רקע כללי
החוק להגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה ולצמצום פערים חברתיים (מס הכנסה שלילי), התשס"ח-2007 (להלן - החוק או חוק המענק), נועד לשיפור רווחתן של משפחות עובדות ברמות השכר הנמוכות באמצעות תמרוץ יציאתן לשוק העבודה והגדלת ההכנסה הפנויה שלהן. להשגת יעדים אלה קבע החוק כי תשלום לזכאים בגין מס הכנסה שלילי (להלן - מענק עבודה או מענק) ייעשה באמצעות רשות המסים בישראל (להלן - הרשות). עוד נקבע בחוק כי סכום המענק יחושב על פי רמת ההכנסה מעבודה של העובד, מספר הילדים במשפחתו, מבחן קיום הכנסות נוספות שלו שאינן מעבודה וכן רמת ההכנסות הכוללת של התא המשפחתי של העובד.
מספר התובעים הפוטנציאליים למענק גדל מ-64,000 בשנה הראשונה ליישום החוק (בגין שנת הזכאות 2007) לכ-385,000 בגין שנת הזכאות 2012. כ-98% מהזכאים מוגדרים ברשות שכירים, והשאר מוגדרים עצמאים. בשנת הזכאות 2012 כ-10% מהשכירים במשק הישראלי היו זכאים למענק. ממוצע המענק ששולם לתובעים שהם "שכירים" בגין שנת הזכאות 2012 עמד על 3,711 ש"ח . כשליש מהתובעים הפוטנציאליים לא הגישו תביעה בגין שנת זכאות זו.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל עד אוקטובר 2014 בדק משרד מבקר המדינה את יישום החוק על ידי הרשות. בדיקות השלמה נערכו במוסד לביטוח לאומי ובבנק ישראל.
הליקויים העיקריים
אי-הגדרת כלים למימוש יעדי החוק
1. בדברי ההסבר להצעת החוק הממשלתית נקבעו שני יעדים: (א) הגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה. (ב) צמצום הפערים החברתיים. התברר כי למימון מענק העבודה לא הוקצתה תקנה תקציבית נפרדת בתקציב המדינה. מימון המענק נעשה מהרזרבה התקציבית של משרד האוצר.
2. הטפסים שממלא מבקש המענק אינם כוללים דרישה להמצאת מידע על סוג המשרה של העובד - חלקית או מלאה ועל סך שעות עבודתו השבועיות. משום כך לא ניתן לנתח באמצעות סקרים מדגמיים את השפעת המענק על מקבליו שהועסקו במשרה חלקית. קבלת הנתונים על חלקיות המשרה של תובע המענק תאפשר לחקור את השפעת השינויים בשכר על גמישות שעות העבודה. היתרון בעריכת תחשיב סטטיסטי-הסתברותי מעין זה טמון באפשרות להציג לפני מקבלי ההחלטות במשק הישראלי את ממצאיו, הנוגעים להשפעת יישום חוק המענק על סך ביקוש העבודה במשק.
ליקויים בתפעול ובמימוש יעדי החוק
1. הרשות הגדירה צורך ב-46 משרות שמתוכן 20 משרות נועדו למשרדי השומה. מתוך אותן 20 המשרות, הוגדרו והתקבלו 14 משרות בלבד. שאר 26 המשרות שנועדו ליחידות המטה-לא התקבלו. פער זה בין כוח העבודה הנדרש לבין זה הקיים בפועל גורם לעיכוב ניכר, הפוגע בטיפול באלפי הבקשות לקבלת מענק המופנות למשרדי השומה.
2. עד למאי 2014 הועסקו בחטיבת שירות הלקוחות של הרשות שלושה עובדים במשרה מלאה ועובד במשרה חלקית. עובדים אלה פעלו מול 20 משרדי שומה, שאליהם הוגשו הבקשות למענק לצורך קידום הטיפול בהן . בשל כך אי-אפשר היה לקיים ביעילות לאורך כל תקופת היישום של חוק המענק הליכי בקרה, ליווי ותמיכה מקצועיים ביחידות הרלוונטיות של מערך מענק העבודה.
3. פרסום תנאי המענק לוקה בחוסר בהירות, הועלה כי לא הוצג כראוי התנאי שלפיו קבלת המענק, מותנית בכך שהכנסת בן/ת הזוג של התובע/ת אינה עולה על תקרה מסוימת. חוסר בהירות זה גורם לכך שמדי שנה מוגשות עשרות אלפי תביעות סרק.
4. הרשות לא פעלה להנגשה של כל הליך בקשת המענק באתר האינטרנט שלה ובאתר הממשל הזמין. ההסברים להליך אינם מופיעים בכל השפות הרלוונטיות במדינת ישראל (רוסית, ערבית ואמהרית), דבר שיש בו כדי להקשות על כל מגזרי האוכלוסייה להגיש את תביעת המענק באמצעות האינטרנט.
5. במקרים רבים מתעכב הטיפול בתביעת המענק בשל אי-הגשה במועד של דיווח השכר של המעסיק או בשל סיבות טכניות כגון שגיאה בהזנת פרטי הנישום, שבשלה לא ניתן לאתר את תובע המענק בדיווחי המעסיק.
ההמלצות העיקריות
1. מן הראוי שמשרד האוצר יבחן אם תכנית מענק העבודה אכן השיגה את יעדי החוק - הגברת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה וצמצום הפערים החברתיים; ואם הקריטריונים שנקבעו לקבלת המענק אכן הגדילו את התמריץ להשתתפות בכוח העבודה.
2. על משרד הכלכלה, יחד עם הרשות, לבחון אפשרות של עריכת סקרים תקופתיים בקרב מקבלי המענק ובקרב אוכלוסיית התובעים הפוטנציאליים למענק. באמצעות סקרים אלו יוכל משרד הכלכלה ללמוד על מימוש יעדי החוק בהקשרם הרחב: המודעות למענק, השפעתו על השכר הישיר, על שינוי בהיקף המשרה של תובעי המענק או של בני זוגם וכו'. מטרתם של סקרים אלה היא לקבל אומדן מהימן על השפעת תכנית המענק על שוק העבודה. בעזרתם של סקרים אלו אפשר יהיה לפתח מדדים אשר יוכלו לשמש את מקבלי ההחלטות לבחינת יעילות ומועילות שיטת המענק ביחס לחלופות אפשריות אחרות.
3. מן הראוי שהרשות תפעל ביתר שאת להקל על מבקשי המענק, בין השאר על ידי כך שתאפשר להם החל מהשנה השנייה לתביעתם, להגיש אותה באמצעות האינטרנט, ובכך להקל על התובעים ועל עובדי הרשות.
4. על הרשות לפעול להעלאת שיעור הדיווח התקין של דוחות השכר של המעסיקים. בכך יגדל בשיעור ניכר מספר המענקים המועברים לזכאים במועדים הקבועים בחוק. כמו כן, על הרשות להגדיר לחטיבת שירות הלקוחות שלה יעדים ברורים להעלאת שיעור המיצוי של הזכות לקבלת מענק בקרב אוכלוסיות שבהן שיעור המיצוי נמוך, וזאת בין היתר על ידי שיפור ההנגשה של טופסי התביעה באמצעות האינטרנט ובאמצעות תרגומם של הטפסים לכמה שפות.
סיכום
חוק מענק העבודה נועד לספק מענה, ולו חלקי, לאנשים שנקלטו בשוק העבודה ואינם מצליחים להיחלץ ממעגל העוני; הוא נועד לסייע לאוכלוסיות חלשות שמחסומים של שפה ושל תרבות, רתיעה מחיכוך עם הרשויות ועוד מקשים עליהם לקבל הדרכה ומידע רלוונטי שעשויים לסייע להן במימוש זכויותיהן. שיעורי המיצוי של הזכאות למענק אינם מספקים, שכן כשליש מהזכאים אינם מקבלים את המענק. מאחר שהעובדים ברמות השכר הנמוכות מצויים בחלקם מתחת לסף ההכנסה החייבת במס הכנסה, הם אינם נהנים מההפחתות בשיעורי המס הישיר שמובילה הממשלה. יישומו המלא של חוק המענק, אשר במסגרתו משלמת הממשלה מענק מס לעובדים במקום לגבות אותו מהם, יאפשר גם לאוכלוסיות חלשות יחסית ליהנות מפירות הצמיחה ומהחוסן הכלכלי של המשק.
אלפי בקשות של המבקשים למצות את זכאותם מטופלות בקצב אטי, והרשות אינה עושה די כדי להקל על אוכלוסיות היעד בקבלת המענק. מן הראוי שהרשות תפעל ביתר שאת לייעול הליכי התביעות, בין השאר באמצעות מתן אפשרות לתובע להגיש את תביעתו באמצעות האינטרנט החל מהשנה השנייה לתביעת המענק על ידו, ובכך להקל על התובעים ועל עובדי הרשות. בכך תקל הרשות על נכונותם של תובעים פוטנציאליים לפעול למיצוי זכויותיהם, תהליך שיהיה בו כדי להביא למיצוי רב יותר של הזכאות למענק.
מן הראוי שמשרד האוצר יבחן אם תכנית המענק אכן השיגה את יעדי החוק וכמו כן יבחן סוגיות עקרוניות ביישום תכנית המענק במדינת ישראל: תשלום המענק שלא בשנת הזכאות; השפעת נוסחת ההפחתה על התמריץ לצאת לעבודה - לא רק על תובע/ת המענק בלבד, אלא גם על בן/בת זוגו.
על הרשות לשפר את היערכותה ולייעל את התנהלותה בקשר ליישום החוק. בחינה כזו תוכל ללמד על התועלת שתצמח לאוכלוסיות היעד ולכלל המשק עם יישום תכנית המענק, שהיקף התשלומים בה עומד על כמיליארד ש"ח בשנה.
הנתונים המשקפים את מיצוי הזכאות למענק, הגם שהם מעידים על שיפור ניכר בשיעורי מיצוי הזכאות מאז הוחל החוק לראשונה בכל הארץ בשנת 2011 - עדיין אינם מספקים, ועל הרשות להמשיך ולשפר את הטיפול ביישום החוק.