החברה לאיתור והשבת נכסים של נספי השואה בע"מ ופעולות המדינה לאיתור ולהשבה של נכסי הנספים - משרד האוצר

רקע כללי

מתום מלחמת העולם הראשונה ואף קודם לכן רכשו יהודים מאירופה קרקעות וניירות ערך בארץ ישראל וכן הפקידו כספים בבנקים ארץ-ישראליים. עם פרוץ מלחמת העולם השנייה חוקקה פקודת המסחר עם האויב, 1939. הפקודה הורתה להעביר לבעלותו של הממונה על רכוש האויב (להלן - הממונה) את כל הרכוש בארץ שהיה שייך לאזרחי גרמניה ולאזרחי המדינות שכבשה. מרבית רכושם של היהודים ממדינות אלו, שהיה מצוי בישראל, הועבר אפוא לבעלותו של הממונה. לימים התברר כי רבים מהיהודים בעלי הרכוש נספו בשואה. כך נותר בידי הממונה רכוש רב של יהודים שלא היו לו תובעים אשר נאמד כיום בכ-1.8 מיליארד ש"ח.

בעקבות מסקנות דוח הוועדה הפרלמנטרית בנושא איתור והשבת נכסים של קורבנות השואה בישראל, חוקק חוק נכסים של נספי השואה (השבה ליורשים והקדשה למטרות סיוע והנצחה), התשס"ו-2006 (להלן - חוק הנכסים או החוק). מטרות החוק הן לפעול לאיתור נכסים הנמצאים בישראל שיש יסוד להניח שבעליהם נספו בשואה ולאיתור היורשים של הנכסים כאמור, ולהשיב נכסים אלה ליורשים שאותרו; וכן להביא לכך שנכסים כאמור, אשר יורשיהם לא אותרו, ישמשו לסיוע לניצולי שואה ולהנצחת זיכרון השואה, תוך מתן עדיפות למטרת סיוע לניצולי שואה. לשם ביצוע מטרות החוק הוקמה החברה לאיתור ולהשבת נכסים של נספי השואה בע"מ (להלן - החברה להשבה או החברה). בשנת 2014 החליטה הכנסת, לאור יוזמת החברה להשבה, כי פעילות החברה תקוצר, וכי היא תפורק עד סוף 2017.

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר 2015 - פברואר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות החברה להשבה ואת ההיערכות לסיום פעילותה הצפוי בדצמבר 2017. הביקורת נעשתה בחברה להשבה, ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות), ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), במשרד המשפטים, במשרד התרבות והספורט (להלן - משרד התרבות), במוזאון ישראל (חל"צ) (להלן - מוזאון ישראל), במוזאון תל-אביב לאמנות ובמוזאון הכט שבאוניברסיטת חיפה. בדיקות השלמה נעשו ברשות לזכויות ניצולי השואה במשרד האוצר (להלן - הרשות לזכויות ניצולי השואה), במשרד לשוויון חברתי (בעבר - המשרד לאזרחים ותיקים), ביד ושם, רשות הזיכרון לשואה ולגבורה (להלן - יד ושם), בספרייה הלאומית בע"מ (חל"צ) (להלן - הספרייה הלאומית) ובבית לוחמי הגטאות ע"ש יצחק קצנלסון למורשת השואה והמרד (להלן - בית לוחמי הגטאות).

הליקויים העיקריים

ליקויים באיתור נכסים, בניהולם ובמימושם

הדיונים בנוגע להעברת הנכסים של נספי השואה מרמ"י לחברה ולשיערוכם נמשכו למעלה משבע שנים. הדיונים בנוגע לשיערוך הנכסים שטרם שווקו לצד שלישי, ששוויים כ-44 מיליון ש"ח, נמשכו כשנה וחצי. בנובמבר 2015 אישרה הנהלת רמ"י מתווה לשיערוך הנכסים שטרם שווקו לצד שלישי. עד מועד סיום הביקורת לא העבירה רמ"י את מרבית שווי הנכסים לחברה ולפיכך החברה מתעכבת במימוש מטרותיה – השבה ליורשים וסיוע לניצולי שואה.

לפי חוק הנכסים ונוהל איתור נכסים של החברה, אין מגבלת זמן לחקירה לאיתור נכס. לפי נוהל איתור נכסים, מגבלת התקציב היא על פי הערכת שוויו של הנכס בלבד, אם קיימת הערכה כזו. בהיעדר מגבלות זמן ותקציב, החברה עלולה להשקיע משאבים שאינם מידתיים לשווי הנכס. משרד מבקר המדינה העיר על אי-הגבלת הזמן או התקציב לחקירה גם בדוח שפרסם בעניין הטיפול בנכסים של נספי השואה בשנת 2011  (להלן - הדוח הקודם).

על אף תכנית מימוש הנכסים המפורטת שהוכנה לבקשת החברה להשבה , כמעט לא מומשו נכסים בשנים 2013-2011. גם ב-2014, לאחר שחלפה תקופת המגבלות בחוק על מימוש נכס של נספה שואה, לא הצליחה החברה לעמוד ביעדי המימוש. החברה טרם קבעה יעד למימוש נכסים (הן כמות הנכסים והן שוויים הכספי) לשנת 2017. יובהר כי הליך מימוש נכסים נמשך לכל הפחות כחצי שנה, וכי חשוב לממש כמה שיותר נכסים טרם סיום פעילות החברה כדי לסייע ולתמוך בניצולי השואה.

הימשכות הליך איתור יורשים ושחרור של נכסים

במועד סיום הביקורת, פברואר 2016, היו לחברה 547 חקירות לאיתור יזום הפתוחות למעלה משנה (מתוך 631 חקירות פעילות). כאשר מאותרים רק חלק מהיורשים של נכס שהוא נדל"ן - הזכויות במרשם המקרקעין נרשמות בהתאם לחלקם של היורשים הידועים; היתרה, המיועדת ליורשים הבלתי ידועים, נותרת בניהול החברה, והחקירה לאיתורם - שאינה מוגבלת בזמן - נמשכת. הנכס משוחרר רק כאשר החברה סבורה כי איתרה את מירב היורשים או כאשר בית המשפט מאשר תביעה לפירוק שיתוף בנכס, דבר העלול להימשך זמן רב.

ליקויים בנושא איתור והשבה של יצירות אמנות ותרבות

עד מועד סיום הביקורת לא הכריע משרד התרבות בעניין תקצוב נושא חקר המוצאות של יצירות אמנות ותרבות. המשרד אף לא הסדיר את נושא חקר המוצאות לעניין יצירות אמנות בזוזות בקוד האתי של המוזאונים, ולחלופין - לא בחן את יישומו של סעיף "רכוש גנוב" המופיע בקוד האתי ולא שקל הסדרים משלימים. מיזם משותף של הספרייה הלאומית והחברה להשבה בשם "אוצרות הגולה " לא יצא אל הפועל.

היעדר תיאום של החברה עם הרשות בנושא מתן סיוע לניצולי שואה

אף שהרשות לזכויות ניצולי השואה מסייעת למספר רב של ניצולי שואה בהיקף כספי גדול במשך עשרות שנים ומפעילה מוקד סיוע לניצולים, לא התייעצה עמה החברה במשך כל שנות קיומה בנוגע לתכניות הסיוע שהכינה ולא שיתפה אותה בהכנת התכניות או במימונן. בשנים 2015-2007 הכינה החברה תכניות סיוע שלעתים ניתן היה לאחדן עם תכניות הסיוע של הרשות.

לצורך הכנת תקציב סיוע שנתי הסתמכה החברה על מגעים לקבלת כספים מאוצר התיישבות היהודים (להלן - אוה"ה). בשל היעדר תקציב סיוע, הודיעה החברה על צמצום הסיוע לשנת 2015 לגופים הקבועים בחוק ולניצולים רק ביוני 2015 ולא במועד הקבוע בחוק.

היערכות בלתי מספקת לסיום פעילות החברה

בתיקון מס' 3 לחוק הנכסים שהתקבל במרץ 2014 נקבע, בין היתר, כי החברה תסיים את פעילותה ארבע שנים מוקדם יותר מהמועד המקורי המתוכנן - בסוף דצמבר 2017. לאחר קבלת התיקון לחוק גיבשה החברה תכנית עבודה מעודכנת לשנת 2014, אולם היא לא הכינה תכנית עבודה רב-שנתית עד סוף 2017 לאחר מתן "תקופת הרצה" לחברה ליישום תיקוני החקיקה.

סיווג שגוי של החברה ותכניות התמריצים

רשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) לא בחנה במשך השנים את סיווג החברה (שנקבע בסמוך להקמתה כ"8 לא עסקי"), שממנו נגזרים שכר הבכירים בחברה, גמול הדירקטורים ושכר היועץ המשפטי החיצוני (אם הוא מועסק בשיטת ריטיינר). על פי הערכה שמרנית של משרד מבקר המדינה, המבוססת על הקריטריונים לסיווג שקבעה רשות החברות, הסיווג המתאים לחברה הוא 5. הפער המצטבר בין שכר מנכ"ל חברה בסיווג 8 לא עסקי לשכר מנכ"ל חברה בסיווג 5 לא עסקי בשנים 2015-2009 הוא כ-500,000 ש"ח. לכך יש להוסיף את הפער המצטבר שנוצר באותן שנים? בגין הסיווג בעלות שכרם של חלק מהבכירים בחברה ושכרו של יועץ משפטי חיצוני שהועסק בשיטת ריטיינר בחלק מהשנים, וכן את גמול הדירקטורים, המגיע לכל הפחות לכמה מאות אלפי ש"ח נוספים.

החברה החלה לשלם תמריצים לעובדים הזוטרים כדי למנוע את עזיבתם לפני קבלת אישור מהגורם המוסמך ברשות החברות וכחצי שנה בטרם אושר התיקון לחוק, המקצר את פעילות החברה והמצדיק לכאורה את תכנית התמריצים. רשות החברות התעכבה בטיפול בעניין תכנית התמריצים, אף שהייתה מודעת למעלה משנתיים לבקשת החברה. רשות החברות אף אינה מפקחת אחר עמידת החברה בכללים שנקבעו לתכנית התמריצים ולא בדקה את עלויותיה לעומת התועלת המופקת ממנה.

רשות החברות אישרה גם תכנית שימור מנהלים, להשארת המנכ"ל וחמשת הבכירים בחברה עד סיום פעילותה בכפוף לאישור דירקטוריון החברה, אשר "יינתן בהתחשב... בעמידה ביעדי החברה". החברה לא קבעה לבכיריה יעדים מדידים וממילא לא בדקה את עמידתם בהם.

ההמלצות העיקריות

על רמ"י לזרז את העברת יתרת שווי הנכסים שברשותה לחברה להשבה כדי שהחברה תוכל לפעול למימוש מטרותיה בהקדם. על החברה לקבוע כללים בנוגע לפרק הזמן לחקירה לאיתור נכס ובנוגע לתקציב החקירה. על החברה לקבוע בהקדם יעדים למימוש נכסים (הן בכמות הנכסים והן בשוויים הכספי) ל-2016 ול-2017 ולפעול למימוש הנכסים המנוהלים על ידי חברה א' ובכלל כדי שתמורתם תשמש לסיוע לניצולי שואה.

על משרד התרבות להכריע בעניין תקצוב נושא חקר המוצאות. על המשרד לבחון האם נושא חקר המוצאות מוסדר כראוי בקוד האתי של המוזאונים, ובמידת הצורך עליו ליצור הסדרים משלימים בחקיקה ולהתייעץ עם נציגים מהמוזאונים. על המוזאונים לקדם את ביצוע חקר המוצאות ליצירות המצויות בידם.

על החברה להכין תכנית עבודה עד סוף 2017, המפרטת את הפעולות שעליה לבצע עד סיום פעילותה, את התקציב הדרוש לה, ואת השינויים בנהלים ובכוח האדם שלה. ראוי כי לקראת סיום פעילותה החברה וכל הנוגעים בדבר יחתרו לפתרון מהיר ומיטבי בעניין מניות אוה"ה שבהן היא מחזיקה. כמו כן על החברה לממש בהקדם נכסים שאין להם יורשים ולפרסם את שיעור הנכסים שהושבו ליורשי הנספים.

על הרשות לשוב ולבחון את סיווגה של החברה. על החברה לקבוע יעדים מדידים לתכנית שימור המנהלים הבכירים בחברה.

סיכום

החברה להשבה הוקמה כשישים שנה לאחר תום מלחמת העולם השנייה במטרה לעשות צדק היסטורי ולהשיב נכסים של נספי שואה המצויים בישראל ליורשיהם. עלות פעילותה של החברה עד דצמבר 2016 צפויה להיות כ-186 מיליון ש"ח, רובה מנכסי הנספים. מאז הקמתה איתרה החברה רכוש של נספי שואה ממקורות שונים בישראל בשווי כולל של כ-1.8 מיליארד ש"ח והשיבה ליורשים נכסים בהיקף של כ-280 מיליון ש"ח (כ-15.6% משווי הרכוש שאותר). הנדל"ן שמנהלת החברה, בהיקף של 652 מיליון ש"ח, נמצא בהליכי איתור (איתור יורשים יזום), הליכי השבה שונים (בדיקת בקשות, החלטות חלקיות) ושחרור נכסים.

החברה העניקה סיוע לניצולי שואה בהיקף של כ-750 מיליון ש"ח באמצעות תכניות סיוע שהכינה ותמכה בארגוני סיוע לניצולי השואה ובארגונים להנצחת זכר השואה. בשנת 2015 צמצמה החברה את הסיוע, בשל היעדר תקציב, ובשנת 2016 הפסיקה אותו כליל. המשך הסיוע מותנה במימוש נכסים ללא יורשים המנוהלים על ידי החברה, ובכלל זה מניות אוה"ה ששווים בדצמבר 2015 עמד על 206 מיליון ש"ח.

מדינת ישראל אמורה לשמש דוגמה ולהוביל את הטיפול בהשבת הרכוש, בין באמצעות החברה להשבה ובין באמצעות מוסדות השלטון הרלוונטיים. על הגורמים הרלוונטיים לשתף פעולה ביניהם ולהחיש את הטיפול בנכסיהם של נספי השואה, כך שהצדק ההיסטורי שאליו חתרה מדינת ישראל ייעשה וייראה, בין היתר באמצעות פרסום שיעור הנכסים שהושבו ליורשי הנספים.