רקע כללי
בעקבות המשבר הכלכלי העולמי בשנים 2009-2007 החליטה הממשלה בשנת 2009 , בין היתר, להקים קרן סיוע לעסקים בארץ שנקלעו למצוקה בימי המשבר הכלכלי (להלן - הקרן לעסקים במצוקה או הקרן), בניהולם של נציגי משרדי הממשלה והמגזר הפרטי. בהתאם להחלטת הממשלה, הוטל על משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה ועל הממונה על התקציבים ועל החשב הכללי במשרד האוצר להקים קרן שתפעל למתן סיוע כלכלי לעסקים שנקלעו למצוקה בשל המצב הכלכלי הקשה באותו מועד . לשם התמודדות עם המשבר הכלכלי חוקקו שני חוקים - החוק לתשלום חלקי של דמי הבראה בשירות הציבורי בשנים 2009 ו-2010 (הוראת שעה), התשס"ט-2009 (להלן - חוק ניכוי דמי הבראה), שנועד לפינוי מקורות בתקציב המדינה לצורך ההתמודדות עם השפעות המשבר הכלכלי; וחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009 (להלן - חוק ההתייעלות), לשם הקמת קרן סיוע לעסקים במצוקה (להלן – הקרן). בחוק ההתייעלות נקבעו מקורות המימון של הקרן. רק לאחר כשבע שנים, בתחילת שנת 2016, הגיעו נציגי הגופים האחראים להקמת הקרן להסכמה על האופן שבו יש להקימה והקרן הוקמה במאי 2016.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי 2015 - אפריל 2016 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את תהליך הקמת הקרן. הבדיקה נעשתה במשרד האוצר, ובדיקות השלמה נעשו במשרד הכלכלה והתעשייה ובמוסד לביטוח לאומי.
הליקויים העיקריים
אי-גביית מימון הקרן מהמגזר הציבורי והפרטי
חוק ההתייעלות קבע שני מקורות שמהם ייגבו כספים למימון הקרן לעסקים במצוקה: עובדים בשירות הציבורי ועובדים ומעסיקים במגזר הפרטי. גביית הכספים הייתה אמורה להתבצע בשתי פעימות - בשנת 2009 ובשנת 2010. לפי אומדן מבקר המדינה, סך המקורות של הקרן היו אמורים להגיע לכ-700 מיליון ש"ח.
משרד האוצר יזם בשנת 2011 שינוי בחוק ניכוי דמי הבראה שלפיו עבור שנת 2010 לא ינוכו דמי הבראה מעובדים בשירות הציבורי. בעקבות שינוי החוק לא נוכו כספים עבור הקרן לעסקים במצוקה משכר עובדים בשירות הציבורי. במשרד האוצר לא נראה שנבחנה השאלה בדבר הצורך למצוא מקורות מימון חלופיים עבור הקרן. נוסף על כך החליט משרד האוצר, על אף הוראות חוק ההתייעלות, שלא לגבות כלל כספים עבור הקרן מהמגזר הפרטי. משרד האוצר יזם במרץ 2016 תזכיר חוק המיועד לשנות את חוק ההתייעלות כדי לבטל את גביית הכספים מהמגזר הפרטי כאמור. במועד סיום הביקורת טרם פורסמה הצעת החוק וטרם הונח חוק בנושא על שולחן הכנסת. עקב שינויים אלה, הסכום שיגויס לקרן נאמד בכ-200 מיליון ש"ח בלבד - כ-30% מהסכום שלכאורה ניתן היה לגבות לפי חוק ההתייעלות.
אי-פרסום צו
לפי חוק ההתייעלות, משרד האוצר היה אמור לפרסם בשנת 2009 צו הקובע אילו מעסיקים ציבוריים יידרשו להעביר למוסד לביטוח לאומי את הסכום שהופחת מדמי ההבראה של עובדיהם עבור הקרן. המשרד פרסם את הצו באוקטובר 2015, באיחור של שש שנים. עקב האיחור בפרסום הצו ייתכן שנגבו כספים עבור הקרן משכר עובדים אצל מעסיקים שבסופו של דבר לא נכללו ברשימת המעסיקים הציבוריים, ומצד שני לא נגבו כספים עבור הקרן מעובדים שנכללו ברשימת המעסיקים הציבוריים בצו. זאת ועוד, פער הזמנים בין המועד שנקבע כי על הגופים הציבוריים לנכות דמי הבראה משכר עובדיהם לבין מועד פרסום הצו יקשה מאוד על גביית דמי ההבראה מגופים שאינם פעילים עוד ומגופים שלא ניכו דמי הבראה משכר עובדיהם מסיבות שונות.
ההמלצות העיקריות
על משרד האוצר לשקול את האפשרות לפנות לציבור העובדים, להסתדרות העובדים החדשה ולמעסיקים בשירות הציבורי את הצורך לבדוק אם יש מעסיקים שגבו מעובדיהם כספים עבור הקרן בשנת 2009 ולבסוף לא נכללו ברשימת המעסיקים הציבוריים שפרסם משרד האוצר בצו בשנת 2015. אם נגבו דמי הבראה מעובדים אלה שלא לצורך, יש מקום לפעול להחזיר להם את הכספים לאלתר ובצירוף ריבית והפרשי הצמדה כדין.
על משרד האוצר לעגן בחקיקה או בדרך אחרת את סמכותו או את סמכותו של גוף אחר לאכוף את גביית הכספים המיועדים לקרן לעסקים במצוקה ממעסיקים ציבוריים.
על משרד האוצר לבדוק, מדגמית, את נכונות הסכומים שמעסיקים ציבוריים העבירו למדינה עבור הקרן לעסקים במצוקה.
נוכח הסיכון במתן הלוואות לעסקים במצוקה לתקופה ארוכה, על השותפים בקרן לבנות מנגנון בקרה, וזאת כדי לוודא שהעסקים במצוקה פועלים בהתאם להנחיות הקרן ויעמדו בהתחייבותם להחזיר את כספי ההלוואה למדינה.
סיכום
הממשלה מסייעת לעסקים באופן שוטף. הסיוע נדרש במיוחד בעתות משבר כלכלי במדינה, לעסקים הנקלעים למצוקה שיש סיכוי להבריא אותם ולהעלותם על דרך המלך. בעקבות משבר כלכלי שפקד את העולם בשנים 2009-2007 והשפיע גם על מדינת ישראל, החליטה הממשלה לנכות כספים מכל העובדים במשק. חלק מהכספים יועדו לפנות מקורות בתקציב המדינה, וחלקם יועדו להקים קרן סיוע לעסקים במצוקה. לפי אומדני משרד מבקר המדינה המקורות הכספיים לקרן היו אמורים להגיע לכ-700 מיליון ש"ח.
עד אפריל 2016 נגבו רק חלק מהכספים המיועדים לקרן (כ-150 מיליון ש"ח), ובמשך כשש שנים לא הגיעו ליעדם, משום שהקרן לא הוקמה ולא הופעלה במועדה. בשנת 2009, חרף הוראות חוק ההתייעלות, הוחלט לוותר על גביית הכספים מעובדי המגזר הפרטי בלי נימוקים כתובים ולמעשה נוצרה הפליה בין עובדים ממגזרים שונים. רק לאחר כשבע שנים פעל משרד האוצר לעגן בחוק את ביטול הגבייה מהמגזר הפרטי. מהממצאים שהובאו לעיל עולים ליקויים בתהליכי הגבייה והניהול של כספי העובדים.
נמצא כי רק כעבור כשבע שנים מאז החלטת הממשלה להקים קרן לעסקים במצוקה, הוקמה הקרן כך שבתקופת המשבר הכלכלי לא הייתה קרן פעילה לצורך סיוע לעסקים במצוקה.