התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק

רקע כללי

ריכוזיות ענפית היא מצב שבו חברות מועטות הפועלות בענף מסוים מרכזות בידיהן נתח שוק משמעותי, והיא אחד הגורמים לתחרות מועטה. הוועדה להגברת התחרותיות במשק (להלן - ועדת הריכוזיות), אשר פרסמה את המלצותיה הסופיות במרץ 2012, מצאה, בין היתר, כי בתהליך הקצאת זכויות של המדינה לא תמיד נשקלים שיקולי תחרות. בעקבות המלצות הוועדה חוקקה הכנסת את החוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013 (להלן - חוק הריכוזיות), המחייב את המאסדרים לשקול שיקולי תחרות ענפית בעת הקצאת זכויות.

הוועדה לשינוי כלכלי חברתי (להלן - ועדת טרכטנברג), אשר הוקמה באוגוסט 2011 בעקבות המחאה החברתית על יוקר המחיה, מצאה כי העלייה המשמעותית ביוקר המחיה בעשור הראשון של המאה העשרים ואחת נבעה, בין היתר, מכשל בסיסי ומתמשך באסדרה הכלכלית שמפעילה המדינה, וכן מקיומם של שווקים ריכוזיים ברבים מענפי המשק. הוועדה הצביעה על קשיים אובייקטיביים בהתמודדות עם גופים מפוקחים וקבוצות לחץ, וציינה כי קשיים אלה עלולים ליצור הטיה בהחלטות המאסדרים לטובת גופים אלה על חשבון האינטרס הציבורי. הוועדה קבעה כי הקשיים נובעים מכך שהציבור אינו מיוצג ושהגופים שעליהם מוטלת האסדרה (להלן - הגופים המאוסדרים) מכירים את השפעות המאסדר עליהם. היא המליצה על חיזוק מערך האסדרה, ובפרט מערך הפיקוח על הגופים הריכוזיים.

בשנת 1996 נחקק חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996 (להלן - חוק הפיקוח או החוק). הוראות החוק קובעות כי השרים רשאים להחיל בצו פיקוח על מחירי מוצרים ושירותים המסופקים על ידי מונופול  ומוצרים ושירותים שניתנת לגביהם תמיכה מתקציב המדינה. כמו כן רשאים השרים באישור הממשלה להחיל בצו פיקוח על מוצרים ושירותים חיוניים, או שמתקיים בהם מחסור, או לצורכי בלימת אינפלציה או השגת יעדי המדיניות הכלכלית. הפיקוח על המחירים מתחלק בין משרדי הממשלה בהתאם לסוג המצרך או השירות. מערך הפיקוח מורכב מיחידות פיקוח במשרדים השונים ומוועדת מחירים אשר מורכבת מנציגי היחידות ונציגי משרד האוצר.

פעולות הביקורת

בחודשים יולי 2014 - מרץ 2015 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הממשלה לחיזוק מערך האסדרה לשם התמודדות עם השלכות הריכוזיות הענפית במשק. כמו כן נבדקו מערך הפיקוח על המחירים  והתמודדות המדינה עם הריכוזיות בענף המלט. הביקורת נעשתה במשרד הכלכלה, ברשות ההגבלים העסקיים (להלן גם - הרשות או רשות ההגבלים), באגף תקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת) וביחידות הפיקוח על המחירים במשרדי הכלכלה; התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה); החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות); והתשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה). בדיקות משלימות נעשו במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), במשרד הבינוי, ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) ובמינהל התכנון במשרד הפנים.

הליקויים העיקריים

ליווי היישום של החלטות הממשלה שהתקבלו בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג

החלטת הממשלה שהתקבלה בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג קבעה כי יש להקים ועדת מעקב שתלווה את תהליך יישום החלטות הממשלה שהתקבלו בעקבות המלצות הוועדה. אולם בכמה מקרים המעקב שמנהלים משרד רה"ם ואג"ת במשותף אחר יישום החלטות אלה לא היה מפורט ויסודי דיו.

אי-חיזוק מערך האסדרה

ועדת טרכטנברג עמדה על הקושי של המאסדרים להתמודד עם חברות בעלות כוח שוק הנובע ממיעוט שחקנים באותו ענף (להלן - כוח שוק ריכוזי), בבואם לשקול שיקולי תחרות ענפית ושיקולים הנוגעים לרווחת הצרכנים. לפיכך המליצה הוועדה על חיזוק מערך האסדרה, במקומות שבהם הדבר נדרש, לרבות חיזוק המאסדרים וביצוע הכשרות ייעודיות. הממשלה קיבלה כמה החלטות בהמשך להמלצה זו, אך לא פעלה די ליישומן.

כשלים במערך הפיקוח על המחירים

1. משנת 2004 עלה הצורך בעדכון נוסחת סוארי, המשמשת לבחינת הצורך בשינוי מחיר בחלק מהמוצרים המפוקחים . בשנת 2005 הוצגה נוסחה מתוקנת בפני פורום רחב של ועדת המחירים, בהשתתפות מפקחי המחירים מהמשרדים השונים, אך הוועדה לא אישרה אותה. אף בהחלטת ממשלה מדצמבר 2011 שהתקבלה בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג נקבע כי יש לעדכן את הנוסחה. רק בנובמבר 2012 החל משרד האוצר בתהליך לבחינת הנוסחה ועדכונה. עד מרץ 2015, מועד סיום הביקורת (להלן - מועד סיום הביקורת) טרם הושלמה הבחינה כאמור. מצב שבו ועדת המחירים משתמשת בנוסחה לא עדכנית בענפים השונים עלול לפגוע ביעילות הפיקוח ככלי להתמודדות עם ריכוזיות בשווקים, וליצור עיוותים בקביעת מחירם המפוקח של מוצרים.

2. מרווח השיווק של מוצרי מזון המיועדים למכירה לצרכן נקבע שנים רבות קודם מועד הביקורת ומאז לא עודכן. אף שהממשלה קבעה כי בחינת מרווח השיווק של הביצים ומוצרי החלב המפוקחים  תסתיים עד מרץ 2012, רק בתחילת 2014 פרסם משרד האוצר מכרז לבחינת מרווח השיווק של כלל מוצרי הצריכה והמזון המפוקחים. ועדת המחירים טרם הגישה לשרים הרלוונטיים המלצה בעניין, ובעקבות זאת מחירי המזון נקבעים בהתאם למרווח שאינו מעודכן זה שנים רבות.

3. בחלק מהמקרים בסיס התעריף  שלפיו נקבע מחירם של מוצרים ושירותים מפוקחים אינו עדכני. כמו כן נמצאו מוצרים ושירותים שהרכב סל התשומות  המשמש לעדכון מחירם לא נבחן שנים רבות.

4. נמצא כי תכלול הידע הנצבר ביחידות הפיקוח ובוועדת המחירים לוקה בחסר. תכלול ושיתוף של ידע זה ושל הדילמות העומדות לפתחן של היחידות ושל ועדת המחירים על הרכביה השונים עשויים לייעל ולטייב את עבודת מערך הפיקוח כולו.

כשלים בפיקוח על מחיר המלט

1. שוק המלט הישראלי נשלט על ידי יצרן מקומי יחיד - חברת נשר מפעלי מלט ישראליים בע"מ (להלן - חברת נשר או נשר), שבידיה כ-85% ממנו. עד שנת 2014 הוחל על המלט פיקוח לפי פרק ו' לחוק הפיקוח , ויחידת הפיקוח במשרד הכלכלה פיקחה על מחירו בהתאם לנוסחת סוארי. היחידה לא ניהלה מאגר ידע, לא החזיקה מסמכים הנדרשים לביצוע בדיקות והשוואות, ואף לא הקפידה כי מידע שכזה יעבור בין רואי החשבון המבקרים שבדקו את החברה. מצב זה פגע מהותית הן ביכולת הפיקוח של היחידה והן ביכולתה ליצור מומחיות ומקצועיות בבדיקת רווחיות החברה.

2. יחידת הפיקוח לא קיבלה החלטה ברורה ומושכלת עם ועדת המחירים, ולא הנחתה את רואי החשבון המבקרים מטעמה כיצד לנהוג לגבי שערוכים בסכומים מהותיים שביצעה נשר, על אף אי-הבהירות בנוגע להכרה בשערוך רכוש קבוע בחישוב לצורך עדכון המחיר על פי נוסחת סוארי.

3. סוגיית ההכרה בהנחות הניתנות ללקוחות נשר מעבר למדרג ההנחות שנקבעו בצו ובהודעות המפקח לא נבחנה על ידי יחידת הפיקוח או ועדת המחירים (כלכלה). הן אף לא ניהלו מערכת פיקוח ראויה על עבודת רואי החשבון המבקרים ולא וידאו כי אלו עושים בדיקה מקיפה ויסודית של הבקשות והדוחות המוגשים, לרבות בסוגיית ההנחות. היעדר פיקוח ראוי על מבנה ההנחות אפשר הכרה בהנחות אלו בחישוב המחיר המפוקח. הכרה בהנחות נשר ללקוחותיה הגדולים מביאה בחשבון את שיקוליה המסחריים של נשר בחישוב המחיר המפוקח, ומקטינה את הרווח המחושב של החברה לצורך יישום דוח סוארי. אי-הכרה בהנחות אלו עשויה הייתה להביא להורדת מחירו המפוקח של המלט.

4. למרות מידע שהגיע ליחידת הפיקוח, לא בחנו יחידת הפיקוח או ועדת המחירים את נושא היצוא לרשות הפלסטינית (להלן - הרש"פ) וההנחות הניתנות לה, וממילא לא התקבלה כל החלטה כיצד יש לנהוג בסוגיות אלו. ההנחות הניתנות לרש"פ חורגות משמעותית מההנחות הקבועות בצו או בהודעות המפקח, והכרה בהן מביאה להקטנת הרווח המחושב לצורך יישום דוח סוארי. אי-הכרה בהנחות  עשויה להוריד את מחירו המפוקח של המלט ליצרני הבטון הישראליים.

פגמים בהסדר המלט עם נשר

1. בהסדר בין נשר לרשות ההגבלים העסקיים ומשרדי האוצר והכלכלה משנת 2014, הוסכם כי הממונה על הגבלים עסקיים (להלן - הממונה) יימנע ממתן הוראות התנהגותיות לחברה בעניין הנחות הניתנות ללקוחותיה הגדולים. כן הוסכם על הוצאת המלט מפיקוח מחירים לפי חוק הפיקוח והחלת פיקוח מכוח ההסדר, על פי פרמטרים, שיטות ומתודולוגיות שהיו נהוגים עד מועד חתימת ההסדר. בתמורה התחייבה נשר להפחית את מחיר המלט בשיעור של 2% ולמכור את המפעל שבבעלותה בהר טוב.

2. נמצא כי הפיקוח על מחיר המלט התנהל לאורך השנים בלי שנבדקו מרכיבים משמעותיים שעשויים היו להשפיע על מחיר זה; ועדת המחירים לא בחנה את משמעות הוצאת המלט מפיקוח מחירים לפי החוק ואת ההשפעה האפשרית של התיקון הצפוי בנוסחת סוארי על מחיר המלט; והפיקוח הועבר ליחידה במשרד הכלכלה שתחום הפיקוח זר לה ושעובדיה לא עברו הכשרה ייעודית לכך. לפיכך עולה חשש כי מנגנון הפיקוח על המחירים - מנגנון המשמש כרשת ביטחון נוספת להבטחת מחיר סביר לכלל לקוחותיה של נשר, אם לא תיווצר תחרות משמעותית בענף על אף התקיימות תנאי ההסדר - אינו יעיל.

ההמלצות העיקריות

1. כדי לשפר את מערך האסדרה ולהבטיח שהמאסדרים יפעלו לקידום האינטרס הציבורי, יש לקיים בחינה סדורה וכוללת של מערך האסדרה ובעקבותיה להגדיר את ההשכלה וההכשרה המזעריות הנדרשות מן המאסדרים, את רמת התקינה ואת המשאבים הנדרשים; יש לפעול לביצוע הכשרות מתאימות למאסדרים; וכן יש להשלים את בחינת מבנה האסדרה בישראל ומתן ההמלצות על שינויים מבניים נדרשים.

2. על ועדת המחירים בענפים השונים לעדכן את בדיקות בסיס התעריף ומרכיבי סלי התשומות במוצרים ובשירותים הרלוונטיים. עליה גם לקבוע את תדירות עדכון בסיס התעריף למוצרים המפוקחים, בייחוד במקרים שבהם פיקוח המחירים נשען על סל תשומות ישן מאוד ואין מבצעים בדיקת רווחיות שנתית המתקנת את חוסר הדיוק בו.

3. על ועדת המחירים לבנות מאגר ידע משותף שיאפשר ליו"ר המשותף של הוועדה, על הרכביה השונים, לתכלל את הידע שנצבר ביחידות הפיקוח השונות. נדרשת ראייה כוללת של מגוון המוצרים המפוקחים, ובכלל זה יצירת מתודולוגיה משותפת ואחידה, ככל האפשר, לוועדת המחירים וליחידות הפיקוח, שיתוף ידיעות, תובנות ופרקטיקות והשוואה ביניהן.

4. על יחידת הפיקוח ועל ועדת המחירים (כלכלה) לקיים מערכת פיקוח הדוקה יותר על עבודת רואי החשבון המבקרים, ולוודא כי הם מקפידים על שימור של גרעין ידע בידי המשרד.

5. לנוכח החשש מאי-היווצרות תחרות בענף המלט, על משרדי האוצר והכלכלה לוודא כי מנגנון הפיקוח על מחיר המלט מיושם כהלכה. במסגרת זו יש לבחון כיצד ניתן לשפר ולייעל מנגנון זה, תוך שקילת אופן יישום שיטות העבודה, וזאת בלי לפגוע בהסכמות שהושגו עם נשר.

סיכום

תופעת הריכוזיות קיימת בישראל כבר שנים רבות, אך בשנים האחרונות - בעקבות המחאה החברתית וגורמים נוספים - נדרשה הממשלה ביתר שאת לנקוט צעדים של ממש ליצירת שינוי ולקידום תחרות במשק כדי להפחית את יוקר המחיה. ממשלות ישראל הקימו ועדות לצורך צמצום הריכוזיות, קידום התחרות והפחתת יוקר המחיה, ומבחן יישומן של המלצות הוועדות יהיה לאורך זמן. עם זאת, בשל המאפיינים הייחודיים של ישראל, וכל עוד עומדות מול הצרכנים חברות בעלות כוח שוק ריכוזי, יש לקיים מערך אסדרה שישמש מגן מפני פגיעה בצרכנים עקב הריכוזיות. יחסי הכוחות בין הגורמים הריכוזיים לבין המאסדרים נוטים פעמים רבות לטובת הראשונים. על כן יש חשיבות לנקיטת כל הפעולות הנדרשות ליצירת בסיס מקצועי איתן, אשר יסייע למאסדרים לממש את אחריותם לשמירה על אינטרס הצרכנים ולמלא את חובתם לשקול שיקולי תחרות, ובכך להקל את יוקר המחיה. נמצא כי משרדי הממשלה לא עשו די לחיזוק מערך האסדרה ולשיפור איכותם והגברת יכולותיהם של המאסדרים.

אחד ממנגנוני ההגנה המובהקים מפני חברות בעלות כוח שוק ריכוזי הוא הפיקוח על המחירים. נמצא כי שיטות הפיקוח אינן מעודכנות, וכי אין מבצעים תכלול של המידע הנצבר ביחידות הפיקוח. הפיקוח על המחירים מבוצע ללא ראייה רחבה וברורה וללא שליטה מרכזית ועקבית על מערך הפיקוח.

בפיקוח על מחיר המלט נמצאו ליקויים משמעותיים רבים בתפקודה של יחידת הפיקוח במשרד הכלכלה: היעדר ראייה כוללת של הענף המפוקח, מחדל של אי-איסוף מידע בסיסי ואי-קבלת החלטות נדרשות. ליקויים חמורים אלה בתפקוד היחידה פוגמים בביצוע פיקוח ראוי ואפקטיבי. טיפול מקצועי ויעיל במכלול הסוגיות אשר היחידה לא טיפלה בהן היה עשוי להביא לירידה במחיר המלט ולהפחית במקצת את יוקר המחיה.

בהסדר המלט נקטה הממשלה מהלך משמעותי המשלב כמה גורמי ממשלה יחדיו למציאת פתרון כולל לענף. ההסדר נועד להכניס תחרות לענף ולהביא לירידה במחיר המלט. ממצאי דוח הביקורת מעלים כי משרדי הממשלה לא הבטיחו כי מנגנון הפיקוח על המחירים יהיה יעיל ואפקטיבי, לשם יצירת הגנה מספקת מפני כוח ריכוזי במקרה שלא תיווצר התחרות הרצויה חרף התקיימות תנאי ההסדר.

ממצאי דוח זה, ובייחוד אלו הנוגעים לפיקוח על נשר, מצביעים על קיומה האפשרי של תופעת "שבי רגולטורי" - המתאפיין בפערים בין מערך הפיקוח על המחירים ובין הגורמים המפוקחים מבחינת הידע שבידיהם, מקצועיותם והמשאבים שהם משקיעים. לכן, אין די בכך שמשרדי הממשלה וגורמי הפיקוח יעודדו תחרות ויפעלו לצמצום הריכוזיות. עליהם לפעול גם ליצירת "חומת מגן" מפני חברות בעלות כוח שוק ריכוזי, שתתבסס על ידע ומקצועיות ותשלב מידע מכלל גופי הממשלה, תוך שיתוף פעולה ביניהם.