אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים - משרד האוצר

רקע כללי

משרדי הממשלה השונים ויחידות הסמך שלהם מעורבים מדי שנה במספר רב של הליכים משפטיים, שחלקם מסתיים בפשרה. בין השנים 2014-2012 הסתיימו כ-450 הליכים משפטיים בפשרה בסכום כולל של מאות מיליוני ש"ח. נוהל הטיפול בפשרה כחלק מהליך משפטי שהמדינה היא צד בו נקבע בהנחיה של היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש), בהוראת תקנון הכספים והמשק של החשב הכללי (להלן - הוראת התכ"ם), ובנוהל שקבעה החשבת הכללית, גב' מיכל עבאדי בויאנג'ו, לעבודת הוועדה העליונה לפשרות, מחיקות והסדרים (להלן - הוועדה העליונה). הנחיה אחרת של היועמ"ש קובעת את נוהל הטיפול בדרישות נגד המדינה בטרם הגשת תביעה לבית המשפט.

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2014 - מרץ 2015 בדק משרד מבקר המדינה את תהליכי אישור הסכמי הפשרה בהליכים משפטיים שהמדינה מעורבת בהם. הבדיקה נעשתה באגף החשב הכללי במשרד האוצר ובמשרדי הבריאות, הבינוי, התרבות והספורט, החינוך, החקלאות ופיתוח הכפר, הכלכלה, המשפטים, הפנים, התחבורה והבטיחות בדרכים, התקשורת, הגנת הסביבה, שירותי דת, ראש הממשלה, החוץ, התיירות והתשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. בדיקת השלמה נעשתה גם במחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה. דוח זה מהווה גם דוח מעקב אחר תיקון הליקויים שנמצאו בדוח 59ב שפורסם ב-2008 בעניין "טיפול ועדת הפשרות בהסכמי פשרה בהליכים משפטיים נגד משרד האוצר".

הליקויים העיקריים

אי-התאמה בין הנחיות היועמ"ש לבין הוראת התכ"ם

נמצא כי אין התאמה בין הנחיות היועמ"ש בעניין אישור הסכמי פשרה בהליכים משפטיים ובדרישות, לבין הוראת התכ"ם באותם נושאים, בכל הנוגע לגורמים המוסמכים לאשר את הפשרות.

הוועדה העליונה לפשרות, מחיקות והסדרים

1. מינוי הוועדה העליונה נעשה בלא תיקון הוראת התכ"ם בנושא פשרות ובניגוד לה.

2. ברובם המכריע של הדיונים בוועדה העליונה נעדרו חלק מחבריה. כ-40% מהפשרות אושרו בוועדה שלא בנוכחות רוב חבריה, בניגוד להוראות תקנות שירות המדינה (להלן - התקשי"ר).

3. הוועדה העליונה אינה מקיימת מעקב אחר יישום הנחיותיה למשרדי הממשלה כיצד למנוע כשלים עתידיים.

אי-קביעת הסמכות לאישור הסכמי פשרה בתביעות של המדינה

בהנחיות היועמ"ש ובהוראת התכ"ם אין הבחנה בין הסמכות לאשר פשרות בהליכים שהמדינה היא הנתבעת בהם לבין הסמכות כאמור במקרים שהמדינה היא התובעת, אף שראוי להבחין בין שני המצבים.

אי-קבלת כל האישורים הנדרשים לפשרות

1. בחלק ניכר מהסכמי הפשרה שנבדקו לא נמצאו כל האישורים הנדרשים של הגורמים המוסמכים בהתאם להנחיות היועמ"ש ולהוראת התכ"ם, לרבות אישורים להסכמי הפשרה של "נציג הפרקליטות", כהגדרתו בהוראת התכ"ם ובהנחיית היועמ"ש.

2. רק במספר מועט של הסכמי פשרה שעילתם יחסי עבודה הייתה נציבות שירות המדינה מעורבת בתיק. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שאין מסמכים המתעדים את אישור הנציבות להסכמי הפשרה.

3. הסכמי פשרה בסכומים גבוהים, גם של עשרות מיליוני ש"ח, לא הובאו לאישור היועמ"ש ולאישור פרקליט המדינה, על אף הנחיית היועמ"ש המחייבת להביא פשרה בסכום גבוה להחלטתם.

אי-דיווח לחשב הכללי על פשרות שאושרו במשרדים

אף לא אחד מחשבי משרדי הממשלה שנבדקו דיווח בשנים 2014-2012, כנדרש בהוראת התכ"ם, לסגן החשב הכללי הממונה על המשרד על הסכמי הפשרה שאושרו בהליכים שהמשרד היה מעורב בהם. יתרה מזו, אף לא אחד מסגני החשב הכללי שהיו אמורים לקבל את הדיווחים לא התריע בפני חשבי המשרדים על אי-העברת הדיווחים.

ההמלצות העיקריות

1. על היועמ"ש ועל החשבת הכללית להסדיר את אי-ההתאמות ואת הסתירות בהוראותיהם בדבר הסמכות לאשר הסכמי פשרה עקב דרישות וכתוצאה מהליכים משפטיים.

2. על החשבת הכללית לחייב את חשבי משרדי הממשלה לדווח לה על הצעדים הננקטים לתיקון הכשלים שהביאו עקב הסכמי הפשרה לוויתור על זכויות המדינה, וכן לקיים מעקב אחר תיקון הליקויים שהוועדה העליונה לפשרות מצביעה עליהם.

3. על החשבת הכללית ועל היועמ"ש לשקול להבחין בהוראות המתייחסות לסמכות הנדרשת לאישור הסכמי פשרה בין מקרים שהמדינה היא התובעת בהם לבין מקרים שהיא הנתבעת. כמו כן, עליהם לשקול לקבוע הוראות למקרים שנתבעים כמה משרדים יחד ולמקרים שהסכם הפשרה מסדיר תביעות הדדיות.

4. על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לקבוע בהנחיותיהם במפורש את החובה לקבל את אישור נציבות שירות המדינה להסכמי פשרה שבתחום אחריותה, ולתעד אישורים אלו.

5. מפאת היקף הסכומים ומפאת החשיבות בשמירה על הקופה הציבורית, על משרדי הממשלה להקפיד על יישום הוראת התכ"ם ועל יישום הנחיות היועמ"ש בעניין פשרות ודרישות.

סיכום

הסכמי הפשרה שהמדינה מהווה בהם צד מערבים מספר רב של גורמים שבסמכותם ובאחריותם לבחון אם קיימת הצדקה להתפשר, ובאילו תנאים. קיומן של הנחיות סותרות בעניין זה, של היועמ"ש ושל החשבת הכללית, מחדד את המתח הקיים בין שני הגורמים המשמשים שומרי הסף של הממשלה ושל רשויותיה. על גורמים אלו לנהוג בשיתוף פעולה ובתיאום באישור הסכמי פשרה.

הליקויים שהעלתה ביקורת זו מצביעים על כך שמרבית משרדי הממשלה אינם מקדישים את תשומת הלב הראויה לקיום ההוראות הנוגעות לאישור הסכמי פשרה, ובפרט לקבלת כל האישורים הנדרשים, לשמירת האסמכתאות להם, להפקת לקחים ולמעקב אחר תיקון הכשלים המתגלים אגב תהליך אישור הסכמי הפשרה. בהסכמי הפשרה מוותרת המדינה על כספי ציבור, ועל כן ראוי שהחשב הכללי, היועמ"ש והמשרדים הנוגעים בדבר יקדישו לנושא זה את תשומת הלב הנדרשת.