רקע כללי
הוראות חוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 (להלן - חוק משק החשמל), מסדירות את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור. תכלית החוק ליצור תנאים לתחרות במשק החשמל ולמזער את העלויות בפעילויותיו. בחוק עוגנו שינויים מבניים במשק החשמל, והעיקריים שבהם היו פיצול הפעילויות של חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י) והעברתן לחברות נפרדות. עוד נקבע בו כי הרשות לשירותים ציבוריים חשמל (להלן - רשות החשמל) היא האחראית הבלעדית לקביעת תעריפי החשמל, על פי עקרון העלות ולאחר בקרת עלויות, וכי הפעילויות יוסדרו על פי רישיון . בשנת 2002 החליטה הממשלה שמכסת החשמל שייצרו יצרנים פרטיים (להלן - יח"פים) תהיה 20% מכלל החשמל המיוצר במשק . במאי 2015 (להלן - סיום הביקורת) ביצעה חח"י כמונופול , את מרבית הפעילות במשק החשמל.
בין הגורמים המשליכים על מצבה הכספי של חח"י: ביצוע מרבית הפעילויות במשק החשמל בידיה, אי-ביצוע שלוש תכניות התייעלות שאישר הדירקטוריון שלה בשנים 2012-2007 והתעריפים שקובעת רשות החשמל. בסוף דצמבר 2014 הגיעו התחייבויותיה של חח"י לכ-71 מיליארד ש"ח , שהיו כ-10.7% מהחוב הציבורי של מדינת ישראל. על פי דוחות חח"י מסוף 2014, כושר הייצור שלה באותו מועד היה 13,617 מגה-ואט. במשק החשמל החלו לפעול גם יח"פים , המחוברים למערכת הולכת החשמל. במחצית השנייה של שנת 2013 החלה כניסה משמעותית של יצרני חשמל פרטיים לתחום ייצור החשמל. היקף כושר הייצור של היח"פים , אשר מוכרים חשמל לחח"י הוא 2,046 מגה-ואט , המחוברים למערכת הולכת החשמל.
ביולי 2013 מינו שר תשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים דאז (חה"כ סילבן שלום, להלן - שר האנרגיה דאז), ושר האוצר דאז (חה"כ יאיר לפיד; שניהם יחד, להלן - השרים דאז ) "צוות היגוי לביצוע רפורמה במשק החשמל ובחברת החשמל" (להלן - צוות ההיגוי) , שהתבקש להגיש את המלצותיו לשרים דאז עד 31.12.13; תוך כדי התייחסות, בין היתר, לשיפור מצבה הכספי של חח"י. בד בבד עם תחילת פעילות צוות ההיגוי, בסוף אוקטובר 2013, החל צוות של נציגי הממשלה והנהלת חח"י לנהל משא ומתן (להלן - מו"מ) בדבר השלכות הרפורמה על זכויות העובדים (להלן - צוות המו"מ) עם הסתדרות העובדים החדשה (להלן - ההסתדרות) וארגון העובדים של חח"י. ב-23.3.14 פרסם צוות ההיגוי טיוטת המלצות לקבלת עמדות הציבור עד 11.5.14 (להלן - טיוטת הצוות או טיוטת ההמלצות). בסוף אוגוסט ובמחצית ספטמבר 2014 הודיעו נציגי המדינה, ההסתדרות וארגון העובדים לבית הדין האזורי לעבודה בחיפה, כי המו"מ ביניהם ליישום הרפורמה נקלע ב-2.7.14 למבוי סתום. ב-26.11.14 הסכימו הצדדים להמלצת בית הדין הארצי לעבודה על חידוש המו"מ הכולל בנושא הרפורמה . במרץ 2015 מסרה רשות החברות הממשלתיות למשרד מבקר המדינה כי "בשלב זה עבודת הצוות [ההיגוי] הופסקה".
פעולות הביקורת
בחודשים יולי 2012 עד אפריל 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בהתנהלות משק החשמל, ובהם: תהליך קביעתם של כמה רכיבים בתעריפי חח"י מינואר 2010 עד אפריל 2014 , פעולות הנוגעות לתשלומי השכר של עובדיה; ממאי 2013 עד אפריל 2014 נבדקו היבטים הנוגעים להתייעלות חח"י בכוח האדם בשנים 2013-2007; נבדקו פעולות למימוש השינוי המבני במשק החשמל, כולל מעקב אחר תיקון הליקויים שעליהם הצביע מבקר המדינה בדוח קודם (להלן - הדוח הקודם) ; עדכונים נעשו עד מאי 2015. הבדיקות נעשו ברשות החשמל, בחח"י, במשרד האנרגיה ובמשרד האוצר - באגף הממונה על השכר ויחסי עבודה (להלן - הממונה על השכר) ובאגף התקציבים (להלן - את"ק) וכן ברשות החברות הממשלתיות. בדיקות השלמה נעשו גם ברשות ההגבלים העסקיים. ב-21.9.14 ביקשה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ממבקר המדינה להגיש לה חוות דעת על משק החשמל, על פי סמכותה לפי סעיף 21 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].
הליקויים העיקריים
אי-מימוש השינוי המבני במשק החשמל
מאז חקיקת חוק משק החשמל ב-1996, ובמשך למעלה מ-18 שנים ועד מועד סיום הביקורת, משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן- משרד האנרגיה) ומשרד האוצר, כולל רשות החברות הממשלתיות (להלן - הגורמים הממשלתיים) לא ביצעו את השינויים המבניים במשק החשמל כנדרש בחוק ואף לא מימשו את המתווים שהם גיבשו בשנים 2013-2010 לשינוי כזה. המתווים שגיבשו הגורמים הללו בשנים 2013-2010 הלכו והתרחקו מיישום עקרון התחרות במשק החשמל אשר עמד בבסיס החוק. בין השאר, הם לא השלימו את גיבושם של עקרונות ניהול מערכת החשמל ואת אישורם. בסיום הביקורת אין בעל רישיון לניהול המערכת, ופעילות זו לא הועברה מחח"י לחברת ניהול המערכת בע"מ . כל זאת בניגוד להוראות חוק משק החשמל.
השרים דאז לא כללו בצוות ההיגוי גורמים מאזנים
מרבית החברים שמינו, שרי האוצר והאנרגיה דאז האחראים מטעם הממשלה לענייני משק החשמל ועל ענייני חח"י, לצוות ההיגוי (למעט נציג ציבור אחד) הם עובדים בכירים במשרדי האוצר והאנרגיה. השרים דאז לא מינו לצוות גורמים מאזנים בלתי תלויים המייצגים אינטרסים שונים מאלה של משרדיהם ושל חח"י, כמו רשות החשמל.
המלצה להמשך שימור המבנה המונופוליסטי של חח"י
טיוטת ההמלצות שהכין צוות ההיגוי במרץ 2014 הותירה את מרבית פעילויות משק החשמל בידי חח"י, בלי שנבחנו במסגרתה הסדר הנכסים של חח"י והתחייבויות, שיפור איתנותה הכספית, וכן התועלת הצפויה ממנה בהשוואה לעלויותיה הצפויות.
אי-חישוב התועלת המשקית במעבר מתלות בחח"י לשוק תחרותי
לגורמים הממשלתיים אין תחשיבים כוללים ומבוססים בדבר התועלת שעשויה הייתה לצמוח למשק ממעבר לשוק תחרותי ומהקטנת תלותו בחח"י כמונופול. גם אין בידיהם אומדן בדבר הנזקים שנגרמו למשק עקב המשך תלותו בחח"י ובשל אי-יישומם של השינוי המבני ותכניות ההתייעלות. משרד מבקר המדינה אמד נזקים אלו בסכום של 12.4-9.1 מיליארד ש"ח (בגין אי הפרדת מנהל המערכת והעסקת עובדים עודפים בחח"י) בשנים 2013-2008.
אי-התייעלות חח"י בשנים 2013-2008 בעלויות העבודה
הנהלת חח"י והדירקטוריון היו מודעים עוד לפני 2008 לקיומם של 2,500-1,700 עובדים עודפים, ובמאי 2008 העריכו את עלות המשך העסקתם בכ-700 מיליון עד 1 מיליארד ש"ח בשנה . בין דצמבר 2007 לדצמבר 2012 אישר דירקטוריון חח"י שלוש תכניות התייעלות, אך הן לא מומשו, לדברי חח"י, משום שהיא לא קיבלה את אישור רשות החברות הממשלתיות והממונה על השכר, ומשום שלא הגיעה ביחד עם הגורמים הללו להסכמות עם ארגון העובדים בעניין תנאי הפרישה שיקבלו העובדים במסגרת אותן תכניות. משרד האוצר לרבות רשות החברות הממשלתיות לא אישרו מחד גיסא את תכניות ההתייעלות בשל עלותן הגבוהה, ומאידך גיסא גם לא סייעו לחח"י במציאת פתרונות חלופיים לחוסר התייעלותה. להערכת חח"י, העלות העודפת בגין העסקת העובדים העודפים (ללא ניכוי תשלומי הפרישה לעובדים) הסתכמה בשנים 2013-2008 בכ-6-4.08 מיליארד ש"ח.
רשות החשמל טרם קבעה בסיסי תעריפים עדכניים
במקטעי הרשת של חח"י
רשות החשמל טרם קבעה בסיס תעריפים עדכני לחח"י במקטעי ההולכה והחלוקה (להלן - מקטעי הרשת), מאז בסיס התעריפים שנקבע ביולי 2002 . לקביעת בסיסי תעריפים השלכות על הכנסותיה של חח"י ועל מצבה הכספי.
חח"י לא ביצעה בקרה נאותה על יעילות העבודה
1. הנהלת חח"י לא הציגה לדירקטוריון וזה לא דרש ממנה, לקראת אישור התקציבים ותכניות העבודה השנתיות מסמך אחוד וכולל המציג את הקשר בין היקפי תשומות העבודה הנדרשות לבין התפוקות המתוכננות. בכך הקשתה הנהלת חח"י על הדירקטוריון לבחון עד כמה תקני כוח אדם שהוא נדרש לאשר שיקפו תקני יעילות מיטבית בעבודה.
2. הנהלת חח"י והדירקטוריון שלה לא קיימו בשנים 2013-2007 בקרה תקופתית מספקת על השגת יעדי היעילות המתוכננים של עובדי חח"י במקטעי הפעילות וביחידות חח"י השונות, בהתייחס לתפוקות שבוצעו בכל אחת מהתקופות.
ההמלצות העיקריות
1. במציאות המשפטית הקיימת, על שרי האוצר והאנרגיה לשקול ולבחון בהקדם, חלופות להמשך פעילות משק החשמל וחח"י, על השלכותיהן האפשריות, כדי להציגן להכרעת הממשלה. על דירקטוריון חח"י והנהלתה, וכן על הגורמים הממשלתיים לרבות הממונה על השכר לנקוט את כל הצעדים המתחייבים, תוך כדי הגברת שיתוף הפעולה ביניהם ותוך כדי המשך ניהול מו"מ עם ארגון העובדים בנושאים המתחייבים על פי דין; כדי להביא להתייעלות חח"י ולהקטנת עלויותיה ולתרום בכך לשיפור מצבה הכספי.
2. על רשות החשמל להשלים את מלאכת קביעת בסיס התעריפים העדכניים במקטעי הרשת הנמצאת בתהליך, לרבות מקדמי ההפחתה שלהם. נוכח השפעת התעריפים על הכנסותיה של חח"י ועל מצבה הכספי, על רשות החשמל להקפיד על בחינת בסיסי התעריפים בסיום כל אחת מתקופות הבוחן שקבעה. אם וכאשר משרדי האוצר והאנרגיה יחליטו לבחון את מעמדה העצמאי של רשות החשמל, עליהם לנהוג בזהירות מוגברת כדי לא לפגוע בעיקרון שנקבע בחוק, ולפיו תעריפי החשמל ייקבעו על ידי גורם מקצועי בלתי תלוי.
3. על הגורמים הממשלתיים, לרבות רשות החשמל, לבצע בדיקה מקיפה של כלל הסיבות למצבה הכספי של חח"י כדי להחליט על צעדים בני מימוש שיבטיחו את שרידותה כבעלת רישיון ספק שירות חיוני (להלן - סש"ח).
סיכום
משק החשמל בישראל הוא משק ריכוזי המופעל ברובו על ידי מונופול - חברת החשמל - המייצרת את רוב החשמל, מוליכה ומחלקת חשמל באופן בלעדי לצרכנים במדינה. ממשלות ישראל לא הצליחו במשך כ-18 שנים ליישם את תכלית חוק משק החשמל ולבצע שינוי מבני במשק החשמל ובחברת החשמל וליצור תחרות בתחום זה. הביקורת העלתה כי קיימים פערים בין הכנסות חח"י לפי מתווה התעריף ובין הוצאותיה בפועל. חח"י המשיכה לפעול כמונופול שהכנסותיו מבוססות על תעריף הנקבע על ידי רשות החשמל, בלא שיושמו תכניות התייעלות נדרשות שמטרתן לצמצם את הוצאותיו באמצעות צמצום מצבת העובדים וחיסכון בעלויות העסקתם של העובדים. כל זאת תוך כדי חילוקי דעות מהותיים וקשים בין חח"י, משרד האנרגיה והשרים האחראים למשק החשמל לבין הגופים המאסדרים הנוגעים בדבר. סבבי המו"מ בין הגורמים הממשלתיים ובין חח"י וארגון עובדיה נקלעו למבוי סתום, והצדדים לא הצליחו עד כה להגיע להסכמות שיאפשרו לבצע שינוי מבני ותכנית התייעלות בחח"י. חמישה צוותים גיבשו במרוצת השנים מתווים שהתרחקו בהדרגה מתכלית חוק משק החשמל. בין משרדי הממשלה והמאסדרים הפועלים במשק החשמל אין תמימות דעים בדבר מבנה משק החשמל הרצוי. הקיפאון שנוצר בקידום הרפורמות במשק החשמל, וכן העיכוב בעדכון תעריפים ואי-יישום תכניות התייעלות, פוגעים קשות במשק החשמל, בצרכני החשמל ובמצבה הכספי של חח"י. גם השינוי המבני שהציע צוות ההיגוי האחרון, שהוקם ביולי 2013, משמר את מעמדה המונופוליסטי של חח"י. ההמלצות בטיוטת הצוות אינן כוללות חישובי עלות-תועלת של השינוי המבני המוצע, אינן מציעות פתרונות לבעיית הסדר הנכסים, שיפור האיתנות הכספית של חח"י ואינן מתוות דרכים להתייעלותה. ההמלצות אף אינן מתייחסות לאבני דרך ולמדדי בקרה לכל שלב ושלב של תכנית השינוי המבני, שלאורם תיבחן ההתקדמות ביישום ההמלצות.
נוכח אי-הצלחתן של ממשלות ישראל ליישם בשנים 2015-1996 את מדיניותן במשק החשמל ולהגשים את הוראות חוק משק החשמל בנוגע לשינוי המבני, ולנוכח הקושי של הממשלה לבצע שינויים מבניים, הגיעה העת, לאחר 18 שנים ויותר, שהממשלה תפעל בנחישות ובנחרצות לייעול משק החשמל: עליה לפעול בהתאם למטרות ולעקרונות של חוק משק החשמל כדי ליצור תנאי תחרות ולשמור על האינטרסים של הצרכנים, תוך הבטחת האיתנות הפיננסית והיציבות העסקית של חברת החשמל. על הגורמים הממשלתיים לפעול בשיתוף פעולה ובגיבוי הממשלה, על מנת לאפשר את מימושה של תכנית התייעלות מקיפה בחח"י, ולקבוע דרכי מעקב ופיקוח על מימושה, כדי להבטיח את השגת יעדיה. המשך המצב הקיים מהווה סיכון הן לשרידות החברה והן למשק, וככל שיתמשך, הסיכון והעלות למדינה ילכו ויגדלו. על הממשלה להנחות את שר האנרגיה ושר האוצר להציג לה חלופות להפעלת משק החשמל על השפעותיהן על משק המדינה ועל צרכני החשמל ואת השינויים המתחייבים במשק, בהתחשב בעלויות ובתועלות שלהם ובסיכונים הכרוכים בהם, ועל הממשלה להכריע בדבר החלופה המיטבית למשק המדינה. לאחר הכרעת הממשלה, על השרים הנוגעים בדבר לקבוע באמצעות משרדיהם אבני דרך לקידום הכרעתה, לרבות בחינת הצורך בייזום שינויי חקיקה שיאפשרו את הגשמת יעדי הממשלה ומטרותיה ובקרת השגתם; מצד אחד יש לשפר את שיתוף הפעולה בין כל המאסדרים, ומצד שני יש לנהוג זהירות מוגברת ולשמור על עצמאות רשות החשמל כגורם שקובע באופן בלתי תלוי את תעריפי החשמל; נוכח ניגוד העניינים המובנה בין משרדי האנרגיה והאוצר כבעלים ואחראים על האיתנות של חברת החשמל לבין הצורך לשמור על האינטרסים של הצרכנים.