רקע כללי
פיתוח ושיפור של מערכות התחבורה משמשים כמנוף מכריע בתהליך הצמיחה הכלכלית ותורמים ליעילות הכלכלית, לפיתוח עירוני ואזורי, להעלאת רמת הבטיחות, לרווחת אזרחי המדינה ואף לצמצום פערים כלכליים וחברתיים. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - המשרד או משרד התחבורה) אחראי לתכנון, להקמה, לתחזוקה ולתפעול של מערכות התחבורה בים, באוויר וביבשה. תשתיות התחבורה היבשתית כוללות כבישים בין-עירוניים ועירוניים, רכבות כבדות וקלות ומערכות הסעת המונים ותחבורה ציבורית (להלן - תח"צ).
כבר בסוף שנות התשעים של המאה העשרים הצהיר משרד התחבורה כי קידום התח"צ הוא האמצעי היעיל ביותר לפתרון בעיות התחבורה בישראל. השקעותיה של מדינת ישראל בתח"צ היו במשך שנים רבות קטנות בהרבה מהנדרש, והדבר בא לידי ביטוי בעומסי תנועה בכבישים ובליקויים בשירותי התח"צ הניתנים לאזרחים.
התקציב השנתי של משרד התחבורה הוא מהגדולים בתקציבי משרדי הממשלה והסתכם בשנת 2015 בכ-15 מיליארד ש"ח (תקציב הוצאה ). רובו מיועד לפיתוח תשתיות, המבוצע באמצעות גופי ביצוע הכפופים למשרד (להלן - חברות תשתית) ובאמצעות חברות פרטיות, וכן לתשלום סובסידיות (להלן - גם תמיכות) לתח"צ. הצרכים הרבים בתחום התחבורה ומגבלות התקציב שהמדינה יכולה להשקיע במילוי צרכים אלה מחייבים עבודת תקצוב סדורה, מתואמת ויסודית, שתבטיח כי המשאבים יופנו למטרות הכדאיות ביותר למשק ולאזרחים. אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת או אגף התקציבים) מופקד, בין היתר, על גיבוש הצעת תקציב המדינה, על מעקב אחר ביצוע התקציב ועל הטיפול בשינויים הנדרשים בו במשך השנה.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2015 - פברואר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את אופן יישומה של מדיניות המשרד בנושא התחבורה היבשתית על סמך בדיקת תקציב המשרד, ובייחוד תקציב הפיתוח. בוצעו ניתוחים של נתוני התקציב לשנים 2015-2011 על מנת לבדוק את תהליכי התקצוב, את השינויים שבוצעו בתקציב במהלך השנה ואת מידת ניצול (להלן גם - ביצוע) התקציב וכן את המידה שבה אלה תאמו את המטרות של המשרד. הביקורת נעשתה במשרד התחבורה ובמשרד האוצר. ביקורת השלמה נעשתה בחברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - חברת הרכבת או הרכבת), בנתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן - נת"י או חברת נתיבי ישראל), בחברת כביש חוצה ישראל בע"מ (להלן - חברת כביש חוצה ישראל) ובחברת נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ (להלן - נת"ע).
הליקויים העיקריים
ליקויים בקידום תכניות לפיתוח התחבורה היבשתית
1. בשנת 2007 יזמה המועצה הארצית לתכנון ובנייה בשיתוף משרד התחבורה את הכנתה של תכנית מתאר ארצית (להלן - תמ"א) משולבת חדשה לתחבורה יבשתית לדרכים, למסילות ולמתקני תחבורה נוספים - תמ"א 42. על פי החלטת הממשלה אישור התמ"א היה אמור להסתיים עד סוף שנת 2011. אולם במועד סיום הביקורת, יותר מארבע שנים לאחר מכן, אישור התמ"א החדשה טרם הושלם.
2. מסוף שנות התשעים של המאה העשרים משרד התחבורה היה שותף בהכנת חמש תכניות המתבססות, בין היתר, על ניתוח מצב התחבורה במדינה. בכל התכניות מודגשת התרומה של תשתיות ומערכות תח"צ מפותחות ויעילות לפיתוח הכלכלי והחברתי במדינה. במשך שנים רבות משרד התחבורה לא טיפל כראוי ביישום ההמלצות שבדוחות, ואלה לא יושמו כלל או יושמו בהיקף חלקי ובקצב אטי. בין היתר עקב כך השימוש בתח"צ לא גדל במידת הנדרש. לעומת זאת הלך וגבר השימוש בכלי רכב פרטיים, על כל העלויות והנזקים הכרוכים בכך, ובהם עומסי תנועה בכבישים, זיהום האוויר, הרעש והפגיעה בבטיחות.
3. בשנת 2010 החליטה ממשלת ישראל לקדם את תכנית "נתיבי ישראל" שכללה ביצוע פרויקטים תחבורתיים בסך 27.5 מיליארד ש"ח על פי מדיניותה לפיתוח הנגב והגליל. ההחלטה התקבלה ללא עבודת מטה מסודרת שבמסגרתה נבדקו כדאיות הפרויקטים למשק והשימושים האלטרנטיביים במשאבים הכספיים ובמשאבי הקרקע שהפרויקטים הצריכו.
4. במשך למעלה משלוש שנים - משנת 2013 עד שנת 2016 - פעלה חברת הרכבת ללא תכנית פיתוח מעודכנת מאושרת.
5. קידום פרויקטים בתחבורה הציבורית, בעיקר בתחומי הרשויות המקומיות, מתעכב בין היתר בשל בעיות בחלוקת הסמכויות ותחומי האחריות ובשל קשיים בשיתוף הפעולה בין השלטון המרכזי למקומי, וכן בין רשויות מקומיות שונות. החלטת ממשלה משנת 2011 בדבר גיבוש תזכיר חוק להקמת רשויות תח"צ מטרופוליניות, שהיה אמור, בין היתר, לאפשר טיפול בבעיה זו, לא יושמה.
6. למרות היתרון הכלכלי שבביצוע תחזוקה שוטפת של כבישים, נמצאו פערים של ממש בין צורכי התחזוקה של כבישי הארץ לבין תחזוקתם בפועל. דחיית ביצוען של פעולות התחזוקה מגדילה במידה ניכרת את עלויות התחזוקה.
ליקויים במבנה תקציב הפיתוח ובדברי ההסבר להצעת התקציב
1. אופן החלוקה הנוכחי של פריטי תקציב פיתוח התחבורה אינו משקף באופן ברור די הצורך את חלוקת התקציב ואת תכנון הפעולות לשנה הקרובה ואינו מאפשר שקיפות מספקת כלפי הכנסת והציבור. בכך נפגעת האפשרות של הכנסת להיות מעורבת בתהליך הקצאת תקציב משרד התחבורה לפעולות השונות ולפקח על שינויים המתבצעים בתקציב במהלך השנה.
2. פירוט הפרויקטים שמקדם משרד התחבורה בדברי ההסבר המצורפים להצעת התקציב לוקה בחסר.
ליקויים בהרשאה להתחייב בתקציב הפיתוח
1. מרבית ההרשאה להתחייב לפרויקטים מתוקצבת בתחילת השנה בתקנות הרזרבה שבכל אחת מתכניות התקציב. רק לפני תחילת ביצועו של פרויקט אג"ת מבצע העברה תקציבית של ההרשאה להתחייב מתקנת הרזרבה לתקנה המיועדת לפרויקט (להלן - תקנות ייעודיות). שיטת פעולה זו, בשילוב עם המבנה הנוכחי של סעיף תקציב הפיתוח של משרד התחבורה, אינם עולים בקנה אחד עם סעיף 3 בחוק יסוד: משק המדינה, הקובע כי הצעת חוק התקציב תהיה מפורטת, וכי התקציב יביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות. היא פוגעת בשקיפות התקציב, וכן בבקרה על ניצול התקציב למטרות שלשמן הוא הוקצה.
2. נמצא כי בשנים 2013 ו-2014 תקציב ההרשאה להתחייב הועבר בכמה מקרים מתקנות הרזרבה לתקנות הייעודיות רק לקראת סוף השנה, בעוד שבמהלך השנה היה ביצוע של הרשאה להתחייב בתקנות אלה. עקב כך במהלך השנה התקנות הייעודיות היו בחריגה מהתקציב, דבר שהוא בגדר עבירה מינהלית. בחלק מהמקרים נמצאה חריגה גם ברמת התכנית, דבר שהוא בגדר חריגה מחוק התקציב השנתי.
3. בחלק מתכניות התקציב בוצעו שינויים מרחיקי לכת בתקציב ההרשאה להתחייב, הן יחסית לתקציב המקורי והן בסכומים מוחלטים. לכמה מתכניות התקציב ניתנה תוספת גדולה של הרשאה להתחייב אולם היא כלל לא נוצלה עד סוף השנה. פעולות אלה משנות את סדרי העדיפויות שאושרו בחוק התקציב השנתי ועלולות להעיד על ליקויים בשיטת התקצוב, על תכנון לקוי של פעולות המשרד וחברות התשתית או על היערכות לא מספקת של חברות התשתית לקראת ביצוע הפעולות.
4. בחלק מהשנים שנבדקו שיעור ניצולו של תקציב ההרשאה להתחייב היה נמוך. לדוגמה, בשנת 2014 נוצלו רק 43% מהתקציב המאושר. בכל שנה חלק גדול יחסית מן ההרשאה להתחייב מנוצל רק בדצמבר. ליקויים אלה מעידים על תכנון לקוי של הפעולות או על היערכות לא מספקת לביצוען, על תקצוב לא נכון ועל אי-עמידה של משרד התחבורה וחברות התשתית בתכניותיהם.
5. רישום ההתחייבויות במערכות הכספיות אינו מדויק, ובפרט - לא תמיד נרשמת פריסת המזומנים בגינן בהתאם להסכמים שנחתמו עם הספקים. על כן, נתוני ההתחייבויות אינם משקפים כיאות את צורכי המזומנים הצפויים בעתיד. הדבר מקשה את הניהול היעיל של המזומנים ואת קבלת ההחלטות בנוגע לתקצוב ובנוגע להעברת עודפי תקציב ההוצאה משנה לשנה.
ליקויים בתקציב ההוצאה לפיתוח
1. במהלך שנת התקציב משרד התחבורה ואג"ת מבצעים שינויים רבים בתקציבי ההוצאה, וחלקם גורמים לשינויים מרחיקי לכת בתקציבים שהוקצו ברמת תכניות התקציב, באופן שמשנה את סדרי העדיפויות שאישרה הכנסת בחוק התקציב השנתי.
2. בדיקת השינויים בתקנות התקציב, שהן פירוט נוסף של תכניות התקציב, העלתה כי היקף השינויים היה גדול אף יותר. בשנים מסוימות הסכום הכולל של השינויים דומה לסכום התקציב כולו ואף גדול ממנו. עוד הועלה כי שיעור ניכר מהסכומים מועבר רק בסוף השנה. השינויים הרבים הן ברמת התכניות והן ברמת התקנות מעידים על תחזיות לא מדויקות בדבר התקדמות הפרויקטים, על תכנון לא נכון של הפעולות או על היערכות לא מספקת לקראת ביצוע הפעולות. באופן זה התקציב גם אינו ממלא את ייעודו - מתן ביטוי כספי לתכנית העבודה של משרד התחבורה, אינו משקף את אופן הביצוע של הפעולות המתוכננות, ואינו משמש כלי לניהול ולבקרה של המשרד.
3. נמצאו אי-התאמות רבות בין ביצוע תקציב ההוצאה ובין התקציב המקורי, שמשמעותן תקצוב בחסר או תקצוב ביתר. תקצוב בחסר בתחומי פעילות מסוימים עלול לעכב ביצוע של פרויקטים והעברת תשלומים לספקים. מאידך, תקצוב ביתר משמעו ניצול לא יעיל של התקציב, מכיוון שהוא תוקצב עבור פעולות שלא בוצעו בסופו של דבר ויכול היה לשמש לפעולות אחרות.
4. דברי ההסבר שמגיש אג"ת לוועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים) בצירוף לבקשות לשינויי תקציב אינם מפורטים דיים. אף שאג"ת התחייב בעבר כמה פעמים לגבש נוהל עבודה לגבי שינויים תקציביים, במועד סיום הביקורת עדיין לא גובש נוסח סופי של נוהל זה. בפועל דברי ההסבר המוגשים לוועדת הכספים עם הבקשות לשינויים עדיין לא הורחבו ואינם כוללים את כל הנתונים הרלוונטיים לקבלת החלטה, לרבות התקציב המקורי שאושר בפריטי התקציב הכלולים בבקשה והשינויים שחלו בו במשך השנה.
ההמלצות העיקריות
1. על משרד התחבורה ומינהל התכנון במשרד האוצר (להלן – מינהל התכנון) לסיים את הכנת תמ"א 42 בהקדם ולהגיש אותה לאישור הממשלה.
2. יישום מדיניות משרד התחבורה, שעיקרה קידום התח"צ והסעת המונים, חיוני ביותר לפיתוח המדינה ולרווחת התושבים, הן בטווח הקצר והן בטווח הארוך. לכן על משרד התחבורה לנקוט ללא דיחוי צעדים ממשיים לפתרון הבעיות בתחום זה.
3. ראוי שהחלטות מדיניות של הממשלה ושריה - גם אלה שלא מתבססות על שיקולים כלכליים - כגון המדיניות שהותוותה בתכנית נתיבי ישראל, יתקבלו בהתבסס על עבודת מטה מסודרת ולאחר שכלל המידע על השפעותיהן ותוצאותיהן האפשריות, לרבות בתחום הכלכלי, יהיה מונח לפני מקבלי ההחלטות.
4. על משרד התחבורה למצוא דרכים להסרת החסמים המונעים את הקמת רשויות התחבורה המטרופוליניות. בכלל זה יש לקדם את הסדרת חלוקתם של התפקידים, הסמכויות ותחומי האחריות של הרשויות המקומיות השונות לשיפור שירותי התח"צ בתחום שיפוטן.
5. כדי לאפשר את השגת המטרה המוצהרת של הגברת השימוש בתח"צ, על משרד התחבורה להמשיך לשפר את היעילות ורמת השירות של התחבורה הציבורית. כמו כן על משרד התחבורה ומשרד האוצר לדאוג שיתקיימו איזון וקוהרנטיות בין הצעדים שנוקטת הממשלה להסדרת ענף הרכב, מדיניות המיסוי של כלי הרכב והדלק, והצעדים ליצירת תמריצים לצמצום השימוש בכלי רכב פרטיים.
6. על משרדי התחבורה והאוצר לשקול את כלל ההיבטים (לרבות הבטיחותיים והכלכליים) של ההשקעה בתחזוקת הכבישים ולאחר מכן לבצע הערכה מחודשת של היקף ההשקעה בתחזוקת כבישים ועיתוייה לצורך הפקת תועלת מירבית ממנה.
7. על משרדי התחבורה והאוצר לדאוג שמבנה התקציב ישקף בבירור את אופן חלוקת התקציב ואת ההחלטות המתקבלות בעניין זה. על משרד האוצר לפתח בהקדם האפשרי כלים שבאמצעותם ינהלו משרדי הממשלה את התקציב. כמו כן יש לקבוע כללי דיווח מתאימים - הן לכנסת והן לציבור - שיאפשרו להציג את הוצאות הממשלה באופן פומבי בשקיפות וברמת פירוט גבוהה.
8. על אג"ת לשפר את תהליכי תקצוב ההרשאה להתחייב בתקנות הייעודיות, בין היתר על מנת להקטין את היקף השינויים במהלך השנה, ולדאוג שהתקציבים יוקצו בין תחומי הפעילות והפרויקטים השונים בהתאם לתכניות של משרד התחבורה ושל חברות התשתית ובאופן שיביא לניצול מיטבי של התקציב.
9. על משרד התחבורה וחברות התשתית להמשיך לפעול לשיפורם של תכנון הפרויקטים וההיערכות לביצועם, וכן להמשיך בתהליך של שיפור התחזיות לגבי לוחות הזמנים והעלויות של ביצוע הפרויקטים. זאת באמצעות הידוק הפיקוח והבקרה על פעילות חברות התשתית וקבלת דיווחים שוטפים מהן, במטרה להביא לתקצוב נכון יותר של הפעולות ולביצוע מיטבי של התכניות תוך עמידה בלוחות הזמנים שנקבעו.
10. על אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל או החשב הכללי) ליזום מהלך לטיוב הרישום של ההתחייבויות של משרד התחבורה ושל כלל משרדי הממשלה, באופן שהוא ישקף נכונה את המציאות. הדבר מקבל משנה חשיבות לנוכח יישום מנגנון ה"נומרטור" והיקף ההתחייבויות העצום של משרד התחבורה.
11. על אג"ת לקדם את השיפורים הנדרשים בכל הנוגע לפירוט דברי ההסבר המצורפים לשינויים התקציביים על מנת להגביר את השקיפות כלפי ועדת הכספים והציבור.
סיכום
תקציב משרד התחבורה אמור לשקף את מדיניות המשרד ולשמש ככלי העיקרי לניהול, למימוש מדיניותו ולהשגת יעדיו. תקציב הפיתוח של המשרד צריך להיות הביטוי הכספי של תכנית העבודה הרב-שנתית שלו ולתת ביטוי לסדרי העדיפויות בנוגע לחלוקת המשאבים העומדים לרשותו בין תחומי הפעילות השונים. על מנת שהתקציב ישמש בסיס לתכנון פעילות המשרד וחברות התשתית, עבודת התכנון חייבת להתבצע באופן מקצועי, מקיף ויסודי.
המדיניות המוצהרת זה שנים של משרד התחבורה היא לטפל בבעיות התחבורה באמצעות קידום השימוש בתח"צ על חשבון השימוש בכלי רכב פרטיים. בפועל קצב ההתקדמות של פרויקטי הפיתוח בתחום זה אטי ורמת השירות אינה מדביקה את הצרכים. בין היתר, עקב כך היקף השימוש בתחבורה הציבורית נותר קטן, היקף השימוש ברכב פרטי גדל ובעיית עומס התנועה בכבישים הולכת ומחריפה.
הביקורת העלתה ליקויים רבים בכל הנוגע למבנה תקציב משרד התחבורה ולתהליך התקצוב. נמצא כי בשנים 2015-2011 בוצעו שינויים מרחיקי לכת בתקציב, ברמת תכניות התקציב ועוד יותר ברמת תקנות התקציב. נמצאו אי-התאמות רבות בין התכנון התקציבי לביצוע, מחד - תת-ביצוע של התקציב, ומאידך - חריגות בביצוע שהן בבחינת עבירות על חוק התקציב או עבירות מינהליות. עוד הועלה חוסר שקיפות של תהליכי העבודה הקשורים לתקצוב ולשינויים בתקציב, הן כלפי הכנסת והן כלפי הציבור.
הליקויים הרבים שהועלו בביקורת זו מצביעים על כשלים באחד או יותר מהשלבים: תכנון לקוי של הפרויקטים והפעולות של משרד התחבורה וחברות התשתית; היערכות בלתי מספקת של חברות התשתית לקראת ביצוע של פרויקטים או כשלים בביצועם; או פגמים בתהליכי התקצוב במשרדי האוצר והתחבורה. ליקויים אלה מעידים גם כי התקציב אינו ממלא את תפקידו, בכך שאינו משקף את תכנית העבודה של משרד התחבורה ואת הפעולות המתוכננות שלו. בשנת 2015 החל משרד התחבורה לשפר את שיטות העבודה שלו ושל חברות התשתית בכל הנוגע לתכנון התקציב והמעקב אחר ביצועו, אולם במועד סיום הביקורת עדיין לא הושג שיפור נראה לעין בניהול התקציב. על משרד התחבורה להמשיך לפתח תהליכים אלה. על משרד האוצר וחברות התשתית לבחון ביסודיות את תהליכי העבודה בתחום התקצוב ולשפרם.
נראה כי בשל אופן הניהול של תקציב משרד התחבורה, כפי שעולה מן הדוח, הוא מחטיא את מטרתו - לשמש כלי תכנוני וניהולי למימוש מדיניות המשרד, ולמעשה התקציב מותאם בדיעבד לביצוע בפועל. אופן ניהול זה אינו מאפשר לבחון את מידת עמידתו של משרד התחבורה ביעדים שקבע וכן את מידת היעילות של ניהול כספי המדינה בתחום זה.