עדכון שיטות שכר עידוד במשרד הביטחון

רקע כללי

שכר עידוד (להלן - שכע"ד) הוא שיטת תמרוץ שלפיה מחושב תמריץ לעובדים, המכונה פרמיה, כאמצעי ארגוני ליצירת הנעה, להגדלת יעילות ולביצוע משימות מעבר ליעדים שקבע הארגון. בעבור הישגים אלה הארגון נכון לשלם תגמול, לרוב חודשי, מעבר לשכרו הבסיסי של העובד. בשנת 1969 נחתם הסכם קיבוצי בין המדינה, באמצעות נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם)  ומשרד האוצר, לבין ההסתדרות הכללית של העובדים בישראל (להלן - ההסתדרות)  להפעלת שכע"ד בשירות המדינה, במטרה להוביל להגדלת היעילות והפריון (להלן - ההסכם הקיבוצי). בתקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) הוגדרו תחומי האחריות והסמכויות של הגורמים במשרד האוצר ובמשרדי ממשלה נוספים הפועלים בנושא שכע"ד ותהליכי העבודה להפעלת שכע"ד.

לפי נתוני משרד הביטחון (להלן - משהב"ט), בשנת 2014 הפעיל משהב"ט כ-260 קבוצות לחישוב שיטות שכע"ד, ושולמה פרמיה (בהיקף של כ-948,000 שעות) ל-1,965 (כ-70%) מבין 2,806 עובדי המשרד, שעלותה הסתכמה בכ-55 מיליון ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל 2015 עד ינואר 2016 לסירוגין ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על סטטוס עדכון שיטות שכע"ד במשהב"ט ועל התהליכים לעדכונן, לרבות בהשוואה לסטטוס העדכון ביתר משרדי הממשלה. הביקורת נערכה במשהב"ט: בגוף ייעודי לתכנון משולב (להלן - גית"ם), ובמשרד האוצר ביחידה לתגמול ותמרוץ שבאגף השכר והסכמי עבודה. השלמות נעשו עד מאי 2016.

הליקויים העיקריים

עדכון שיטות שכע"ד במשהב"ט

עדכון שיטות שכע"ד עד שנת 2014

1. נכון לשנת 2014, כ-85% מכלל השיטות במשהב"ט לא עודכנו משך ארבע שנים ויותר, וכ-62% מכלל השיטות לא עודכנו מעל שבע שנים. כתוצאה מכך, שילם משהב"ט שכע"ד לכ-66% מעובדיו לפי שיטות שמועד עדכונן האחרון היה לפני יותר משבע שנים, כך שבפועל ייתכן ששולם שכע"ד שלא תאם להתייעלות בפועל, ולכן הוא מאבד מערכו כתמריץ ליעילות מתמדת, לשיפור האיכות ולעמידה ביעדי הארגון.

2. הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר) דאז, מר קובי אמסלם, ונציגי היחידה להנדסת ייצור במשהב"ט היו מודעים לקיומה של מחלוקת ביניהם על שיעור הפרמיה שאישרה ועדת ההיגוי לעובדי מינהל מעבר צה"ל לנגב , ועל ההליך לקביעתו. על אף זאת, הם לא פעלו להכריע בסוגיה. בנוסף לכך, בהחלטתו של משהב"ט לקיים דיון במועצת ייצור מצומצמת בנושא שיעור הפרמיה לעובדי מינהל מעבר צה"ל לנגב, ללא אישור נציג היחידה לתגמול ותמרוץ או הממונה עליו, הוא פעל בניגוד לתקנון מועצות ייצור משותפות בשירות המדינה משנת 1982.

החרגת משהב"ט מכלל משרדי הממשלה

הוועדה המרכזית, בהחלטתה להחריג את משהב"ט מכלל משרדי הממשלה ולקבוע לו מתווה ייחודי, לא קבעה אמות מידה אחידות להחרגה, שניתן היה להחילן גם על משרדי ממשלה אחרים. כמו כן, הוועדה המרכזית פגעה בעיקרון השקיפות, וייתכן שאף בשוויוניות בין משרדי ממשלה, בכך שלא פרסמה אמות מידה אחידות המאפשרות החרגה לכל משרד ממשלתי שיעמוד בהן.

עדכון שיטות שכע"ד במשהב"ט לאחר שנת 2014

בספטמבר 2014 קיבל משהב"ט את אישור מרכזי הוועדה המרכזית  לביצוע פיילוט לעדכון 25 שיטות שכע"ד מייצגות. עד מועד סיום הביקורת, מאי 2016, סיים משהב"ט הכנתן של הצעות לעדכון 12 שיטות שכע"ד, ושלוש מהן הועברו ליחידה לתגמול ותמרוץ ולנציג ההסתדרות לקראת דיון בוועדת היגוי מקצועית (להלן - ועדת היגוי) . שלוש השיטות האמורות לא נדונו בוועדת ההיגוי בשל העדר הכרעה במחלוקות בין היחידה לתגמול ותמרוץ לבין היחידה להנדסת ייצור במשהב"ט, שהחלו בפברואר 2015.

היעדר הכרעה על פי המנגנון ליישוב מחלוקות

הממונה על השכר דאז וראש גית"ם והמשנה למנכ"ל משהב"ט, מר רוני מורנו, אמנם קיימו מספר פגישות עבודה שבהן הם דנו, בין היתר, במחלוקות שהתגלעו בין משרד האוצר לבין משהב"ט בעדכון שיטות שכע"ד. אך אף על פי שלשני הגורמים אמור להיות עניין משותף בקידום סוגיית עדכון שיטות שכע"ד, משך 15 חודשים, מהמועד שבו הגיש משהב"ט ליחידה לתגמול ותמרוץ ולנציג ההסתדרות (פברואר 2015) את הצעותיו לעדכון שלוש השיטות לקראת הדיון בעדכונן, ועד מאי 2016, הממונה על השכר דאז לא הכריע בסוגיה, כנדרש בתקשי"ר. מצב זה אפשר למשהב"ט להמשיך לשלם לעובדיו שכע"ד לפי שיטות שהן לא בהכרח מעודכנות. כתוצאה מכך, ייתכן שסכומי הפרמיה שמשלם משהב"ט לעובדיו אינם תואמים את הסכומים שהיו אמורים לקבל אילו משהב"ט היה ממשיך בעדכון שיטות שכע"ד, ולחלק מהעובדים משולמת פרמיה בסכום גבוה או בסכום נמוך מזו שלה הם זכאים.

עיכוב בעדכון שיטות שכע"ד בכלל משרדי הממשלה

סטטוס עדכון שיטות שכע"ד ביתר משרדי הממשלה

השוואה שערך משרד מבקר המדינה בין שיעור שיטות שכע"ד שעדכן משהב"ט לבין אלו של משרדי ממשלה אחרים העלתה, כי גם בהם שיעור שיטות שכע"ד שלא עודכנו היה גבוה: שיעור השיטות שלא עודכנו מעל ארבע שנים עמד על 62% ושיעור השיטות שלא עודכנו מעל שבע שנים עמד על 50%.

קשיים ביישום שכע"ד בכלל משרדי הממשלה

יישום שכע"ד בכלל שירות המדינה נתקל בקשיים בשל מספר בעיות מהותיות:

א. הרכבה של הוועדה המרכזית; ב. מספרן הרב של שיטות שכע"ד, ואי-הקצאת תקציבים על ידי משרדי הממשלה לעדכונן;  ג. היעדרה של מערכת מחשוב מרכזית;  ד. מחסור בכוח אדם העוסק בניהול שכע"ד במשרדי הממשלה וביחידה לתגמול ותמרוץ.

ההמלצות העיקריות

על הוועדה המרכזית להקפיד, כי החרגת משרד ממשלתי מכלל משרדי הממשלה תיעשה על פי אמות מידה מוגדרות ואחידות, שיפורסמו לכלל משרדי הממשלה, בין היתר, כדי לא לפגוע בעיקרון השקיפות ולמנוע פגיעה אפשרית בשוויוניות בין משרדי ממשלה.

על הממונה על השכר לוודא שוועדת ההיגוי תתכנס לדון בהצעות לעדכון שיטות שכע"ד על פי הנהלים ובתוך פרק זמן סביר.

על משהב"ט לפעול לפי תקנון מועצות ייצור משותפות בשירות המדינה בכל הנוגע לכינוס מועצת ייצור מצומצמת.

על הממונה על השכר לפעול לאלתר, על פי המנגנון ליישוב מחלוקות שנקבע בתקשי"ר, על מנת לשים קץ לחילוקי הדעות המקצועיים בנושא עדכון שיטות שכע"ד, ולהשיב לפסי עבודה סדירים את מערכת יחסי העבודה בין משרד האוצר לבין משהב"ט.

על הממונה על השכר לפעול ביתר שאת לפתרון הקשיים ביישום המתווה לעדכון שכע"ד במשרדי הממשלה, ועל הגופים המופקדים על שכע"ד במשרדי הממשלה - נציגי הממשלה וההסתדרות בוועדה המרכזית והממונה על השכר - לפעול יחדיו לאלתר, ולבחון כיצד ניתן להתגבר על סוגיית האופי הפריטטי של ניהול שכע"ד במשרדי הממשלה, כיצד ניתן להעלות את המחויבות של הנהלות משרדי הממשלה והיחידות להנדסת ייצור שלהן לפעול על פי המתווה שאושר, ובמידת הצורך לערוך את השינויים הנדרשים כדי להביא לכך ששכע"ד ישולם בעד תמורה הולמת הכוללת גידול ביעילות ובפריון.

סיכום

שיטות שכע"ד עדכניות המתאימות לתהליכי העבודה משמשות אמצעי מקובל להניע עובדים להשקיע יותר בהגדלת היעילות, בשיפור האיכות ובעמידה ביעדי הארגון.

כבר בדוח ביקורת בנושא שכר עידוד בשירות המדינה  (להלן - הביקורת הקודמת) העיר משרד מבקר המדינה על עיכוב בעדכון שיטות שכע"ד במשהב"ט. על אף שחלפו יותר משלוש שנים מאז הביקורת הקודמת וכשנתיים מאז שאישרה הוועדה המרכזית את אופן עדכון השיטות במשהב"ט, שיעור השיטות שמשהב"ט לא עדכן לא רק שלא הצטמצם אלא אף עלה, והוא אף גבוה מהשיעור ביתר משרדי הממשלה. מצב בלתי תקין זה נובע בעיקר ממחלוקות מהותיות, הנמשכות מעל כשנה, בין היחידה לתגמול ותמרוץ שבמשרד האוצר לבין משהב"ט על איכות הצעות העדכון של שלוש שיטות שכע"ד שמשהב"ט העביר, ועל החלטת משהב"ט לצרף לישיבות ועדת ההיגוי נציג של ועד העובדים, ומאי-נקיטת צעדים של הממונה על השכר דאז למציאת פתרון למחלוקות על פי המנגנון שנקבע בתקשי"ר, שיאפשר את הנהגתן של שיטות מעודכנות.

הביקורת העלתה כי על אף שבהסכמת כל הגורמים נחתם בשנת 2013 מתווה, שקבע כללים ולוחות הזמנים לעדכון שכע"ד במשרדי הממשלה, בפועל לא בכל משרדי הממשלה המתווה מתקיים בקצב שנקבע בו. רבות מהשיטות שחייבו עדכון לא עודכנו, ובדומה למצב במשהב"ט, שיעורי היעילות שבגינם משולם לעובדים במשרדי הממשלה שכע"ד חרגו אף הם מעבר לשיעור היעילות המרבי שנקבע במתווה. זאת, בין היתר, בשל בעיות מהותיות המקשות על עדכון שיטות שכע"ד. כתוצאה מכך ייתכן ששכע"ד במשרדי הממשלה משולם בלי שהעובד נדרש להתייעלות, ולכן שכע"ד מהווה למעשה חלק מהשכר, אין לו בהכרח קשר להתייעלות, ובכך מאפשר מתן תוספות שכר שאינן בהכרח בהלימה לייעודן, והוא מאבד מערכו כתמריץ ליעילות מתמדת, לשיפור האיכות ולעמידה ביעדי הארגון. כמו כן, אי-עדכונן של שיטות שכע"ד יש בו כדי להביא לכך שסכומי הפרמיה שמשלמת המדינה לעובדיה אינם תואמים את הסכומים שלהם הם זכאים, ולחלק מהעובדים משולמת פרמיה בסכום גבוה או בסכום נמוך מזו שהייתה אמורה להינתן להם.

לדברי הממונה על השכר דאז, החתימה על המתווה לעדכון שיטות שכע"ד בתכנית ארבע-שנתית מהווה שינוי תרבותי ארגוני שאינו מתרחש בין ליל. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על אף דברי הממונה על השכר דאז, נוכח ממצאי דוח זה ראוי שהגופים המופקדים על שכע"ד בשירות המדינה - נציגי הממשלה וההסתדרות בוועדה המרכזית והממונה על השכר - יפעלו יחדיו לאלתר, ויבחנו כיצד ניתן להתגבר על סוגיית האופי הפריטטי של ניהול שכע"ד בשירות המדינה, וכיצד להעלות את המחויבות של הנהלות משרדי הממשלה והיחידות להנדסת ייצור שלהן לפעול על פי המתווה שאושר, כדי להביא לכך ששכע"ד ישולם בעד תמורה הולמת הכוללת גידול ביעילות ובפריון. כמו כן, כדי למנוע מצב שבו מחלוקות בין הגורמים מביאות לקיפאון בהליך עדכון שיטות שכע"ד, כפי שעלה בדוח זה בנוגע למשהב"ט, על כל הגופים המעורבים להקפיד לעשות שימוש במנגנון ליישוב מחלוקות שנקבע בתקשי"ר.