פיתוח ותחזוקה של שדות תעופה פנים-ארציים ומנחתים

רקע כללי

רשות שדות התעופה (להלן - רש"ת) הוקמה על פי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977 (להלן - חוק רש"ת). לפי החוק האמור תפקידיה הם בין היתר להחזיק את שדות התעופה שנקבעו בתוספת לחוק, להפעילם, לפתחם ולנהלם, לבצע בהם פעולות תכנון ובנייה ולתת בהם שירותים נלווים על פי הקבוע בסעיף 5 לחוק; תפקיד נוסף של רש"ת הוא לתכנן ולהקים שדה תעופה שנקבע בתכנית אב לשדות תעופה של משרד התחבורה, לאחר אישורו של שר התחבורה.

בשל המצב הגאופוליטי של מדינת ישראל, לתעופה האזרחית חשיבות גדולה כאמצעי תחבורה עיקרי בינה לבין מדינות אחרות. המרחק בין אזורים מרוחקים למרכז הארץ הופך את התעופה הפנים-ארצית לאמצעי חשוב לחיבור ביניהם. שדות התעופה הם תשתית לאומית חשובה המאפשרת למדינה להכשיר אנשי תעופה במקצועות השונים, והם משמשים בסיס לפעילויות שונות שלא ניתן לספק באמצעות תשתיות אחרות, כגון מכוני בדק למטוסים ופעילות מטוסי כיבוי אש וריסוס. כמו כן, חלק מהפעילות התעופתית במדינה נעשית במנחתים.

בשנים האחרונות קיבלה ממשלת ישראל כמה החלטות שנגעו במישרין בעתיד התעופה הכללית והפנים-ארצית. החלטת ממשלה 4463 מפברואר 2009 קבעה כי באחריות שר התחבורה יש לערוך בחינה ולבדוק היתכנות להקמת שדה תעופה פנים-ארצי חלופי באזור עין שמר לשדה התעופה הרצלייה, ולפי תוצאות הבדיקה לקדם תכנון מפורט. החלטת ממשלה 5188 מאוקטובר 2012 קבעה כי באחריות מנכ"ל משרד התחבורה לקדם את פינויו של שדה דב, לבנות תשתיות להעתקת הפעילות התעופתית האזרחית המתקיימת בו, ובד בבד לפעול להוספת שדה התעופה עין שמר לתוספת לחוק רש"ת.

בנובמבר 2009, לאחר שהתקבלה החלטת ממשלה 4463, החליטה המועצה הארצית לתכנון ובניה במשרד הפנים (להלן - המועצה הארצית) לעשות שימוש בסמכותה לפי סעיף 8 לתכנית המתאר הארצית לתפרושת שדות תעופה (להלן - תמ"א 15), וקבעה את שדה התעופה הרצלייה כשדה זמני לתקופה של חמש שנים, כלומר עד 15.4.15. בפברואר 2015 עתרו לבית המשפט העליון עמותת משתמשי שדה התעופה הרצלייה והאלוף (במיל') מר הרצל בודינגר נגד המועצה הארצית, היועץ המשפטי לממשלה, שר התחבורה והבטיחות בדרכים, רש"ת ואח'. העותרים ביקשו למנוע את סגירתו של שדה התעופה הרצלייה ולעצור כל פעולה העלולה לשתק או לפגוע בפעילות התעופתית הסדירה המתקיימת בשדה, עד להכרעה בעתירה. העותרים ביקשו כי בית המשפט יורה על כינוסה של המועצה הארצית כדי שתאריך את השימוש בשדה התעופה הרצלייה מעבר למועד שנקבע. ב-14.4.15 נתן בית המשפט העליון צו ביניים חלקי ומותנה המתיר המשך חניית מטוסים והפעלת מתקני בדק בשדה התעופה הרצלייה, וכן המראות ונחיתות לצורכי בדק ולשם העברת המטוסים החונים משדה התעופה הרצלייה למקומות אחרים למשך שישה חודשים. במסגרת צו הביניים יותרו טיסות לצורכי בדק, כיבוי אש, הצלה וצילום למשך שישה חודשים, ויותרו טיסות לצורכי הדרכה, לימוד טיס והכשרת טייסים למשך שלושה חודשים. כמו כן נתן בית המשפט צו על תנאי ובו הורה למשיבים להשיב מדוע לא תתכנס המועצה הארצית לדון במעמדו של שדה התעופה בהרצלייה ובחלופות אחרות לשדה. בעת סיום הביקורת העתירה עודנה תלויה ועומדת.

פעולות הביקורת

בחודשים אוגוסט 2014 - מרץ 2015 בדק משרד מבקר המדינה את התכנון, את הפיתוח ואת התחזוקה של שדות התעופה הפנים-ארציים ושל המנחתים. הבדיקה נעשתה ברש"ת, בשדות התעופה הפנים-ארציים  (להלן - שתפ"א), ברשות לתעופה אזרחית (להלן - רת"א) , במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) ובמשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

תכנון ורישוי של שדות תעופה

1. כשש שנים לאחר מועד החלטת הממשלה 4463 טרם אישר משרד התחבורה תכנית אב לתשתיות תעופה, לשדות תעופה ולמנחתים.

2. כשנתיים מהמועד שנקבע בחוק הטיס, התשע"א-2011 (להלן - חוק הטיס), טרם הסתיים תהליך רישוים של שדות התעופה אילת וחיפה, ושניהם פועלים מכוחו של רישוי זמני.

ניצול תקציב הפיתוח

1. אף שמבקר המדינה העיר בעבר על אחוזי ביצוע נמוכים של תקציבי פיתוח, ואף שמנכ"ל רש"ת התחייב בדיון ועדת הביקורת של הכנסת בינואר 2014 כי רש"ת תגיע לאחוזי ביצוע גבוהים יותר, אחוזי הביצוע של תקציבי הפיתוח עדיין נמוכים - כ-70% מתקציב הפיתוח בכלל וכ-50% מתקציב הפיתוח של שדות התעופה הפנים-ארציים בפרט.

2. בתקציב הפיתוח של רש"ת אין מופיע פירוט תקציבים לפיתוח כל אחד משדות התעופה שלה. למעט ההשקעה הגדולה להקמת שדה התעופה תמנע, רוב השדות הפנים-ארציים האחרים אינם נלקחים בחשבון במסגרת תכניות הפיתוח השנתיות ותכנית הפיתוח הרב-שנתית של רש"ת.

שירות לנוסע ותנאים נלווים בשדות התעופה הפנים-ארציים

1. בנוהל הפיקוח של רת"א אין הנחיות לביצוע בדיקות הנוגעות לשירות לנוסע או לתנאים הנלווים בשדות התעופה. נמצא כי רת"א אינה בודקת נושאים אלה במסגרת הבקרות שהיא עורכת בשדות התעופה השונים.

2. הנהלת רש"ת לא עמדה על שיפור רמת השירות לנוסע ונושא זה כלל לא נבחן. הנהלת רש"ת והנהלת חטיבת מסופי גבול ושדות התעופה הפנים ארציים (להלן - חטיבת שתפ"א) לא ערכו בחינה כלשהי, לא מיסדו קריטריונים או מדדים לרמת השירות לנוסע ולא הגדירו מדדים בנושא.

פינוי שדה התעופה הרצלייה ללא מציאת חלופות

1 במשך כארבעה עשורים לא פעלו רש"ת ומשרד התחבורה באופן ראוי ומספק להסדרת שדה התעופה הרצלייה; עקב כך נפגעו הסיכויים להסדרתו בפועל ולהרחבת הפעילות בו .

2 למרות החלטת הממשלה על פינוי שדה התעופה הרצלייה בשנת 2009, עד מועד סיום הביקורת, מרץ 2015 (להלן - מועד סיום הביקורת), לא הכין משרד התחבורה חלופה ראויה לשדה התעופה הרצלייה מחד גיסא ולא נקט את הפעולות הנדרשות לדחיית פינויו מאידך גיסא, וזאת לנוכח החשש להשלכות החמורות שבפינויו על התעופה הכללית.

פינוי שדה התעופה שדה דב

1. הממשלה החליטה על פינוי שדה דב מבלי שהושלם תהליך מציאת חלופות לשימושי השדה. החלטת ועדת ההיגוי שהוקמה בנושא בעקבות החלטת ממשלה 4224 קבעה מתווה לפינוי שדה דב, אך לא נתנה מענה שלם למטרה שלשמה הוקמה, דהיינו מציאת חלופות לשירותים הניתנים בשדה דב.

2. לא נמצאו נימוקים בקרב מקבלי ההחלטות שיתמכו בפינויו של השדה האזרחי במועד שנקבע, בזמן שהמתקן הצבאי ימשיך לפעול לפחות שלוש שנים נוספות.

3. משרד התחבורה לא הנחה את גורמי המקצוע, כגון רת"א או רש"ת, לבחון את היתכנותה של תכנית לבחינת מסלול חלופי בשדה דב, ולא נמצאו מסמכים או כל אסמכתה אחרת המעידים על בדיקת נושא זה.

בקרת מנחתים

1. בשנים 2014-2012 עסקה רת"א בפיתוחם של שני מנחתים בלבד מתוך כ-40 מנחתים קיימים. במשרדי רת"א לא נמצאו מסמכים שיתמכו במדיניות השקעה זו או יסבירו אותה.

2. עד מועד סיום הביקורת לא השלימה רת"א את אישורם של נהליה הפנימיים העוסקים בנושא המנחתים - נוהל פיקוח במנחת ונוהל הקצאת תקציבי פיתוח.

ההמלצות העיקריות

על משרד התחבורה, על רת"א ועל רש"ת, בתיאום עם מערכת הביטחון ומשרד הפנים, להשלים בהקדם האפשרי את תכנונה ואישורה של תכנית אב לשדות תעופה ולמנחתים וכן למבנה עתידי של התעופה האזרחית הפנים-ארצית.

על הנהלת רש"ת לשפר באופן ניכר את ניצול תקציבי הפיתוח, ובהם גם התקציבים המיועדים לפיתוח שדות תעופה פנים-ארציים. כמו כן, על רש"ת לשנות את מבנה תקציב הפיתוח והצגתו כדי לשקף את פעילותה בכל אחד מהשדות הפנים-ארציים.

על רת"א לכלול במסגרת הבדיקות שהיא מבצעת באופן שוטף בשדות השונים גם את בדיקת השירות לנוסע ואת השירותים הניתנים בשדות התעופה הפנים-ארציים.

על משרד התחבורה ועל רש"ת למנוע פגיעה אפשרית בתעופה הפנימית במדינה, ולמצוא ללא כל דיחוי חלופות ראויות וזמינות לפעילות המתבצעת בשדות התעופה הרצלייה ושדה דב.

סיכום

שדות התעופה הפנים-ארציים הם תשתית לאומית חשובה המאפשרת את חיבורה של המדינה עם העולם ואת חיבורה של הפריפריה עם מרכז הארץ. כמו כן, שדות התעופה מאפשרים להכשיר אנשי תעופה במקצועות השונים, והם משמשים גם בסיס לפעילויות שונות שלא ניתן לספקן באמצעות תשתיות אחרות.

ממצאי הדוח מצביעים על הטיפול הכושל של משרד התחבורה ושל רש"ת במשך שנים ארוכות בכל הקשור לפיתוחן של תשתיות תעופה פנים-ארצית במדינה ולתחזוקתן. המצב חמור במיוחד לנוכח החלטות הממשלה לסגור את שדות התעופה הרצלייה ושדה דב בזמן הקרוב, בלי שהוכנו להם חלופות מתאימות, והכול תוך כדי פגיעה קשה בתעופה הפנים-ארצית. הצורך בהסדרת הנושא ידוע כבר שנים רבות, ואף על פי כן הממשלה, משרדי התחבורה והביטחון ורש"ת לא טיפלו כנדרש בתכנון לטווח הארוך של שדות תעופה פנים-ארציים, ברישוים ובפיתוחם כנדרש.

מערכת הביטחון היא המשתמשת העיקרית במרחב האווירי ובכלל זה, בחלק מהשטחים החלופיים המיועדים לשימושי התעופה האזרחית. הדבר מחייב אותה לשמש גורם משמעותי בקידום חלופות לשדות המיועדים לסגירה. בעניין מנחת עין שמר, אין מקום לפרשנות חד-צדדית של משרד הביטחון בנוגע להחלטת הממשלה. מאחר שהמחלוקת בין משרד הביטחון למשרד התחבורה בנושא המנחת אינה מאפשרת את קידום הנושא, יש להביאה בהקדם לפני שני השרים ובמידת הצורך לפני הממשלה כדי להכריע בעניין.

זאת ועוד, על הממשלה לעמוד על יישום החלטותיה ולעקוב ביתר שאת אחר התקדמות יישומן, ובמידת הצורך לפעול להכרעה במחלוקות ולהסרה של החסמים המעכבים את פיתוחם של שדות התעופה החלופיים.