רקע כללי
הבְּלוֹ על הדלק הוא מס קצוב שמוטל על סוגי דלק, כגון נפט, סולר ובנזין. הבלו מוסדר בחוק הבלו על דלק, התשי''ח-1958 (להלן - חוק הבלו). עד ינואר 2005 היה הבלו על הסולר נמוך במידה ניכרת מהבלו על הבנזין - 0.68 ש"ח לליטר סולר, לעומת 2.2 ש"ח לליטר בנזין (במחירי שנת 2005). בינואר 2005 אישרה ועדת הכספים של הכנסת להעלות את הבלו על הסולר החל מספטמבר 2005, בהדרגה במשך ארבע שנים, עד שישתווה לבלו על הבנזין בספטמבר 2009 ויהיה 2.2 ש"ח לליטר (במחירי שנת 2005). העלאת הבלו על הסולר נבעה, בין היתר, מהשימוש הגובר בסולר בין היתר בכלי רכב פרטיים, ונועדה להביא להקצאת מקורות יעילה יותר במשק האנרגיה ולשימוש בסוגי דלק והנעה מזהמים פחות, וכן להגדלת הכנסות המדינה ממיסוי הסולר.
במסגרת אישור ועדת הכספים של הכנסת נקבעו קבוצות של משתמשים אשר הסולר הוא האמצעי העיקרי לייצור הכנסתן. על מנת לצמצם את הפגיעה בהן וככלי לקידום יעדים חברתיים וכלכליים, הופעל מנגנון הישָבון, שמטרתו להשיב לקבוצות אלו חלק מהוצאתן על רכישת סולר (להלן - הסדר הסולר). הסדר הסולר מעוגן בסעיף 9(א)(2) לחוק הבלו ובסעיף 3א(ג) לצו הבלו על דלק (פטור והישבון), התשס"ה-2005 (להלן - צו ההישבון).
על פי חוק הבלו וצו ההישבון, ההישבון ניתן לזכאים לו על פי תחום העיסוק שלהם, עד לתקרת צריכה שנתית מרבית בליטרים, שנקבעה על פי הצריכה הממוצעת בענפים השונים: התעשייה, ההובלות, ההסעות, החקלאות וכדומה. בשנת 2013 הסתכם ההישבון לזכאים בגין הסדר הסולר בכ-2.8 מיליארד ש"ח.
בשנת 2013 הסתכם הגידול בהכנסות המדינה עקב העלאת הבלו, על פי הסדר הסולר, ב-3.4 מילארד ש"ח, לאחר ניכוי הישבון הסולר, לא כולל מס הכנסה ששולם על ההישבון.
על תחום הישבון הבלו מופקדת היחידה הארצית לאוטונומיה ודלק ברשות המסים בישראל (להלן - יחידת הסולר). ביקורת החשבונות על דיווחי העוסקים מבוצעת במשרדים האזוריים של מס ערך מוסף (להלן - מע"ם).
ההישבון שמקבלים הנישומים על פי הסדר הסולר הוא הכנסה החייבת במס הכנסה. פוטנציאל החיוב במס הכנסה בשנת 2013 בגין סכומי ההישבון מסתכם ב-2.8 מיליארד ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי-נובמבר 2014 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיה של רשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים או הרשות) בתחום הסדר הסולר. הביקורת נעשתה בהנהלת רשות המסים, ביחידת הסולר, במשרדים האזוריים של מס הכנסה בעכו, ברחובות, בחדרה ובאשקלון וכן במשרדים האזוריים של מע"ם בעכו, בחדרה ובאשדוד.
הליקויים העיקריים
אי-מימוש הסדר הסולר
על פי נתוני רשות המסים, מספר העוסקים אשר עומדים בדרישות להישבון סולר הוא כ-80,000. ואולם רק כ-43,000 עוסקים מתוכם נכללים בהסדר הסולר והגישו בקשות להישבון. פער זה יכול ללמד, כפי שאף עלה ממצאי הביקורת, על שחלק מהעוסקים מעדיפים שלא לדרוש הישבון על הסולר, על מנת שלא להיות יעד לבקרה של רשות המסים.
ניצול לרעה של תקרות הסולר שנקבעו
הענקת ההישבון על פי מכסה שנתית מרבית בליטרים יוצרת תמריץ לעוסקים שלא הגיעו לתקרת המכסה השנתית שלהם לכלול בדרישת ההישבון שלהם גם הוצאות סולר שבעבורן הם אינם זכאים להישבון על פי הסדר הסולר, כדי להגיע למכסה המרבית. נמצאו מקרים שבהם דיווחו עוסקים על הוצאות סולר בשיעור של יותר מ-200% מהמחזור הכספי שלהם.
היחידה הכלכלית ברשות המסים (להלן - היחידה הכלכלית) פרסמה תדריכים כלכליים ענפיים שבהם נקבע מהי ההוצאה הסבירה על סולר בכל ענף, לפי כל סוג של כלי רכב. אף שעוסקים רבים דיווחו על הוצאות סולר בסכומים הגבוהים במידה ניכרת מהאמור בתדריכים הכלכליים לגבי הוצאות הסולר בענף שלהם, ולעתים אף בסכומים הגבוהים מהמחזור הכספי שלהם - לא הכלילו אותם חלק מהמשרדים האזוריים בתכנית העבודה ולא בדקו את הדיווחים שלהם, וממילא לא עשו להם שומות.
היעדר בקרה על תדלוק סולר באמצעות צוברים
יש עוסקים שרוכשים סולר לצוברים שמצויים בחצר של בית העסק שלהם או באתרי עבודה, לשם תדלוק כלי הרכב והציוד שלהם. בידי רשות המסים אין כלים לבחינת אמִתות הדיווח על כמות הסולר שתודלקה באמצעות צוברים אלה.
שימוש בחשבוניות פיקטיביות
הועלו מקרים שבהם קיבלו עוסקים הישבון סולר, על פי חשבוניות פיקטיביות שהגישו.
ליקויים בבקרה של המערכת הממוחשבת
1. במערכת הממוחשבת המטפלת בעוסקים הכלולים בהסדר הסולר (להלן - המערכת הממוחשבת או מערכת הסולר) ניתן לרשום לעוסקים חיובים, אך לא קיימת אפשרות לקלוט את התשלומים בגינם.
2. רשות המסים אינה מבצעת בקרה מספקת כדי לוודא שעוסקים שקיבלו שוברים ידניים לתשלום חוב בגין הישבון שניתן להם ביתר, אכן שילמו את החוב. הועלו מקרים שבהם שילמו עוסקים את הסכום שצוין בשובר הידני, אולם התשלום לא נקלט, ועקב כך נגבה שוב, באמצעות קיזוז הסכום מההחזר שהגיע להם על פי הדוחות הבאים שהגישו.
3. מערכת הסולר אינה קשורה למערכת האכיפה הממוחשבת של רשות המסים. עקב כך לא ניתן להפיק רשימה של מי שקיבלו כספים שלא כדין עקב הסדר הסולר, על מנת לאכוף עליהם את השבת כספים אלה.
4. לצורך קבלת ההישבון, מערכת הסולר בודקת אם לעוסק היה רישיון רכב תקף ליום בקשת ההישבון, אולם אינה בודקת אם היה לו רישיון תקף לתקופת הדיווח. המערכת מאפשרת אפוא לעוסק לקבל הישבון סולר לתקופה שייתכן שלא היה לו בה רישיון רכב בתוקף.
5. המערכת הממוחשבת אינה מגבילה את מספר הדרישות להישבון שיכול להגיש עוסק מסוים בנוגע לכלי רכב מסוים בדיווח התקופתי שהוא מוסר. עקב כך עוסק שיגיש כמה פעמים בקשה להישבון ולא יחרוג מתקרת הצריכה המאושרת, יקבל הישבון כפול ואף יותר מכך.
ליקויים בטיפול של משרדי מע"ם
1. נמצא כי משרדי מע"ם לא מילאו אחר הנחיות רשות המסים וביצעו ביקורת חשבונות בשנת 2013 בנושא הסדר הסולר רק לגבי כ-75% ממכסת התיקים שנקבעה להם.
2. היחידה הכלכלית מוסרת למשרדים האזוריים של מע"ם רשימת עוסקים חריגים, שדיווחיהם על צריכת הסולר שלהם אינם תואמים את מחזור העסקאות שלהם. ואולם המשרדים האזוריים כמעט אינם משתמשים ברשימה זו, אף שקיים חשש רב לליקויים בדיווח או להעלמות מס של הכלולים בה.
ליקויים בטיפול של מס הכנסה
1. חטיבת השומה ברשות המסים לא נערכה לקראת הסדר הסולר ולא הכינה חוזר, הוראות ביצוע והנחיות שידריכו את משרדי השומה כיצד לנהוג בעניין חיוב הישבון הסולר במס הכנסה.
2. רשות המסים לא פרסמה הנחיות לנישומים ולמייצגים כיצד עליהם לדווח למס הכנסה על הישבון הסולר. בהיעדר הנחיות כאלה, לא דיווחו מרבית הנישומים על כל הכנסה שנוצרה להם בגין הישבון הסולר או שלא דיווחו על ההכנסה האמורה כלל.
3. משרדי השומה שנבדקו לא בדקו בדרך כלל אם הנישומים דיווחו על הסכומים שקיבלו במסגרת הסדר הסולר, לצורך חיוב במס הכנסה או קיזוז סכומים אלה מהחזרי מס.
בחינה מחדש של הסדר הסולר
הסדר הסולר פועל כתשע שנים. רשות המסים לא בחנה במשך זמן זה, נוכח הליקויים שצוינו לעיל, את המשך הפעלתו של ההסדר, בהתחשב בין היתר בהיבטים כלכליים, חברתיים וסביבתיים.
ההמלצות העיקריות
1. על רשות המסים להתנות את ההישבון בגין צריכת סולר המתודלק מצוברים בקיומו של מנגנון למדידה ולרישום של כמות הסולר ששימש לתדלוק כלי הרכב של המבקש.
2. על רשות המסים לשפר את המערכת הממוחשבת של הסדר הסולר, כדי שתוכל לקלוט ישירות תשלומים של עוסקים ולהציג מצבי חשבון עדכניים.
3. על רשות המסים להנחות את הנישומים והמייצגים כיצד לדווח בדוח השנתי על ההישבון שקיבלו בגין הסדר הסולר, וכן להנחות את משרדי השומה לבדוק דיווחים אלו בעת ביצוע שומות או לפני מתן אישור להחזר מס.
4. על רשות המסים לבחון את נושא הפעלתו של הסדר הסולר ולהביא בחשבון בעניין זה את כלל ההיבטים הקשורים בכך, ובכללם היבטים כלכליים, חברתיים וסביבתיים, וכן את הערות הביקורת. על הרשות לפעול לפי ממצאי הבחינה לשיפור ההסדר, לשינויו או לביטולו.
סיכום
הסדר הסולר נועד לצמצם את הפגיעה בעוסקים בכמה ענפים כלכליים שבהם הסולר וכלי הרכב הם האמצעים העיקריים לייצור ההכנסה. ואולם הממצאים שהועלו בבדיקת משרד מבקר המדינה מלמדים כי רשות המסים אינה מטפלת בנושא הסדר הסולר באופן מיטבי, וכי הבקרה שהיא מבצעת על מימוש הסדר הסולר היא לקויה, דבר שעלול להביא לדיווחים כוזבים בבקשות להחזרים. ההסדר, באופן שבו הוא מתבצע, אינו מגשים את מטרותיו באופן מיטבי.
לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות המסים להתנות את ההישבון בגין צריכת סולר המתודלק מצוברים בקיומו של מנגנון בכלי הרכב שיאפשר מדידה ורישום של כמות הסולר ששימש לתדלוקו; לשפר את המערכת הממוחשבת, כדי שתוכל להציג תנועות חובה וזכות של עוסקים ולקלוט ישירות לחשבון העוסקים את התשלומים שהם מבצעים, וכדי שיהיה אפשר להסתייע בה באופן מיטבי באכיפת תשלום חובות; להנחות את הנישומים והמייצגים כיצד לציין בדוח השנתי את ההישבון שקיבלו בגין הסדר הסולר; וכן להנחות את משרדי השומה לבדוק דיווחים על ההישבון בעת ביצוע שומות או לפני מתן אישור להחזר מס.
נוכח הליקויים שצוינו בדוח, על רשות המסים לבחון את המשך הפעלתו של הסדר הסולר במתכונת הנוכחית, להביא בחשבון בעניין זה בין היתר היבטים כלכליים, חברתיים וסביבתיים ולפעול לפי הממצאים לשיפור ההסדר, לשינויו או לביטולו.