לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

חיבור צרכנים לרשת החלוקה של הגז הטבעי // 903

הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
גז טבעי; משק הגז; הסבת מפעלים; קוגנרציה

תקציר

רקע כללי

מאגרי הגז הטבעי שהתגלו במים הכלכליים של מדינת ישראל משנת 1999 ואילך הם משאב טבע לאומי. משנת 2004 המשק הישראלי צורך גז טבעי בכמות הולכת וגדלה. בשנת 2015 צרך המשק הישראלי גז טבעי בכמות כוללת של 8.41 BCM , והצריכה השנתית צפויה לגדול עוד. רשות הגז הטבעי (להלן - רשות הגז או הרשות) היא המאסדר (רגולטור) הממונה על תחום הגז הטבעי במדינה. הרשות היא יחידת סמך של משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה) הפועלת מכוח חוק משק הגז הטבעי, התשס"ב-2002 (להלן - חוק משק הגז הטבעי), ובראשה עומד מנהל הרשות מר אלכסנדר ורשבסקי.

לשימוש של מפעלי תעשייה ושל צרכנים נוספים בגז טבעי במקום במוצרי נפט (סולר, מזוט וגפ"ם ) יש הן תועלת כלכלית ישירה - חיסכון כספי לאורך זמן, והן תועלת כלכלית וסביבתית עקיפה - כמו הפחתת פליטות וזיהומי אוויר, יצירת מנוע צמיחה למפעלים, שיפור כושר התחרות והפחתת יוקר המחיה וחיזוק מרכזי תעסוקה ואוכלוסייה. נוסף על כך יש בו תועלת אסטרטגית של הפחתת התלות במקורות אנרגיה מיובאים.

חיבור הצרכנים במדינה לרשת החלוקה של הגז הטבעי נעשה באמצעות שתי מערכות - האחת רשת הולכה בלחץ גבוה אליה מחוברים הצרכנים הגדולים במשק כדוגמת תחנות הכח ומפעלים גדולים עתירי אנרגיה, והשנייה רשת חלוקה בלחץ נמוך. לפריסת רשת החלוקה אימצה המדינה מודל של הענקת מונופול אזורי לשש חברות פרטיות. חברות החלוקה נדרשות להתקשר עם חברת נתיבי גז טבעי לישראל (להלן - נתג"ז) לשם חיבור רשת החלוקה לרשת ההולכה באמצעות מתקנים להפחתת לחץ.

בנובמבר 2015, במהלך הביקורת, הוכנס תיקון לחוקים המתווים את פריסת רשת החלוקה וחיבור המפעלים לרשת זו - חוק משק הגז הטבעי, וחוק הגז (בטיחות ורישוי), התשמ"ט-1989 (להלן - חוק הגז (בטיחות ורישוי)). התיקון נועד לסלק מכשולים שגרמו לעיכוב בחיבור צרכנים לרשת החלוקה של הגז הטבעי.

פעולות הביקורת

בחודשים יולי 2015 - פברואר 2016 (להלן - מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה את החסמים והכשלים בחיבור צרכנים לרשת החלוקה של הגז הטבעי ואת האסטרטגיה של הרשות למעבר כלל המשק לשימוש בגז טבעי . הביקורת נעשתה במשרד האנרגיה, ברשות הגז, באגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת), במשרד הכלכלה, במכון התקנים הישראלי (להלן - מכון התקנים או מת"י), וברשות להסמכת מעבדות. בדיקות השלמה נעשו ברשות לשירותים ציבוריים - חשמל (להלן- רשות החשמל), במשרד להגנת הסביבה, במשרד המשפטים, במשרד הביטחון, במינהל התכנון במשרד האוצר (להלן - מינהל תכנון), במשרד הפנים ובמשרד ראש הממשלה.

הליקויים העיקריים

עיכובים בפריסת רשת החלוקה

עד מאי 2016, לאחר מועד סיום הביקורת, יותר משש שנים ממועד מתן הרישיונות הראשונים לחברות החלוקה, רק 17 ממאות הצרכנים הפוטנציאליים צורכים גז טבעי באמצעות רשת החלוקה; הצרכנים האמורים משתמשים בסך הכול בכ-95 מיליון קוב בשנה, מהיקף צריכה מירבי מוערך בכ-1.5 BCM.

בתהליך פריסת רשת החלוקה נתקלו חברות החלוקה במגוון קשיים: התנגדות של הרשות המקומית למעבר קו החלוקה בשטחה - אם בשל הסתייגות מקיומם של מפעלים עתירי אנרגיה בשטחה ואם בשל חשש הנובע מחוסר ידע בדבר מפגעים בטיחותיים העלולים להיגרם מהגז הטבעי; היעדר מידע על תשתיות קיימות בתהליך התכנון של קווי החלוקה; וחוסר שיתוף פעולה של חברות התשתית. היעדר ריכוז של מידע מקדים על התשתיות הקיימות בתוואי המתוכנן להנחת רשת החלוקה מביא להארכת הליך התכנון ולהכרח לבצע שינויים בתכנית לאחר הגשתה, על פי הערות חברות התשתית. במקרים אחדים רשות הגז סייעה לחברות החלוקה במלאכת התכנון, אך הסיוע היה נקודתי ולא הוסדר, כנוהל שבשגרה, בעבודת הרשות מול החברות.

אף כי משרדי הממשלה החברים בוועדה להסרת חסמים  היו ערים למחלוקת בין חברות החלוקה לחברות התשתית בדבר התשלומים שעל חברות החלוקה לשלם לצורך הנחת קווי החלוקה סמוך לתשתיות שהונחו, נושא זה לא הוסדר, ולא נקבעה עמדה עקרונית, בסיכום בין-משרדי או בהכרעת ממשלה, בדבר סמכות חברות התשתית לגבות תשלומים כאמור. סוגיה זו מונחת לפתחה של הוועדה לתיאום תשתיות, שהוקמה במהלך תקופת הביקורת בהתאם לתיקון בחוק.

עד למרץ 2016 נפרסו כ-159 ק"מ צנרת, שהם פחות משליש מהיקף הצנרת אשר אמורה להיכלל ברשת החלוקה. האטיות בפריסת רשת החלוקה מושפעת, נוסף על הקשיים שבהם נתקלו חברות החלוקה בהליכי התכנון והביצוע של פריסת רשת החלוקה, גם מחוסר כדאיות כלכלית לחברות בקידום הקווים. הרשות לא הצליחה לקדם את עבודת החברות ולסייע להן להשיג את היעדים שנקבעו ברישיונות שניתנו להן.

קשיים בתהליך ההסבה הפנים-מפעלי

רשות הגז, מינהל הבטיחות במשרד הכלכלה ומכון התקנים הישראלי סיכמו כי עד גיבושו של תקן ישראלי שיחול על מתקני צריכת הגז הטבעי, יפעלו על פי מתווה שבמסגרתו יבדוק מכון התקנים את חיבור ציוד הצריכה במפעלים ואת עמידתם של המפעלים בדרישות שנקבעו במתווה, כתנאי למתן אישור הרשויות לשימוש בגז הטבעי. בגיבוש המתווה שימש אגף התעשייה במכון התקנים גורם מייעץ למאסדר באימוץ אסדרה (רגולציה). תהליך גיבוש ואישור המתווה נעשה ללא סיוע אגף התקינה במכון (המרכז את פעילות הכנת התקנים במכון) אלא באמצעות אגף התעשייה, אשר תפקידו לשמש גוף בודק בלבד.

בשל חוסר הניסיון והידע של מכון התקנים בתחום, פעילותו כגוף מפקח עליון חייבה ליווי של גוף בין-לאומי בעת שפעל מול צרכני הגז הטבעי. כתוצאה מכך הלכה ונוצרה מערכת אישורים מורכבת, מסורבלת, מסועפת ויקרה, אשר חייבה כל אחד מן הצרכנים לקבל אישורים מכמה גופים לתקינותם ובטיחותם של מתקני הצריכה. מערכת זו יצרה תמריץ שלילי להסבה לגז הטבעי והבדילה לרעה צרכנים שבחרו לפתוח בהליך ההסבה כאמור מצרכנים שבחרו שלא לעשות כן ולא נדרשו לבצע בדיקות תקינות של ציוד הקצה.

במועד סיום הביקורת טרם הסתיימה עבודת ועדות התקינה לגיבוש תקן למתקני צריכה מבוססי גז טבעי שמטרתו לקבוע כללים טכניים להסבה לגז טבעי ונהלים לבדיקת הבטיחות הנדרשת לצורך חידוש אישור התקינות. טיוטת התקן מתבססת על התקנים האירופיים בלבד, אף כי חלק נכבד ממתקני הצריכה מותאם לתקנים האמריקניים. רק לאחר סיום מועד הביקורת החלה העבודה על תקן המבוסס על התקנים האמריקניים.

חרף העובדה שלמכון התקנים אין יתרון משמעותי של ידע, הכשרה או מקצועיות על פני גופי בדיקה אחרים, הוא לא נדרש להסמכה כשאר גופי הבדיקה אלא רשאי לבדוק את התאמת מתקני הצריכה לתקן בהתאם לסמכויותיו מכוח סעיף 12 לחוק התקנים, אף בכל הנוגע לצנרת רשת החלוקה בתוך חצרו של הצרכן - מקטע שהמכון לא בדק קודם לכן. עם זאת, תידרש הסמכה מהמכון בנושאים שלא ייקבעו בתקן אלא בהוראה של שר האנרגיה. מאחר שמכון התקנים, כמי שאחראי להליך אימוץ תקנים המתבצע בוועדות התקינה, מרכז את הכנת התקן המגובש, ומאחר שהוא חייב בהסמכה בבדיקת הוראות שיקבע שר האנרגיה שלא במסגרת התקן, נוצרה מראית עין של תמריץ למכון לפעול להרחבת היקף התקן ככל האפשר.

היעדר אסטרטגיה למעבר כלל המשק לשימוש בגז טבעי

חלפו יותר מארבע שנים מאז החל משרד האנרגיה לגבש תכנית אב לפיתוח משק האנרגיה, ועדיין לא אושרה התכנית. ללא תכנית אב נפגעת אפשרות פיתוחו של משק האנרגיה בראייה ארוכת טווח ומתוך בחינת תמהיל מקורות האנרגיה, לרבות הגז הטבעי.

רשות הגז לא הציבה לעצמה יעד של פיתוח תכנית אב לרשת החלוקה או להנגשת הגז הטבעי למגוון רחב ככל האפשר של אוכלוסיות יעד במדינה. עד סוף שנת 2015, סמוך למועד סיום הביקורת, הרשות לא ראתה ברשת החלוקה של הגז הטבעי תשתית חיונית או מיזם לאומי. קידום פריסתה של רשת החלוקה של הגז הטבעי וחיבור צרכנים לרשת זו, והצבת מיזם זה כיעד לאומי, היו עשויים לסייע למדינת ישראל לעמוד ביעדים שהציבה לעצמה ובהסכמים בין-לאומיים; ובפועל - להפחית פליטות מזהמים לסביבה ולייתר את התאמת האסדרה לקצב ההתקדמות של פריסת רשת החלוקה.

תכנון קווי החלוקה על ידי חברות החלוקה מבוצע בהתאם להיקף הצריכה הצפויה של הצרכנים החותמים על הסכמי שירות חלוקת גז טבעי, ואינו מותאם לגידול עתידי בצריכת הגז הטבעי על ידי צרכנים נוספים. רשות הגז אינה מקדמת תכנון ארוך טווח ובחינה של התאמת רשת החלוקה לצרכים העתידיים לפני שחברת החלוקה מתחילה בעבודות הנחת הקו. תכנון ארוך טווח צריך להתחשב בכלל השימושים העתידיים כדי למנוע ככל האפשר את הצורך בהוצאות נוספות בעתיד, אשר ייתכן שיוטלו על ציבור הצרכנים.

העלות הכבדה של חיבור צרכנים מרוחקים לרשת החלוקה, שחלק ניכר ממנה מושת על הצרכנים עצמם, מבלי שהדבר נבחן לאורך זמן, אינה עולה בקנה אחד עם מטרות הממשלה לעידוד הפריפריה. עלויות החיבור הנוספות, כאמור לעיל, יוצרות פערים כלכליים ניכרים בין צרכנים באזורי הארץ השונים ומשפיעות על כדאיות החיבור לרשת החלוקה של הגז הטבעי ועל כושר התחרות של המפעלים האמורים.

קוגנרציה  היא אחד השימושים הפוטנציאליים העיקריים של מערכת החלוקה. תקנות משק החשמל (קוגנרציה), התשס"ה-2004, נועדו למימוש מדיניות ממשלתית לעידוד הקמת מתקני קוגנרציה. עד מועד סיום הביקורת, מעט מאוד מפעלים התקינו מתקני קוגנרציה קטנים בהספק של עד 16 מגה ואט.

ההמלצות העיקריות

על רשות הגז לשמש גורם מוביל בקידום פריסת רשת החלוקה כמיזם לאומי לצורך חיבורם של הצרכנים. לשם כך נדרשת בחינה מתמדת של כלל השימושים האפשריים של הגז הטבעי, הצפי לגידול בצריכה, תכנון ארוך טווח של פעילות המשק, בחינת אופן מימון חיבורם של הצרכנים לרשת החלוקה בהתאם למדיניות הממשלה והתאמת כלי הסיוע לצרכים אלו.

הותרת הליך התכנון של רשת החלוקה בידי גופים פרטיים מחייבת מעורבות ופיקוח מלא של רשות הגז על תהליך פריסת רשת החלוקה ועל עמידת חברות החלוקה באבני הדרך שנקבעו להן. בין היתר, הרשות נדרשת לסייע לחברות החלוקה בשלבי התכנון המוקדמים, ובכלל זה במגעים שהן מקיימות בשלבים אלה עם חברות התשתית, וכן לקבוע באופן מוסדר את הסיוע שתיתן בתהליך התכנון. מן הראוי כי משרד האנרגיה ורשות הגז, בשיתוף משרד האוצר ומשרד הכלכלה, יקבעו אבני דרך ויעדים בנושא פריסת רשת החלוקה ויבחנו לאורך זמן אם השינויים שעוגנו בחוק הגז (בטיחות ורישוי) ובחוק משק הגז הטבעי אכן הביאו לקידום פריסתה של רשת החלוקה.

על רשות הגז לקיים מעקב ובקרה על תהליך הסבת מתקני הצריכה של הצרכנים לגז הטבעי, לסייע בהסרתם של חסמים אשר מקשים על ביצוע הסבה כאמור, לצד ההקפדה על הוראות הבטיחות הנדרשות. על מכון התקנים וועדות התקינה להשלים בהקדם את גיבוש התקן כאמור, לרבות אימוץ התקנים האמריקניים הרלוונטיים לחלק נכבד מהציוד הקיים אצל הצרכנים, ולוודא כי התקן המגובש יעמוד בהוראות חוק התקנים וישמש למטרות שלשמן נועד, ולא יהיה חסם להסבת מערכות לגז הטבעי.

סיכום

המעבר לגז טבעי כמקור אנרגיה מרכזי בישראל הוא מיזם בעל חשיבות לאומית בשל יתרונותיו הכלכליים, הסביבתיים והמדיניים. מיזם חיבור מפעלי התעשייה וצרכנים נוספים לרשת החלוקה של הגז הטבעי מחייב תכנון לטווח ארוך, ובכלל זה בחינת כלל התועלות הנגזרות למשק והצבת אסטרטגיה מקיפה, לרבות תכנית אב מפורטת לפריסתה של רשת החלוקה ולחיבורם של הצרכנים המעוניינים בכך לרשת זו.

עד מועד סיום הביקורת המעורבות הממשלתית בחיבור צרכנים לרשת החלוקה של הגז הטבעי לא הביאה לקידום ניכר של מיזם זה. רשות הגז, האמונה על קידום פריסת קווי החלוקה במדינה, לא הובילה התייחסות מערכתית למיזם זה כאל מיזם לאומי ולא פיקחה כראוי על קצב התקדמות פריסת הרשת שהכתיבו חברות החלוקה המחזיקות ברישיונות לפריסתה. על חברות החלוקה הוטל לקדם עצמאית את התכנון והביצוע של הנחת קווי החלוקה, והן נאלצו לא אחת להתמודד עם קשיים ביורוקרטיים בפעילותן. רק בתחילת שנת 2016 שינו שר האנרגיה ומנכ"ל המשרד את מדיניות פריסת רשת חלוקת הגז הטבעי והגדירו אותה כתשתית לאומית חיונית.

צרכנים פוטנציאליים אשר בחנו את הכדאיות הכלכלית בחיבור לרשת החלוקה של הגז הטבעי נתקלו לא אחת בחסמים ביורוקרטיים, לחוסר ודאות לגבי האסדרה החלה עליהם, לדרישות חדשות, להוצאות לא מתוכננות ולעיכובים בלתי צפויים בתהליך. קשיים אלו, לצד השינויים החדים במחיר הנפט בשנים 2015 - 2016, הפחיתו את כדאיות ההסבה לעומת החלופות העומדות לפניהם.

לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה ובעיקר על משרד האוצר, משרד האנרגיה ורשות הגז לוודא כי התיקונים בחוק משק הגז הטבעי ובחוק הגז (בטיחות ורישוי) אכן יביאו להשגת המטרה שלשמה נועדו - האצת חיבור צרכנים לרשת החלוקה של הגז הטבעי. לשם כך על גורמים אלו לוודא כי המנגנונים שנקבעו בחקיקה אכן ייושמו. נוכח השיעור הקטן של הצרכנים המחוברים לרשת החלוקה, על משרד האנרגיה ועל רשות הגז להגביר את מעורבותם בתהליך החיבור של הצרכנים לרשת ולבחון את האמצעים והתמריצים העומדים לרשותם לשם כך. את זאת עליהם לעשות על פי תכנון אסטרטגי ארוך טווח של משק הגז הטבעי.