רקע כללי
חברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - חברת הרכבת או החברה) היא חברה ממשלתית שהוקמה בשנת 2003. הכנסות החברה בשנים 2012 ו-2013 היו כ-1.58 וכ-1.76 מיליארד ש"ח בהתאמה. בשנים אלה הסיעה חברת הרכבת כ-40 וכ-45 מיליון נוסעים בהתאמה, באמצעות 685 קטרים, קרונות וקרונועים . בסוף שנת 2014 הועסקו בחברה כ-3,000 עובדים. בספטמבר 2011 מונה מר בעז צפריר כמנכ"ל חברת הרכבת.
תחזוקת מרבית הצי הנייד של חברת הרכבת נעשית בחברה. בפברואר 2010 החליטה הממשלה (להלן - החלטת הממשלה מפברואר 2010) כי ציוד חדש שיירכש לקווי הרכבת יתוחזק על ידי ספק הציוד. בדצמבר 2012 חתמו ועד הפעולה בחברת הרכבת (להלן - ועד העובדים או נציגות העובדים) והנהלת החברה על הסכם קיבוצי חדש, התקף עד סוף שנת 2015. ההסכם כלל הקמת חברות בנות ומסירת התחזוקה של קרונועים שרכשה החברה בשנים 1998-1991 לחברה חיצונית. בתמורה שולמה לכל העובדים תוספת שכר וניתן להם מענק חד-פעמי. לעובדים שעסקו בתחזוקת הקרונועים לפני מסירתה לחברה חיצונית ניתן מענק חד-פעמי נוסף.
בספטמבר 2013 התקשרה חברת הרכבת בהסכם עם חברה פרטית (להלן - חברה א'). בהסכם נקבע כי חברה א' תתחזק קרונועים במשך שבע שנים, עם אפשרות להארכת תוקף ההסכם בעוד שמונה שנים. עלות ההסכם לכל התקופה, כולל תקופת ההארכה, נאמדה בכ-1.5 מיליארד ש"ח. ההסכם נכנס לתוקפו באוקטובר 2013, והחברה החלה בעבודות התחזוקה בינואר 2014. בשנת 2014 שילמה הרכבת לחברה א' כ-51.6 מיליון ש"ח, על פי היקף העבודה שביצעה חברה א' במשך השנה, כולל 10 מיליון ש"ח עבור היערכותה לביצוע הפרויקט.
לאחר תחילת פעילות חברה א' התגלעו חילוקי דעות בין הנהלת חברת הרכבת לבין ועד העובדים על פירוש ההסכם הקיבוצי החדש. לאחר דיונים בבית הדין לענייני עבודה, הנושא הועבר להליך גישור ובוררות וזה הושלם באפריל 2015.
פעולות הביקורת
בחודשים יולי 2014 - ינואר 2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטי תחזוקה שונים בחברת הרכבת, ובכלל זה את תחזוקת הקרונועים באמצעות חברה א' ואת יישומה של תכנית בטיחות שצורפה להסכם שחתמה חברת הרכבת עם ועד העובדים באוגוסט 2011. הביקורת נעשתה בחברת הרכבת. בדיקות השלמה נעשו באגף בכיר רכבות (להלן - אגף רכבות) שברשות הארצית לתחבורה ציבורית במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) וכן באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר.
הליקויים העיקריים
עיכובים באסדרת הפיקוח על חברת הרכבת
1. משרד התחבורה טרם השלים את יישומה של החלטת הממשלה משנת 2002 בדבר קביעה של קווים מנחים ושל סמכויות בכל הנוגע לפיקוח על הרכבת באמצעות שינויי חקיקה, לרבות בתחומי הבטיחות, ההפעלה והניהול. מבקר המדינה העיר על כך למשרד התחבורה כמה פעמים, לראשונה בשנת 2003 ולאחרונה בשנת 2014.
2. אגף רכבות העביר לחברת הרכבת הנחיות בנוגע לתחזוקה ולכשירות הטכנית של הציוד הנייד. חברת הרכבת הסתייגה מחלק מההנחיות, ובינה ובין משרד התחבורה התגלעו בעניין זה חילוקי דעות קשים.
ליקויים בהליכים לחתימת ההסכם הקיבוצי ובבחירת ציוד לתחזוקה במיקור חוץ
1. דירקטוריון החברה היה שותף בקביעת המרכיבים העקרוניים של המו"מ. הנהלת החברה חתמה על ההסכם הקיבוצי לפני שדירקטוריון החברה דן בפרטיו. מצב זה העמיד את הדירקטוריון בפני עובדה מוגמרת, ללא אפשרות להשפיע על ההסכם או לתקנו לפי הצורך.
2. חברת הרכבת לא ביצעה בדיקת היתכנות לגבי תחזוקת הקרונועים במיקור-חוץ, ובכלל זה לא בחנה את נקודות הכשל האפשריות, הסיכונים ונקודות החולשה הנובעים מהעובדה שהקרונועים נרכשו לפני שנים רבות.
ליקויים בהליך בחירת החברה החיצונית ובהעברת הקרונועים לתחזוקה
1. במכרז לבחירת החברה שתבצע את התחזוקה, ניתן לציון הטכני והאיכותי של ההצעה משקל של 20% בלבד, אף שמדובר בפרויקט ראשוני וייחודי של תחזוקת ציוד מורכב. הציון שניתן לחברה א' בנוגע לניסיון בתחזוקת קרונועים היה הנמוך ביותר מבין שלוש החברות שניגשו למכרז.
2. פרק הזמן שקבעה חברת הרכבת להתארגנות חברה א' היה קצר מדי, וכל הקרונועים הועברו אליה לתחזוקה בבת אחת, ולא בהדרגה.
שיעור נמוך של קרונועים שמישים
1. חברת הרכבת לא ביצעה בדיקות הבטחת איכות של התחזוקה, אלא הסתמכה על הדיווחים שמסרה לה בעניין חברה א'. רק באוקטובר 2014 התקשרה הרכבת עם חברת ייעוץ בנוגע לביצוע בדיקות כאמור.
2. בשנת 2014 גדל מספר התקלות בקרונועים בשיעור ניכר לעומת השנים הקודמות, ומספר הקרונועים הפעילים היה קטן מהמתוכנן. עקב כך גדל בשנה זו מספר ביטולי הנסיעות של רכבות הנוסעים. נוצרו קשיים בהפעלה סדירה של קו הרכבת לירושלים, המופעל רק באמצעות הקרונועים.
ליקויים בהתקשרויות עם יועצים
באוקטובר 2014 התקשרה חברת הרכבת עם חברת יועצים (להלן - חברת ייעוץ ב'), לשם ביצוע בקרה על פעילות חברה א'. ההתקשרות הייתה למשך ארבעה חודשים, והיקפה נאמד בכ-300,000 אירו. חברת הרכבת האריכה את ההתקשרות והגדילה את היקפה. חטיבת נייד בחברת הרכבת (להלן - חטיבת הנייד) הזמינה בדצמבר 2014 עבודות ייעוץ נוספות ממומחים אחרים בתחזוקת קרונועים בלי שחתמה הסכם המפרט את התחייבויות הצדדים. התקשרויות אלה הגדילו את עלות פרויקט התחזוקה במיקור-חוץ. היקף ההתקשרויות עם היועצים עד יוני 2015 נאמד בכ-800,000 אירו.
ההמלצות העיקריות
1. על משרד התחבורה להשלים את תיקוני החקיקה לגבי אסדרת הפיקוח על חברת הרכבת.
2. מן הראוי שחברת הרכבת תבצע בדיקות יסודיות לפני ביצוע פרויקטים במיקור חוץ, לרבות בחינה של חלופות, כדאיותן הכלכלית והסיכונים בכל אחת מהן.
3. על חברת הרכבת להפיק לקחים מהכשלים בתחזוקת הקרונועים בשנה הראשונה ולפעול להחזרת כל הקרונועים למצב תפעולי תקין.
4. עד המועד שבו יפוג תוקף ההסכם עם חברה א' ותידון האפשרות להארכתו, צפוי כי תושלם הקמתו של קו רכבת מהיר בין תל אביב לירושלים וכן יושלם השדרוג של כביש מס' 1. חלופות אלו עשויות להפחית את מספר הנוסעים בקו הרכבת הקיים מתל אביב לירושלים. לקראת הארכת החוזה עם חברה א', על משרדי התחבורה והאוצר, בשיתוף חברת הרכבת, לבחון את כדאיות המשך ההפעלה של קו הרכבת הקיים ואת ההשפעות של ההחלטה שתתקבל על המשך השימוש בקרונועים ועל תחזוקתם.
סיכום
חברת הרכבת צריכה לספק שירות יעיל ובטיחותי, ואחד הנדבכים שעליהם צריך להיות מושתת שירות כזה הוא תחזוקה נאותה של הציוד. בעקבות החלטת הממשלה ובמסגרת המדיניות לביצוע שינויים מבניים, החליטה חברת הרכבת למסור תחזוקת ציוד נייד למיקור-חוץ. על פי החלטה זו נמסרה תחזוקת הקרונועים, שחלקם יוצרו לפני שנים רבות, לחברה א', על פי הסכם שנחתם עמה. ההסכם נחתם לתקופה של שבע שנים, עם אפשרות להארכה בעוד שמונה שנים. עלותו הכוללת של ההסכם נאמדה בכ-1.5 מיליארד ש"ח.
בתום שנה להפעלת פרויקט מיקור-החוץ התברר כי מספר התקלות בקרונועים גדל בשיעור ניכר לעומת השנים הקודמות; מספר הקרונועים הפעילים היה נמוך מהמתוכנן; מספר הביטולים של נסיעות רכבות עקב תקלות גדל; וההפעלה הסדירה של קו הרכבת שבין בית שמש לירושלים, המופעל רק באמצעות הקרונועים, נפגעה - וממילא נפגעה רמת השירות לנוסע בקו זה. בד בבד גדלו ההוצאות של חברת הרכבת: היא שילמה לחברה א' בשנת 2014 כ-51.6 מיליון ש"ח (כולל כ-10 מיליון ש"ח בגין התארגנות); שילמה סכומים נוספים שנאמדו במאות אלפי אירו לחברות ייעוץ ולמומחים, לשם ביצוע בקרה על עבודת חברה א'; ונתנה לעובדיה שהועסקו בעבר בתחזוקת הקרונועים מענקים מיוחדים, נוסף על המענקים ותוספות השכר שניתנו לכלל עובדי הרכבת.
הנהלת חברת הרכבת מופקדת על ביצוע משימותיה ביעילות ובבטיחות. בד בבד, חשוב קיומה של מערכת יחסים תקינה בינה ובין העובדים. מסירת פעילות מרכזית למיקור-חוץ, בין היתר במטרה לשפר את רמת התחזוקה בחברת הרכבת, פגעה ביחסי העבודה בין ההנהלה לעובדים. פגיעה זו השפיעה בין היתר על אופן ההתמודדות של החברה עם הנושא המורכב של תחזוקת הקרונועים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהמשך לפסק הבוררות, על הנהלת החברה והעובדים לעשות כל שביכולתם כדי ליישב את המחלוקות ביניהם, כדי להבטיח שירות מיטבי לקהל המשתמשים ברכבת.
על חברת הרכבת לבדוק ביסודיות את הכשלים שהתגלו בשנה הראשונה ברוב שלבי התהליך של מסירת תחזוקת הקרונועים למיקור-חוץ, ולפעול להחזרת הקרונועים לרמה התפעולית הנדרשת.