פעילות הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן והמועצה הישראלית לצרכנות

רקע כללי

עקרון הגנת הצרכן קשור בבסיסו לזכויות הצרכן ולשמירתן ולצורך להגן עליו מפני עסקים וחברות חזקים ממנו באמצעות אסדרה חוקית וארגוני צרכנים, אשר מסייעים לצרכנים לקבל החלטות צרכניות מושכלות יותר, מטפלים בתלונותיהם ופורסים מידע מדויק על התחום כולו. העלייה המתמדת ברכישה קמעונאית של מוצרים ושירותים בישראל מגבירה את חשיבותו של תחום הגנת הצרכן.

מדינת ישראל, כמו מדינות מתקדמות אחרות בעולם, חוקקה חוקים שונים להגנה על זכויות הצרכנים והקימה גופים מיוחדים לקידום מטרה זו. חוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981 (להלן - חוק הגנת הצרכן או החוק), נועד בעיקרו להגן על זכויותיהם של הצרכנים, להבטיח את קיומו של סחר הוגן, למנוע הטעיה וניצול מצוקה של צרכנים בידי עוסקים ולהבטיח קנייה בטוחה. החוק קבע את הקמתה של הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן (להלן - הרשות לסחר הוגן). הרשות היא גוף מאסדר בעל סמכויות מינהליות ופליליות, ותפקידה לאכוף את הוראות החקיקה הצרכנית. לצד הרשות לסחר הוגן פועלת גם המועצה הישראלית לצרכנות (להלן - המועצה לצרכנות), שהיא חברה ממשלתית שהוקמה ב-1970 על פי החלטת ממשלה כדי לפתח תודעה צרכנית ולהגן על זכויות הצרכן.

אכיפה יעילה של חוקי הגנת הצרכן היא גם אינטרס ציבורי כלכלי כלל-משקי: היא מבטיחה שצרכנים ירכשו מוצרים ושירותים שעונים על צורכיהם, ושאינם לקויים או גרועים, והיא מביאה לתחרות אמיתית בין הספקים על האטרקטיביות של המוצרים, על מחירם ועל איכותם. אף על פי שהחקיקה הצרכנית בישראל היא ענפה, האסדרה והאכיפה בנושא לוקות בחסר, כפי שצוין בדוח של מבקר המדינה משנת 2013 . הדוח הנוכחי מיועד לבחון את פעילותן הארגונית והמינהלית של הרשות לסחר הוגן ושל המועצה לצרכנות.

פעולות הביקורת

בחודשים יולי 2015 עד פברואר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את פעילותן של הרשות לסחר הוגן ושל המועצה לצרכנות. הבדיקה נעשתה ברשות לסחר הוגן ובמועצה לצרכנות. בדיקות השלמה נעשו במשרד הכלכלה והתעשייה  (להלן - משרד הכלכלה או משרד התמ"ת, בהתאם לתקופה הרלוונטית), באגף התקציבים במשרד האוצר, במשרד המשפטים ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם).

הליקויים העיקריים

ליקויים בפעילות הרשות לסחר הוגן

1. הרשות לסחר הוגן מקבלת יותר מ-10,000 תלונות בשנה, אך אין לה נוהל כתוב לטיפול בתלונות. עד מועד סיום הביקורת היא פעלה ללא תכנית עבודה רב-שנתית ולא תיעדה את דיוניה והחלטותיה. במועד סיום הביקורת טרם תורגם אתר האינטרנט של הרשות לסחר הוגן לערבית ולאנגלית.

2. מאז הקמתה פועלת הרשות לסחר הוגן בלי ביקורת פנים, ומאפריל 2014 - ללא ועדה מייעצת, בניגוד לקבוע בחוק הגנת הצרכן.

3. במרץ 2015 עברו עובדי יחידת סחר פנים במחוזות משרד הכלכלה לרשות לסחר הוגן, בהתאם להסכם שנחתם עמם. לאחר שיבוצם ברשות לא הייתה התאמה בין מספר העובדים במחוזות הבודקים עבירות קצה  לבין מספר העסקים בכל מחוז. היחס בין מספר הביקורות שעושה הרשות בבתי עסק במחוז ירושלים למספר בתי העסק באותו מחוז הוא קטן לעומת שאר המחוזות.

4. תיקון 39 לחוק הגנת הצרכן  הקנה לרשות לסחר הוגן סמכות אכיפה חדשה ומשמעותית - להטיל עיצום כספי על בתי עסק שמפירים את החוק. ערב חקיקת התיקון שקידמה הרשות, היא לא עשתה בדיקת אפקטיביות ותחשיבי עלות-תועלת לגבי סכום העיצום והשיטות להטלתו.

5. משרד הכלכלה לא נערך מבעוד מועד לפרישת הממונה על הרשות לסחר הוגן בהגיעה לגיל פרישה. נוסף על כך בשל מחלוקת בין הרשות לסחר הוגן ובין משרד הכלכלה הוארכה תקופת כהונתה של הממונה בחצי שנה מעבר לגיל פרישת החובה.

6. משרד הכלכלה אחראי לאכיפת חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996, והרשות לסחר הוגן אחראית לאכיפת החוק להגנת הצרכן. שני הגופים הללו אינם מתאמים ביניהם את ביקוריהם בבתי העסק לשם אכיפת החוקים האמורים לעיל, כך שלעתים עובדיהם מבקרים באותם בתי עסק, לפעמים אף בגין אותם מוצרים. הביקורים הכפולים גורמים לבזבוז זמנם של העובדים ומכבידים על בתי העסק.

ליקויים בטיפול המועצה לצרכנות בתלונות

1. בשנים 2015-2012 קיבלה המועצה לצרכנות כ-158,000 פניות (תלונות ובקשות לייעוץ). טיפול המועצה בפניות אינו תואם את נוהל הטיפול בתלונות שהיא עצמה ניסחה: הטיפול בכ-30% מהפניות החל לאחר 30 יום, באיחור ביחס לנדרש בנוהל. הטיפול ב-14% מהתלונות הסתיים לאחר שמונה חודשים, באיחור ניכר ביחס לנדרש בנוהל . כ-4,500 פניות שהיו פתוחות יותר משנה נסגרו בלי שטופלו, בהוראת סמנכ"ל המועצה לצרכנות ובאישור יו"ר דירקטוריון.

2. המועצה לצרכנות הגדירה תפקיד של מבקר איכות על עבודת המטפלים בפניות. בפועל, הבקרה אינה נעשית בהיקף שנקבע בהגדרת התפקיד. המועצה אינה מקיימת בקרת איכות חוזרת על עבודתם של מטפלים בפניות שפעלו בניגוד לנוהל הטיפול בתלונות.

3. תכנית כתובה להכשרת עובדים חדשים היא בסיס להכשרה אחידה ויסודית. במועצה לצרכנות אין מערך כתוב וסדור להכשרה מקצועית עבור עובדים חדשים המטפלים בתלונות. הטיפול בתלונות נעשה באמצעות מערכת ממוחשבת, אך אין מדריך למשתמש עבור המערכת.

ליקויים בפעילות המועצה לצרכנות

1. המועצה לצרכנות פועלת ללא תכנית עבודה שנתית ורב-שנתית. בשנים 2014 ו-2015 הכינה המועצה רשימה של דגשי פעילות תחת הכותרת "תכנית עבודה", אך רשימה זו אינה עונה על ההגדרה של תכנית עבודה. הנהלת המועצה אינה מתעדת את דיוניה והחלטותיה.

2. כחצי שנה לאחר שנכנס לתוקף הפרק "שקיפות המחירים" בחוק קידום התחרות בענף המזון, התשע"ד-2014, ולמרות העובדה שיישומונים להשוואת מחירי מוצרים בודדים וסלי מוצרים נמצאים בשימוש בחינם, המשיכה המועצה לצרכנות לשלוח עובדים להשוות מחירי סלי מזון ברשתות השיווק.

3. מחלקת החינוך במועצה לצרכנות פועלת בלי שהגדירה את היעדים המפורטים שעליה להשיג בתחום החינוך, ולמותר לציין שלא כימתה אותם. היא אינה יודעת כמה מתכניות הלימוד שפיתחה הועברו לבתי הספר על ידי משרד החינוך.

4. תקציב הפעילות של המועצה לצרכנות אינו מנוצל על פי התכנון בשל העברת התקציב באמצע השנה או סמוך לסיומה.

5. במחצית התקופה מסוף 2008 ועד תחילת 2016 לא היו דירקטורים כלל או לא היה הרכב חוקי בדירקטוריון המועצה לצרכנות. בשל היעדרו של הדירקטוריון, משנת 2014 ועד פברואר 2016 (להלן - מועד סיום הביקורת) לא נעשתה ביקורת פנים במועצה. רשות החברות הממשלתיות והמועצה לצרכנות לא פעלו בנחישות מספקת למציאת פתרון שיאפשר למועצה לפעול בהתאם לחוק ולהגיש תובענות ייצוגיות עבור צרכנים בהיעדר הרכב חוקי בדירקטוריון.

שיתוף פעולה בין הרשות לסחר הוגן למועצה לצרכנות

אין נוהל או דרכי פעילות מסודרים לקדם שיתוף פעולה בין הרשות לסחר הוגן למועצה לצרכנות. שתיהן מפעילות מחלקה לחינוך והסברה ומחלקה לכלכלה בלי שיתוף פעולה ביניהן. המידע במערכת התלונות של המועצה כולל מידע חיוני עבור הרשות; אולם רק בשלהי 2015 העבירה לראשונה המועצה לרשות לסחר הוגן את מלוא המידע על הפניות שברשותה. הרשות אף לא העבירה למועצה אלפי תלונות שאינן בתחום סמכות טיפולה, אלא הציעה למתלוננים לפנות למועצה להמשך טיפול.

ההמלצות העיקריות

1. על הרשות לסחר הוגן לבצע מחקר מקדים לקראת כל חקיקה שהיא יוזמת. כמו כן, על הרשות לשקול שינוי שיעורם המירבי של העיצומים הכספיים בתקנות חוק הגנת הצרכן.

2. על הממשלה בכלל ועל הרשות עם משרד הכלכלה ומשרד המשפטים בפרט לפעול לשפר את האסדרה והאכיפה בנושא חוזים אחידים ובמידת הצורך לקדם את עיגונן של פעולות אלה בחקיקה.

3. המועצה לצרכנות מתכננת להשקיע כספים בתכנית לבדיקה מדגמית של נושאים, כגון סימון מוצרים, תקינות שלטי מבצע ומחיר ליחידת מידה, אולם סמכות האכיפה בתחומים אלה נמצאת באחריותה של הרשות לסחר הוגן. על המועצה לצרכנות לבחון שוב את מטרות התכנית כדי למנוע כפילות בפעילויותיהם של שני הארגונים.

4. על הרשות לסחר הוגן והמועצה לצרכנות לקבוע מנגנון מוסכם לשיתוף פעולה מובנה ביניהן בתחומי פניות הציבור, חינוך והסברה ובפעילות המחלקות הכלכליות שלהן, ולפעול על פיו.

5. על נש"ם להגדיר עבור משרדי הממשלה לוח זמנים לתהליכים הנדרשים טרם פרסום מכרזים לתפקידים בכירים ולקבוע עמדה עקרונית בנוגע לזהות הגורם הקובע את תנאי הסף ותיאור התפקיד של ראשי גופים סטטוטוריים.

סיכום

העלייה המתמדת ברכישה קמעונאית של מוצרים ושירותים בישראל מקנה חשיבות רבה לתחום הגנת הצרכן. המגוון הרחב של המוצרים והשירותים הקיימים, תחכומם והיעדר מידע מסודר בנוגע להם מקשים על הצרכן לבחון אותם, להשוות ולבחור ביניהם. צרכנים המשתייכים לאוכלוסיות החלשות, כמו עולים חדשים, קשישים וקטינים, הם החשופים העיקריים לפגיעה בשל כוחם של בעלי העסקים. בעשור האחרון חלה התקדמות במערך הממשלתי בתחום הגנת הצרכן. אף על פי כן, המלאכה עוד מרובה.

הרשות לסחר הוגן עדיין נמצאת בתהליכי בנייה ופיתוח של שירותיה. על הרשות לסחר הוגן לבחון דרכים לשפר את ניהולה ואת הבקרה על פעולותיה. עליה לחזק את הקשר עם ציבור העוסקים וציבור הצרכנים כדי לסייע בכך ליישום המטרות שלשמן הוקמה.

המועצה לצרכנות פעלה במשך פרקי זמן ארוכים ללא דירקטוריון; דבר זה פגע ביכולתה לקבוע סדר עדיפויות לפעולותיה, לבצע פעולות שוטפות ולקיים בקרה על תפקודה. על הדירקטוריון החדש של המועצה לנתב את פעילות המועצה בהתאם לתפקידה הקבוע בחוק ולבצע את הבקרות הנדרשות. המועצה לצרכנות נדרשת לשפר את האיכות והמהירות של הטיפול בפניות הציבור אליה.

היעדרו של שיתוף פעולה מובנה בתחומים רבים בין משרד הכלכלה, הרשות לסחר הוגן והמועצה לצרכנות, כולל העברת פניות של הצרכנים בין הגופים המתאימים, מקשה עליהם לפעול ביעילות להשגת המטרות המשותפות. על הרשות לסחר הוגן והמועצה לצרכנות לתאם ביניהן את פעולותיהן ולפעול יחד כדי לשפר את מעמד הצרכן ולשמור על זכויותיו. נוכח הליקויים שהועלו בדוח זה וכדי להגביר את ההגנה על הצרכנים בישראל, יש מקום שמשרד הכלכלה יבחן מחדש את הצורך בהסדרת תחום הגנת הצרכן, ובכלל זאת את חלוקת הסמכויות והאחריות בין הגורמים השונים הפועלים בתחום זה.