכנים הביתיים ימשיכו לשלם מחירים מופרזים תמורת הגפ"ם. לפיכך, על משרד האנרגיה ומשרד האוצר להגביר את מאמציהם ופעולותיהם לעידוד התחרות במשק הגפ"ם. עליהם להידרש לנתונים על רווחיות ספקי הגפ"ם במגזר הביתי וכן לבחון האם די בשינויי החקיקה שכבר נעשו ובשינויים שנעשים כעת במקטעים הנוספים כדי להגביר את התחרות באופן משמעותי.
סיכום
הגפ"ם הוא אחד ממקורות האנרגיה המרכזיים בישראל. הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי קבעה כי המגזר הביתי משלם מחיר כמעט כפול ביחס למגזר המוסדי, ללא הצדקה. אומדן העלות העודפת למשקי הבית בשל כשלי תחרות בענף מוערך בכ-150 מיליון ש"ח בשנה. בשנים האחרונות העביר משרד האנרגיה כמה תיקוני חקיקה חשובים, שתכליתם, בעיקר, טיפול בחוליה האחרונה בשרשרת ייצור הגפ"ם (מקטע שיווק הגז): הפחתת חסמי המעבר בין ספק גז אחד למשנהו.
כדי לפתוח את שוק הגפ"ם לתחרות אמיתית, על משרד האנרגיה לטפל גם בחוליות הראשונות בשרשרת הייצור: (1) מקטע ייצור הגפ"ם (לרבות יבוא) - ניתן לשקול את ביטול הקצבות הגפ"ם במתכונתן הנוכחית לפרק זמן מסוים לספקים קטנים וחדשים, לשקול את הגדלת ההקצבה בכל מקרה שבו הוכיח ספק קטן כי התקשר עם צרכנים נוספים, ולקדם את תכנונו של מתקן פריקת גפ"ם נוסף;
(2) מקטע האחסון - נדרש לבחון את סוגיית האחסון בחברה ל' וברשויות המקומיות ולמצוא הסדרי אחסון זמניים, וכן לזרז את השלמת הכנת התמ"א לאחסון ככל הניתן, תוך דיון בסוגיית התאמתם של לפחות חלק מאתרי האחסון שיאושרו בתמ"א לספקים קטנים. בד בבד עם פתיחת השוק לתחרות, על המשרד לפעול לשיפור נושא הבטיחות במשק הגפ"ם ולהבטיח כי פתיחת השוק לתחרות לא תפגע ברמת הבטיחות במתקני הגפ"ם ובאתרי האחסון.
מחיר הגפ"ם ללקוחות הביתיים מתאפיין ברווחיות גבוהה, בייחוד באספקה באמצעות מרכזיות מיכלים, באזורים מסוימים בארץ, ויש לו השפעה על יוקר המחיה. ללא טיפול הולם בכל החוליות של שרשרת הייצור לא תתאפשר תחרות מספקת, והצרכנים הביתיים ימשיכו לשלם מחירים מופרזים תמורת הגפ"ם. לפיכך, על משרד האנרגיה ומשרד האוצר להגביר את מאמציהם ופעולותיהם לעידוד התחרות במשק הגפ"ם. עליהם להידרש לנתונים על רווחיות ספקי הגפ"ם במגזר הביתי וכן לבחון האם די בשינויי החקיקה שכבר נעשו ובשינויים שנעשים כעת במקטעים הנוספים כדי להגביר את התחרות באופן משמעותי.