החברה לשיקום ולפיתוח הרובע היהודי בעיר העתיקה בירושלים בע"מ

רקע כללי

בעיר העתיקה בירושלים ובגן הלאומי "סובב חומות ירושלים" קיימים אתרים בעלי חשיבות לאומית, דתית, היסטורית, רוחנית, ארכאולוגית ותרבותית. האתרים נמצאים במוקד ההתעניינות הציבורית והם יעד לתיירות פנים וחוץ. לפיכך נודעת חשיבות מיוחדת לניהולם התקין, המושכל והשקול תוך תיאום בין מוסדות המדינה והגופים השונים הפועלים בהם.

ב-1969 נוסדה החברה הממשלתית לשיקום ולפיתוח הרובע היהודי בעיר העתיקה בירושלים בע"מ (להלן - החברה) שנועדה לשקם את הרובע היהודי ולפתח אותו כאתר לאומי, דתי, היסטורי ותרבותי. החברה מממנת את פעולותיה מדמי חכירה, מהשכרת נכסים ומדמי כניסה לאתרי התיירות. בשנים 2014-2012 הסתכמו הכנסות החברה בכ-13 מיליון ש"ח, 10 מיליון ש"ח ו-10 מיליון ש"ח בהתאמה; הרווח הנקי הסתכם בכ-2.3 מיליון ש"ח, 1.1 מיליון ש"ח ו-400,000 ש"ח בהתאמה.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים יוני 2014 - יוני 2015 את התנהלות החברה בנוגע למינויים, לניהול של פרויקטים ואתרים ברובע היהודי ולהעסקת יועצים. בדיקות השלמה נעשו ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות), בעיריית ירושלים, ברשות העתיקות ובמוריה - חברה עירונית לפיתוח ירושלים בע"מ. השלמות נעשו עד ינואר 2016.

הליקויים העיקריים

ניהול נכסי מקרקעין ברובע היהודי

החברה כשלה בפרויקט מרכזי שלה - מדידת היחידות ברובע היהודי ורישומן בפנקסי המקרקעין (להלן - פרויקט המדידה). בתום 15 שנים מתחילתו של פרויקט זה חרגה החברה מהשנתיים שהקציבה לו. כמו כן הוציאה כ-70% מהעלות המשוערת של הפרויקט כפי שהוערכה בסוף שנת 2014, אך רשמה כ-40% בלבד מהיחידות שרישומן נדרש.

רשות העתיקות מתירה חפירות ארכאולוגיות ברובע היהודי תוך הרחבות בנייה של התושבים, וזאת בלי לעדכן בכך את החברה ולתאם איתה בעוד מועד או בזמן אמת, כנדרש בהסדר שנקבע ביניהן באפריל 2013 שנועד למנוע פעולות בנייה ללא היתר כדין.

ביוני 2014 היה ידוע לחברה על 75 יחידות מוחכרות שהיו בהן חריגות בנייה. החברה העריכה את ההכנסות הצפויות לה מדמי השימוש מאותן החריגות בגין השנים 2014-2007 בכ-1.8 מיליון ש"ח, אך עד יוני 2015 הוסדר התשלום בגין שתי יחידות בלבד.

החברה לא דיווחה לעיריית ירושלים על חריגות בנייה של 71 מאותן יחידות, וזאת בניגוד לנוהל שלה הקובע שעליה לדווח לעירייה על חריגות בנייה.

פגמים במינויים לתפקידי מפתח בחברה

לאחר שהוועדה לבדיקת מינויים  לא אישרה את מינוי המועמד לתפקיד יו"ר הדירקטוריון, פנתה החברה לוועדה זו בבקשה לעיון מחדש במינוי על פי נוהל של רשות החברות מינואר 2008, וזאת בלי שהיה לה מניין חוקי של חברי דירקטוריון ומבלי שהתקבלה החלטה כדין. הוועדה אישרה את המינוי בעקבות בקשה זו.

הדירקטוריון החליט בספטמבר 2014 למנות את סמנכ"ל החברה למנכ"ל בפועל, אך רק במאי 2015 ביקשה החברה את אישור המינוי בוועדה לבדיקת מינויים. נכון ליולי 2016, למעלה משנה וחצי אין מנכ"ל קבוע לחברה.

פיתוח אתרים וניהולם

בשנים 2014-2011 היה לחברה גירעון תפעולי מהניהול ומהתפעול של אתרי התיירות בסכום של כ-2.1 מיליון ש"ח.

חמש שנים לאחר שהחליט דירקטוריון החברה על שדרוג הרובע ההרודיאני אתר ארכאולוגי מתקופת בית שני כפרויקט הדגל של החברה (להלן - פרויקט שדרוג הרובע ההרודיאני), ועל אף העיסוק האינטנסיבי של הדירקטוריון בפרויקט, בפועל הוא לא קודם, והחברה כשלה בהנעת הפרויקט האמור.

בשנים 2014-2010 הסתכם הגירעון מהפעלת בית הכנסת החורבה (להלן - ביה"כ החורבה) ביותר מ-2.8 מיליון ש"ח. החברה לא גבתה את חלקה של הקרן למורשת הכותל המערבי (להלן - הקרן או הקרן למורשת הכותל) שיש לה אחריות משותפת עם החברה להפעלתו, לניהולו ולתחזוקתו השוטפת של בית הכנסת. זאת בניגוד להסכם עקרונות משנת 2010 (להלן - הסכם העקרונות) שבו נקבע כי כיסוי הגירעון בתפעול השוטף של ביה"כ החורבה יחולק בין הצדדים באופן שווה, ובאופן שלא עלה בקנה אחד עם החלטת ממשלה  שהטילה על הקרן ועל החברה את האחריות המשותפת להפעלתו, לניהולו ולתחזוקתו השוטפת של בית הכנסת.

מר שלום סעדון, יו"ר הדירקטוריון דאז, ומר שלמה אטיאס, מנכ"ל החברה דאז (להלן - מנכ"ל החברה דאז), חרגו מסמכותם בעת שהסכימו בספטמבר 2013, ללא אישור הממשלה וללא הבאת הנושא לאישור הדירקטוריון, לשנות את הסכם העקרונות כך שכל הוצאות התחזוקה של ביה"כ החורבה ימומנו על ידי החברה.

כדי לצמצם את הגירעון שנוצר מהפעלת ביה"כ החורבה העבירה החברה את הניהול לוועד בית הכנסת, כך שהוועד יישא ב-75% מהוצאות התפעול ויקבל את ההכנסות הנובעות מפעילותו כבית כנסת. זאת ללא פיקוח מטעם החברה על הכנסות אלה.

העסקת יועצים

הבחירה וההעסקה של יועץ לקידום פרויקט שדרוג הרובע ההרודיאני לא נעשו בשקיפות, ולפיכך אי-אפשר לבחון את השיקולים שהנחו את החברה בעת הבחירה.

התקשרות החברה עם יועץ תיירות נעשתה ללא הליך תחרותי ובניגוד לנוהל המכרזים של החברה (להלן - נוהל המכרזים). ההתקשרות הובאה לאישור ועדת המכרזים של החברה (להלן - ועדת המכרזים) לאחר שכבר חתמו נציגי החברה על ההסכם עם היועץ, והדבר פגע בסדרי המינהל התקין.

החברה העסיקה יועץ לגיוס כספים ממשרדי ממשלה בניגוד לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, ולנוהל המכרזים. החברה שילמה לו בלי שסיפק הוכחת ביצוע כנדרש בהסכם עמו, ובלי שגורם בחברה יאשר בחתימתו את קבלת השירות כפי שנדרש בנוהל החברה ועל פי כללי המינהל התקין. לדעת משרד מבקר המדינה - אין זה ראוי שחברה ממשלתית תשלם לאדם כלשהו עבור שירותי גיוס כספים ממשרדי ממשלה.

ועדת המכרזים אישרה להעסיק דובר בלי שערכה פנייה תחרותית לקבלת הצעות ובלי שקבעה אמות מידה לבחירה. החברה העסיקה את הדובר מספטמבר 2012 ועד אוגוסט 2014 לסירוגין, בסך הכול כ-20 חודשים ובחלק מהזמן לא היה ביניהם הסכם התקשרות תקף.

מנכ"ל החברה דאז השתתף בדיוני ועדת המכרזים והמליץ להעסיק את היועץ לגיוס כספים ואת הדובר, אף שהם חברי מועצת עיריית ירושלים, והוא הכיר אותם כשהיה סגן ומשנה לראש עיריית ירושלים. התנהגות זו אינה עולה בקנה אחד עם כללי המינהל התקין והיא פוגעת בכללי השוויון והתחרות.

ניגוד עניינים ואי-גילוי נאות

מזכיר החברה היה במצב של ניגוד עניינים: בתפקידו בחברה נמנה עם חברי ועדת המכרזים שבוחרת בעלי מקצוע הנותנים שירותים לחברה, ואף היה בעל הסמכות לאשר את קבלת השירותים מידיהם. כמו כן כיהן בהתנדבות מסוף 2013 גם כיו"ר מינהלת פרויקט של התחדשות עירונית בירושלים (להלן - יו"ר המינהלת) שבו יש לו עניין אישי. המינהלת קיבלה שירותים בהתנדבות מבעלי מקצוע שהחברה העסיקה באותה עת. מזכיר החברה השתתף בדיון בוועדת המכרזים שהאריכה את העסקתו של היועץ המשפטי של החברה (להלן - היועמ"ש) בעת שזה ייעץ בהתנדבות למינהלת האמורה. החברה לא הסדירה את ניגוד העניינים של מזכיר החברה.

היועמ"ש לא נתן גילוי נאות לדירקטוריון החברה ולרשות החברות על ההכרות שלו עם מזכיר החברה בתפקידו כיו"ר המינהלת.

ההמלצות העיקריות

על החברה למקסם את הכנסותיה מאתרי תיירות, מגביית דמי שימוש עדכניים מחוכרים שביצעו חריגות בנייה ומגביית חלקה של הקרן למורשת הכותל בגירעון של ביה"כ החורבה.

על החברה לבחור יועצים ולהעסיקם בהתאם לכללי המינהל התקין.

על החברה ועל רשות העתיקות לפעול להסדרת נוהל כתוב לתיאום פעולות רשות העתיקות בתחומי הרובע היהודי.

על החברה להסדיר את ניגודי העניינים של מזכיר החברה ללא דיחוי.

סיכום

הרובע היהודי והאתרים שבו ובקרבתו נמצאים במוקד ההתעניינות הציבורית, ופעולות הקשורות בהם מקבלות משמעויות מדיניות, ביטחוניות ופוליטיות. מאפייניו המיוחדים של הרובע מחייבים ניהול תקין, מושכל ושקול תוך הסדרת תיאום בין הרשויות והגופים השונים הפועלים בהם.

הממצאים שהועלו בדוח זה מצביעים על כשלים בניהולה של החברה: 15 שנים מאז שהתחיל פרויקט המדידה, השלימה החברה את ההליכים רק לחלק מהנכסים המוחכרים ולא הפעילה בעניין זה שיקולים עסקיים; ברובע היהודי נעשות חפירות ארכאולוגיות והרחבות בנייה ללא אישורה; החברה לא גבתה דמי שימוש עדכניים מחוכרים שהרחיבו את היחידות שהוחכרו להם; החברה לא הסדירה ניגודי עניינים של מזכיר החברה; נמצאו ליקויים במינוי יו"ר דירקטוריון החברה ובמינוי מנכ"ל החברה בפועל; החברה שכרה שירותי יועצים תוך פגיעה בכללי השוויון, השקיפות והתחרות.

כנאמן הציבור מחובתה של החברה לנהל את הרובע היהודי בהתאם לכללי המינהל התקין. מבקר המדינה פרסם בשנת 2006 דוח ביקורת בעניינה של החברה, ובו נמצאו ליקויים רבים בהתנהלותה. גם דוח זה מצביע על כשלים רבים בהתנהלותה של החברה.