רקע כללי
מינהל המכס (להלן גם - המכס) שברשות המסים (להלן גם - הרשות) עוסק בפיקוח על היבוא לישראל ועל היצוא ממנה, באכיפה של חוקי היבוא והיצוא ובמניעת פעולות בלתי חוקיות (הונאות, הברחות סמים, הלבנת הון). על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת 2015 הסתכם יבוא הסחורות לישראל ב-241.1 מיליארד ש"ח, ויצוא הסחורות - ב-248.7 מיליארד ש"ח.
פרויקט "שער עולמי" (להלן - הפרויקט) הוא פרויקט להקמת מערכת מידע חדשה למחשוב סחר החוץ של מדינת ישראל (להלן - המערכת החדשה). מערכת זו אמורה להחליף את מערכת סחר החוץ הקיימת, שהוקמה לפני עשרות שנים (להלן - המערכת הישנה), התומכת בתהליכי העבודה של המכס ומהווה מרכיב קריטי בקיום סחר החוץ של ישראל.
המערכת החדשה מיועדת לשרת שתי קבוצות עיקריות של משתמשים : עובדי המכס ועובדי הנהלת הרשות (להלן - משתמשי הפנים); וגופים חיצוניים המעורבים בתהליך סחר החוץ (להלן - משתמשי החוץ או הקהילה). עם משתמשי החוץ נמנים 15 משרדי ממשלה ורשויות מוסמכות , הנמלים ורשות שדות התעופה וכן כ-550 גופים פרטיים . על מנת שמשתמשי החוץ יוכלו להשתמש במערכת החדשה הם נדרשו לפתח ממשקים בין מערכות המידע בארגונים שלהם לבין המערכת החדשה. לשם כך הסתייעו רבים מהם בשירותי פיתוח תוכנה של חברות פרטיות (להלן - בתי תוכנה).
בספטמבר 2008 נחתם הסכם התקשרות בין הרשות לבין חברה א' (להלן - הצדדים) לפיתוח המערכת החדשה ולתחזוקתה (להלן - ההסכם המקורי או ההסכם). שווי ההתקשרות היה 384 מיליון ש"ח , מהם 140 מיליון ש"ח עבור פיתוח המערכת החדשה; 188 מיליון ש"ח עבור תחזוקתה במשך עשר שנים; ו-56 מיליון ש"ח עבור אופציה שניתנה לרשות להאריך את משך התחזוקה בשלוש שנים.
אגף מערכות מידע ואו"ש (ארגון ושיטות) ברשות (להלן - אגף מערכות מידע) אחראי לניהול ולתפעול של המערכת הישנה והמערכת החדשה (להלן - שתי המערכות). בשנת 2008 מונה מנהל לפרויקט מתוך אגף מערכות מידע, וכן הוקמו ברשות ארבעה גופים שתפקידם לבצע בקרה על הפרויקט ולדון בהיבטים שוטפים שלו, ובהם ועדת היגוי עליונה בראשות מנהל הרשות (להלן - ועדת ההיגוי) ומינהלת הפרויקט בראשות ראש מינהל המכס.
בשנים 2010-2009 התגלעו מחלוקות רבות בין הצדדים לגבי הפרויקט, בעיקר לגבי תכולותיו. לכן החליטו הצדדים לקיים הליך בוררות (להלן - הבוררות), והוא החל במאי 2011. בינואר 2013 ניתן פסק הבוררות ובו נכתב, בין היתר, כי "הפרויקט נכשל בכל המדדים המקצועיים המקובלים לניהול פרויקטים, שכן הוא חורג בצורה משמעותית מלוחות הזמנים שתוכננו לו, התקציב שיידרש להשלמתו גבוה מהסכום שנקבע, והתכולות הנדרשות, לפי הבנת המכס, יתממשו באופן חלקי בלבד". בבוררות הסכימו הצדדים על לוח זמנים חדש לפרויקט ועל חלוקתו לארבעה שלבים. הבורר קבע, על פי לוח הזמנים החדש ועל פי התכולות שקבעו הצדדים, כי המכס ישלם לחברה א' 64.3 מיליון ש"ח נוסף על מחיר הפיתוח המקורי שנקבע בהסכם.
על פי ההסכם המקורי, המועד המתוכנן לעליית המערכת לאוויר היה יולי 2011. על פי לוח הזמנים החדש שנקבע בבוררות, נדחה המועד המתוכנן של סיום הפרויקט כולו בארבע שנים וחצי - לדצמבר 2015. בנובמבר 2013 עלה לאוויר שלב א', ואילו שלב ב' תוכנן לעלות לאוויר בספטמבר 2014. ואולם במועד סיום הביקורת, מרץ 2016, המועד המתוכנן לעלייה לאוויר של שלב ב' נדחה בשנתיים נוספות - לספטמבר 2016, ומועד סיום הפרויקט נדחה בכשלוש שנים נוספות - לספטמבר 2018.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר 2015 - מרץ 2016 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, היבטים הקשורים לפרויקט. נבדקו בעיקר ההיבטים האלה : התכנון והניהול של לוח הזמנים של הפרויקט; פעולות הפיקוח והבקרה של ועדת ההיגוי ומינהלת הפרויקט; מעורבות רשות התקשוב הממשלתי שבמשרד ראש הממשלה (להלן - רשות התקשוב) בפרויקט; ניהול ההתקשרויות עם חברה א'; ניהול הסיכונים בפרויקט. הביקורת נעשתה ברשות המסים. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים שבמשרד האוצר וברשות התקשוב.
יצוין כי דוח זה בוחן את תהליכי העבודה וקבלת ההחלטות של הגופים המבוקרים, אשר הובילו לעיכובים ולכשלים בפרויקט. מאחר שחברה א', בתי התוכנה וכלל הגופים הפרטיים המעורבים בפרויקט אינם גופים מבוקרים, פעולותיהם בנושא האמור לא נבדקו, ומכאן שדוח זה אינו עוסק באחריותם לליקויים שיובאו להלן.
הליקויים העיקריים
התכנון והניהול של לוח הזמנים של הפרויקט
בתכנון לוח הזמנים המקורי של הפרויקט, שהתבסס על השלמתו בפעימה אחת בתוך 34 חודשים, לא הביאה הרשות בחשבון את השפעתם המלאה של גורמי סיכון מרכזיים, כגון מורכבות הפרויקט, חדשנותו הטכנולוגית ומעורבותם של משתמשי חוץ רבים. ואמנם כמה שנים לאחר תחילתו נקלע הפרויקט למשבר שחייב הליך בוררות ממושך, ובעקבותיו נדרשו שינוי יסודי בלוח הזמנים לביצוע הפרויקט וחלוקתו לארבעה שלבים. שלב א' עלה לאוויר בנובמבר 2013 - כחמש שנים ממועד חתימת ההסכם; במועד סיום הביקורת תוכנן כאמור שלב ב' (השלב העיקרי בפרויקט) לעלות לאוויר בספטמבר 2016 - שמונה שנים ממועד חתימת ההסכם; והשלב האחרון תוכנן לעלות לאוויר בספטמבר 2018 - עשר שנים ממועד חתימת ההסכם ושבע שנים לאחר המועד שבו תוכנן הפרויקט להסתיים במקור.
לשלב ב' התווסף פיילוט , שכלל שני חלקים: פיילוט רשות ופיילוט חובה, ובמסגרתם ביצעו משתמשי המערכת החדשה בדיקות קבלה , בד בבד עם עבודתם הסדירה במערכת הישנה. בלוח הזמנים החדש שגיבש המכס במהלך הבוררות ב-2012, בעקבות הכשל המשמעותי ביישום הפרויקט בשנים 2011-2009, שוב לא הובאה בחשבון השפעתם המלאה של גורמי סיכון מרכזיים בפרויקט. הדבר גרם לכך שפיילוט הרשות ופיילוט החובה, שתוכננו להימשך כשלושה חודשים כל אחד, נמשכו בפועל זמן רב בהרבה: פיילוט הרשות נמשך כעשרה חודשים, ופיילוט החובה, שהחל במאי 2015, אמור להימשך כשנה וחצי.
בתרשים 1 שלהלן מפורטים השינויים בלוח הזמנים המתוכנן של הפרויקט בשנים 2015-2008:
התרשים בקובץ המצורף
בדצמבר 2015 - שבעה חודשים לאחר תחילתו של פיילוט החובה - עדיין היו תהליכי יבוא מרכזיים שלא עבדו במערכת החדשה, ולכן לא היה ניתן לבדוק אותם (או לבדוק באופן מלא תהליכים עסקיים המשיקים להם) במסגרת פיילוט החובה.
בסוף 2015, כתשעה חודשים לפני המועד המתוכנן לעלייה לאוויר של שלב ב', ולאחר שפיילוט החובה יושם במשך למעלה מחצי שנה, טרם הייתה בידי הגורמים המפקחים - מנהל הפרויקט, מינהלת הפרויקט וועדת ההיגוי - התמונה המלאה לגבי משכן של כל המשימות שהמכס אחראי לביצוען לקראת עליית שלב ב' לאוויר, לרבות לוח זמנים מוגדר לסיומן.
פעולות הפיקוח והבקרה של ועדת ההיגוי ומינהלת הפרויקט
מינהלת הפרויקט התכנסה ב-2015 שלוש פעמים בלבד, אף שהיא נדרשה להתכנס על פי כתב המינוי שלה אחת לחודש וחרף העובדה שבכל אחד מהדיונים שקיימה באותה שנה היא החליטה להתכנס אחת לחודש על מנת לעקוב מקרוב אחר התקדמות הפיילוט. שלושת דיוני המינהלת לא נתנו מענה ניהולי מלא להתמודדות עם הקשיים שבהם נתקל הפרויקט במהלך שנת 2015, ובכללם תקלות רבות וכן תלונות רבות של משתמשי המערכת החדשה על ביצועיה בפיילוט. אף שלדברי הרשות, קיים ראש מינהל המכס פגישות נקודתיות רבות בנוגע לפרויקט, אין בהן כדי לגרוע מהצורך לכנס את מינהלת הפרויקט לדיונים במתכונת שנקבעה.
אף על פי שוועדת ההיגוי משמשת הסמכות העליונה בכל הנוגע לקבלת החלטות הקשורות לפרויקט ועליה לבקר את התקדמותו ואת תוצריו העיקריים באמצעות סקירה שוטפת של מצבו, היא התכנסה ב-2015 פעמיים בלבד: בדיון אחד היא דנה בקידום החקיקה הקשורה למערכת החדשה, אך לא דנה בפרויקט עצמו, ובדיון השני היא דנה במוכנות המערכת החדשה לעלייה לאוויר של שלב ב'. בשל התכנסויותיה המועטות היא גם לא יכלה לנקוט צעדים ניהוליים ולקבל החלטות בנושא העיכוב בעלייה לאוויר של שלב ב', שהתהווה בשנת 2015.
מעורבות רשות התקשוב בפרויקט
בהחלטת ממשלה מאוקטובר 2014 נקבע כי תפקידי רשות התקשוב כוללים בין היתר ליווי של פרויקטים משרדיים חשובים בתחום התקשוב וביצוע בקרה עליהם. ועדת הפשרות החליטה בדצמבר 2014 כי רשות התקשוב תציג לה את מסקנות בדיקתה בנוגע לפרויקט ואת המלצותיה. עד מועד סיום הביקורת לא הוציאה רשות התקשוב מסמך המתייחס לפרויקט במפורש ומסכם את מסקנות הבדיקה בנוגע אליו, בדגש על אירועי הכשל המרכזיים שזוהו בו, ולמותר לציין כי היא לא הציגה אותו לפני ועדת הפשרות, כפי שנדרשה.
ניהול ההתקשרויות עם חברה א'
חברה א' אחראית לפיתוח המערכת החדשה ולתחזוקתה, ובד בבד היא ממשיכה לתחזק בתשלום את המערכת הישנה כל עוד לא עלתה המערכת החדשה לאוויר. היקף הסכמי ההתקשרות של הרשות עם חברה א' ממועד החתימה על ההסכם המקורי, ספטמבר 2008, ועד מועד סיום הביקורת, מרץ 2016, בגין פיתוח המערכת החדשה, בגין הארכת משך התחזוקה של המערכת הישנה ובגין שירותי התחזוקה העתידיים של המערכת החדשה, היה כ-829 מיליון ש"ח (מהם 158 מיליון ש"ח עבור אופציה שניתנה לרשות להאריך ולהרחיב את שירותי התחזוקה של המערכת החדשה למשך שש שנים, נוסף על עשר שנות ההתקשרות שנקבעו בהסכם המקורי).
בתרשים 2 שלהלן מפורט שווי הסכמי ההתקשרות בתקופה האמורה:
התרשים בקובץ המצורף
מיולי 2011 - המועד המתוכנן לעליית המערכת החדשה לאוויר על פי ההסכם המקורי, ועד למועד סיום הביקורת הוארכה שבע פעמים תקופת ההתקשרות עם חברה א' לצורך תחזוקת המערכת הישנה, בפטור ממכרז, בסכום התקשרות כולל של 127 מיליוני ש"ח. בשלושה מקרים הסתיים הליך אישור הארכת ההתקשרות עם חברה א' בפטור ממכרז באיחור - לאחר שהתחילה התקופה שעבורה התבקש הפטור.
הרשות התקשרה עם חברה א' לכל שנת 2014 ושילמה לה דמי תחזוקה בסך כ-25.4 מיליון ש"ח, אף שוועדת הפטור של החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) אישרה את הארכת ההתקשרות רק לחודשים מרץ עד דצמבר 2014 ובסכום של 21.3 מיליון ש"ח בלבד.
בחמישה מקרים חתמה הרשות על הסכמי הארכת ההתקשרות עם חברה א' כמה חודשים לאחר שהתחילה תקופת ההתקשרות שלגביה נחתמו הסכמים אלו. זאת ועוד, הרשות שילמה לחברה א' דמי תחזוקה לרבעון הראשון של 2013 בסך 6.3 מיליון ש"ח לפני שהצדדים חתמו על הסכם הארכת ההתקשרות לתקופה זו, בניגוד לכללי מינהל תקין ולהוראות תקנון, כספים ומשק (להלן - הוראות תכ"ם).
התשלום עבור שירותי התחזוקה לשלב א' של המערכת החדשה שהסתכם במרץ 2016 בכ-7.4 מיליון ש"ח וצפוי לגדול בכ-1.4 מיליון ש"ח לכל הפחות, לא עוגן בהסכם התחזוקה המשולב לשתי המערכות, שנחתם בדצמבר 2014.
מיולי 2011 ועד מועד סיום הביקורת הוגדל היקף ההתקשרויות של הרשות עם חברה א' כמה פעמים בפטור ממכרז, בסכום של כ-445 מיליון ש"ח . ההתקשרויות הנוספות נעשו בנושאים שונים הקשורים לפיתוח המערכת החדשה ולתחזוקתה העתידית וכן לשם הארכת משך התחזוקה של המערכת הישנה. כאמור, בסך הכול הסתכם היקף הסכמי ההתקשרות של הרשות עם חברה א' בכ-829 מיליון ש"ח, ומכאן שכמחצית מההתקשרויות אושרו במסלול של פטור ממכרז - מסלול שאינו המועדף על פי תקנות חובת המכרזים, תשנ"ג-1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים).
ניהול הסיכונים בפרויקט
נמצא כי תכנית התמריצים לבתי התוכנה שאותה יזמה הרשות בינואר 2014 כמענה לסיכון בנושא מוכנות הקהילה נכשלה, מאחר שהקריטריונים שנקבעו לקבלת התמריץ לא תאמו את השלב שבו נמצאו בתי התוכנה במועד התחלת התכנית, ואף אחד מהם לא עמד בקריטריונים שהוגדרו לקבלת תמורה.
הקושי לבצע את שינויי החקיקה הנדרשים לקראת הפעלת המערכת החדשה הוגדר כבר מתחילת הפרויקט כסיכון מרכזי. רק במאי 2016 הגישה הרשות למשרד המשפטים תזכיר חוק לתיקון פקודת המכס. יוצא אפוא שמנובמבר 2013 הופעל שלב א' ללא תשתית מעודכנת של פקודת המכס, המעגנת באופן מלא מהבחינה המשפטית את תהליכי העבודה החדשים שיושמו בו ומאפשרת לרשות לאכוף את השימוש בהם.
ההמלצות העיקריות
על הגורמים המעורבים בניהול הפרויקט להקפיד על כך שלכל המשימות שהמכס אחראי לביצוען יוגדרו לוחות זמנים ברורים לסיום, וכן לבצע מעקב שוטף אחר התקדמות ביצוען של משימות אלו ולהתריע לפני ועדת ההיגוי מבעוד מועד על חריגות מלוח הזמנים. כמו כן על אגף מערכות מידע למסור לוועדת ההיגוי דיווחים תקופתיים בנושא תקציב הפרויקט, לרבות נתוני תכנון וביצוע.
על מינהלת הפרויקט לחזק את המעקב, הפיקוח והמעורבות בפרויקט. לצורך כך עליה להקפיד ולהתכנס בתדירות הנדרשת, על מנת שתוכל לקבל החלטות ניהוליות כאשר הדבר נדרש ולפעול לפתרון בעיות וכשלים שעולים בפרויקט. כמו כן, על ועדת ההיגוי להתכנס לפחות פעם ברבעון, כפי שנדרשה, לסקור את מצב הפרויקט, לדון בבעיות ובסיכונים ביישומו ולדרוש נתונים תקציביים עדכניים, על מנת שתוכל לבצע בקרה יעילה על התקדמותו ולקבל החלטות ניהוליות בזמן.
על הרשות להקפיד לקבל את אישור ועדת הפטור של החשכ"ל להארכת ההתקשרות עם חברה א' מראש, לפני תחילת התקופה שעבורה מתבקש האישור, כנדרש בהוראות תכ"ם. כמו כן, עליה להקפיד לחתום על הסכמי הארכת ההתקשרות עם חברה א' לפני תחילת תקופת ההארכה, ולא במהלכה.
בשל לוח הזמנים החדש שנקבע לפרויקט, נוצר מצב שבו חברה א' אחראית לפיתוח המערכת החדשה ולתחזוקתה, ובד בבד היא ממשיכה לתחזק בתשלום את המערכת הישנה עד עליית המערכת החדשה לאוויר. על הרשות לתת דעתה למצב זה, שכן הוא מציב את הרשות בעמדה בעייתית של "לקוח שבוי" התלוי תלות גוברת והולכת בחברה א', המרכזת ידע רב ויכולות לגבי שתי המערכות. על הרשות לנקוט את הצעדים המתבקשים למזעור הבעיות שיוצר מצב דברים זה.
על רשות התקשוב לבצע הפקת לקחים אופקית מהכשלים שהתגלו בפרויקט זה, ולבחון פתרונות מערכתיים להתמודדות עם נסיבות דומות ודרכי מניעתן, בין היתר באמצעות מנגנונים חוזיים ואף ייזום תיקוני חקיקה בתחום דיני המכרזים תוך ייסוד מנגנונים שימנעו מראש "ספק בעל אישיות כפולה" ו"יחסי ספק לקוח שבויים" כגון על ידי מנגנונים של הערכת ספקים וקביעת תקופות צינון.
על רשות התקשוב למנות גורם מטעמה (יועץ חיצוני או בעל תפקיד בכיר במערך התקשוב הממשלתי הרחב או ועדת משנה) שילווה את הפרויקט באופן הדוק ושוטף, על מנת לסייע בניהולו המקצועי ובפיקוח עליו. כמו כן, על רשות התקשוב להגדיל את התשומות הניהוליות שלה בפיקוח על הפרויקט ולהיכנס בעובי הקורה כדי להבין לעומקם את הקשיים בביצוע הפרויקט ולסייע בפתרונם ובכך להביאו לסיומו המוצלח בהקדם.
על הרשות לפעול באופן נמרץ לקידום תיקוני החקיקה בנוגע למערכת החדשה, שהם העוגן החוקי להפעלתה, על מנת שיושלמו עוד קודם העלאת שלב ב' לאוויר.
סיכום
פרויקט שער עולמי הוא פרויקט להקמת מערכת מידע חדשה למחשוב סחר החוץ של מדינת ישראל. בשנת 2008 חתמה הרשות על הסכם עם חברה א' לפיתוח המערכת החדשה ולתחזוקתה, ולפיו תוכנן שהמערכת החדשה תעלה לאוויר ביולי 2011. אולם במועד סיום הביקורת, מרץ 2016, נדחה מועד העלייה לאוויר לספטמבר 2018 - כשבע שנים לאחר המועד המקורי.
פרויקט שער עולמי הוא אחד מפרויקטי המחשוב הגדולים והמורכבים שנעשו במגזר הממשלתי בשנים האחרונות, בין היתר בשל המספר הרב מאוד של גורמים חיצוניים מקהילת סחר החוץ בישראל המעורבים בו; בשל השינויים הרבים בתהליכי העבודה שהיו נהוגים במכס ובקהילה במשך שנים רבות; ובשל החדשנות הטכנולוגית של המערכת החדשה. התבוננות בהתקדמות הפרויקט מאז תחילתו משקפת תמונה של פרויקט משברי. משנת 2014 ניתן לזהות שיפור בקידום הפרויקט בשלב פיילוט הרְשות, ולאחריו - במאי 2015 - בשלב פיילוט החובה. הדבר קיבל ביטוי, בין היתר, במעורבות משמעותית בפרויקט של המנהלים הבכירים - מנהל הרשות וראש מינהל המכס.
ההתקשרויות של הרשות עם חברה א' בנוגע לפרויקט הסתכמו בכ-829 מיליון ש"ח , כמחצית מהן אושרו במסלול של פטור ממכרז. המציאות המשברית של הפרויקט, שיצרה חיבור רב-שנים לחברה אחת, מחייבת הליך הפקת לקחים מקיף ומעמיק, שתכליתו - צמצום האפשרות להישנות מצבים דומים בעתיד. ניתוח ולימוד של הכשלים בתכנון של פרויקט זה וביישומו, הפקת לקחים נכונים מביצועו והטמעתם בפרויקטי מחשוב במערכת הממשלתית עשויים לחסוך לקופה הציבורית תקציבי עתק ולשפר את היכולת להשלים פרויקטים באופן מקצועי, תכליתי ויעיל.
לעניין זה ראוי לתת את הדעת לכמה היבטים מרכזיים שעלו בביקורת על הפרויקט: גיבוש תכניות עבודה ריאליות המושתתות על ניתוח מעמיק של החסמים והסיכונים ביישום מרכיבי הפרויקט; ניהול קפדני של מערך הפיקוח, המעקב והבקרה בנוגע להתקדמות הפרויקט בכל הרמות; ניהול קפדני, לאורך כל תקופת הביצוע של הפרויקט, של הסיכונים העיקריים שהוגדרו; התמודדות עם פיתוח תלות מוגברת בחברה המפתחת ושכלול כלי התמרוץ הנחוצים בנסיבות אלו; ההתמודדות עם ניהול פרויקט פיתוח בד בבד עם המשך השימוש במערכת קודמת ותחזוקתה; ביצוע פעולות הפקת לקחים ותיקון לאחר סיומו של משבר פרויקטלי עמוק.